印度新闻评议会运行机制及评析

■牛 静 张逸凡 吴 婕

2020年5月24日，《印度斯坦时报》莫哈里版刊登了一则标题为《伯蒂亚拉市一所大学被披涉嫌财务违规行为，该所大学正接受印度主计审计长公署审查》的新闻。当年7月20日，哈里亚纳邦公民加根·阿南德就此新闻向印度新闻评议会提出投诉，指控该报编辑涉嫌恶意发布有关拉吉夫·甘地国立法律大学的假新闻，违反新闻职业道德规范。

2020年12月11日，新闻评议会的调查委员会对该投诉主持了听证，认为被投诉报纸未核实新闻事实是否完整，且存在主观故意行为，违反《印度新闻评议会伦理准则》（2020年版）规定，对被诉报社予以谴责，并提交有关材料以便有关部门处理。①

在印度，新闻评议会扮演着“准新闻仲裁机构”的角色，在处理新闻业相关纠纷中发挥作用。该机构于1966年成立，由印度新闻委员会根据1965年《新闻评议会法》组建而成，其职责是建立专业的新闻伦理规范标准、裁决新闻界违反新闻规范的投诉或处理政府干涉新闻的情况，维护媒体报道的权利。印度新闻评议会特别之处在于，它隶属于印度国会。印度国会是印度最高立法机关，评议会作为隶属于最高立法机关的准司法机构，其裁决具有法律效力，等同于法院的终审判决，但又不同于司法判决，而是一种新闻仲裁模式。

印度新闻评议会投诉机制

1979年，评议会出台了《新闻评议会调查程序条例》（以下简称《程序条例》），对投诉程序的各个方面作出了规定。任何人都可以针对编辑、记者等工作人员的职业不端行为提出投诉，投诉者不一定必须是受害者或直接参与人。投诉的内容可以是报纸上刊登的新闻报道，也可以是出版物或非出版物上的漫画、图片、照片、活页或广告，甚至可以是新闻机构所传播的违反公认的伦理和大众审美的任何事项。②

《程序条例》要求投诉者应当先写信给报纸编辑，注明违反新闻伦理或公众审美的行为。向报社反映过情况后，投诉者若希望继续向评议会投诉，应在投诉中附上与被投诉者的通信副本。投诉者在投诉中应提供投诉所针对的报纸编辑、记者的姓名和地址，并附有被投诉作品的剪报作为投诉原件。

《程序条例》授权评议会主席依照当事人申请进行调查，并就任何属于《新闻评议会法》范围内的事项向任何一方发出通知。如果主席认为没有充分的理由进行调查，他可以驳回投诉并向评议会报告；评议会可以要求报纸编辑、记者说明为何未对投诉采取行动。在收到编辑、记者的书面陈述和其他相关材料后，评议会秘书处将此案件提交调查委员会。③调查委员会筛选和审查投诉案件中的细节，然后根据记录在案的事实和宣誓书或其当面提供的口头证据，出具调查结果、提出建议，并将其转发给评议会。如果评议会认定报纸或新闻机构违反新闻伦理或公众审美，或编辑、记者犯有职业不端行为，则可以警告、劝诫或谴责报纸、新闻机构、编辑或记者。

评议会处理投诉的价值在于，阻止新闻界为了自身利益而发表诽谤或发表其他令人反感的文章，使得任何滥用媒体权利的行为都不会在无人注意或引起争议的情况下得以实施，从而维护新闻报道权益和专业标准。

评议会对媒体的伦理要求与投诉情况

评议会通过建立起一套行为准则来提高新闻媒体的专业水平。自1978年以来，评议会多次修订了《印度新闻评议会伦理准则》，提出了编辑、记者和报社在面临法律、道德和伦理问题时的应对方案。④

（一）有关“准确与更正答辩权”的伦理要求与投诉情况

该准则中对“准确性和公正性”作出这样的规定：报纸应该牢记其职责是收集新闻并正确呈现新闻，不要创造新闻，应避免报道不确定的、无根据的、不雅的、有歧义的或是扭曲事实的内容。当报纸正在跟进某一事件，并就与该事件主体相关的问题进行系列报道时，其无罪的新闻也应该以与以前的系列报道同样显著的方式公布。并且，尽管新闻媒体有责任揭露社会生活中的不端行径，但此类报道必须基于强有力的事实和证据。该准则对“更正”和“答辩权”也有规定：一旦发现报道有误，报纸应该第一时间以显著的方式进行更正，在情况严重的时候还需向公众致歉。对于因报道或评论受到责难的人以信件或便笺的形式寄给编辑部的回应、答复、情况说明或反驳意见，报纸应在第一时间免费地以全文或摘录的方式在显著的位置加以发表。

2019-2020年度，有68项关于答辩权的裁决，投诉者对报社拒绝公开发表自己的情况说明或反驳意见表示不满，其中14项投诉得到支持，有25项投诉因无法证实被判不成立，另有18项是被投诉者作出了弥补，其余11项被撤回或因法院受理而未处理。

（二）有关“避免诽谤”的伦理要求与投诉情况

在新闻事件动态发展中，新闻事实未全面展现时，媒体报道可能带来诽谤他人的风险，因此新闻界既需要进行报道，又尽可能避免诽谤，谨慎行事。该准则中作出了这样的规定：新闻媒体有通过将有疑问的人物和事件呈现在公众面前的方式来为公共利益服务的责任、权利和自由，但同时也有保持克制和谨慎的义务，避免因为给他人贴上“骗子”“杀人凶手”等污名化的标签而使其处于危险的境地。作为公共利益的监管者，新闻媒体有权曝光公共机构中腐败堕落和违法乱纪行为，但这些内容必须建立在证据确凿的基础上。报纸评论应该避免尖酸刻薄的话语表述和讽刺性的行文风格。新闻媒体的目标是督促社会机构去改善他们的工作，而不是打击他们的公信力与员工的积极性或是摧毁他们。

评议会在2019-2020年度裁定了89起出版物涉嫌诽谤的投诉，其中，有8起媒体被判违反新闻伦理规范，有42起投诉被驳回了指控，另外评议会还促成了11起案件的当事方和解，而28起投诉因取消投诉、撤回投诉或已成为法院审判事项而被撤销。

（三）有关“有偿新闻”的伦理要求与投诉情况

有偿新闻指媒体报道中的内容是按照出资人某些宣传意图撰写的新闻，或者媒体中原有的内容被删除，以写好的内容代之的新闻。在印度，有偿新闻集中出现于大选期间。该准则指出了构成有偿新闻的几种类型：在特定新闻栏目中，大量标识基于种姓的选民姓名和特定政党候选人的支持者姓名，以特定文字基调进行呈现；在不同的竞争性报纸上发表的内容相似的政治新闻报道；在未经核实的情况下，新闻媒体刊登调查新闻来预测任何政党的胜利；新闻栏目以支持特定政党以及呼吁对特定政党提供投票支持为主要呈现方式等。

2019-2020年度，新闻评议会收到了13起有偿新闻的投诉，其中，有7起被认定成立，有5起投诉被驳回，另外评议会还促成了1起案件的当事方和解。

（四）与“种姓主义、国家分裂、反民族反宗教”相关的伦理要求与投诉情况

媒体有责任为促进国家统一作出贡献，在该准则中有如下规定：针对带有种姓主义的报道，新闻媒体一般情况下应避免披露他人或特定社会阶层的种姓信息，尤其是在报道的上下文里含有贬低这一种姓的关联性内容的时候。报刊应利用其权力来促进和维护社区和谐，不得进行宣传国家分裂的报道。为了避免报道带有反民族和反宗教的情绪，该准则要求新闻媒体更加谨慎并多从民众的角度来考虑和处理。

在2019-2020年评议会共收到4起此类投诉，其中1起被支持，1起被驳回，另外评议会还促成了2起案件的当事方和解。

（五）有关“反低俗报道”的伦理要求与投诉情况

媒体有责任保护传统文化和道德标准，并利用其社会影响力来提升社会的精神文化素养。该准则对媒体提出了具体要求。首先，报纸和记者不得刊发任何淫秽的、粗俗的或者冒犯公众良好品位的内容。同时，报纸不得刊登下流的广告。另外，新闻媒体应尽力确保其报道遵守了社会的总体规范而非个别规范。报纸可以通过发表文章来披露公共场所中发生的不道德行为，但对于所用到的文字和影像证据要进行严格把控。

2019-2020年度，评议会收到了报纸违反公共审美和社会道德的7起投诉，1起投诉被认定成立，6起投诉被驳回。

新闻评议会的特点及局限性

（一）新闻评议会具有独立性与权威性

印度国家权力机关和社会机构的行为必须得到法律授权，这点充分地体现在印度新闻评议会的建立与运作上。评议会由已离任的邦最高法院法官担任评议会主席是一个科学的制度设计。受到法学教育和法官职业训练的影响，法官习惯上只对事实负责。因此，选择离任法官为主席能保证其新闻评议工作的客观性与独立性。⑤从成员构成看，来自新闻界的有20人，非新闻界的9人分别是教育、科学、法律和文学艺术界的知识分子、最高法院退休法官以及国会议员，具有较为广泛的代表性。另外，评议会的经费来自媒体的入会费，不接受政府拨款，从资金上确保其独立性。

世界上大部分国家的新闻评议会只作出道义上的裁决，裁决不具有法律效力。然而印度并非如此，《新闻评议会法》规定，印度新闻评议会的裁决有法律效力，是最终裁决，经过评议会裁决的结果不能再走司法程序或到政府机关再行申诉，所以其裁决具有较高的权威。同时，裁决结果会向社会公开，这督促被投诉者不断自省，督促着新闻从业者的职业素养的提升。

（二）投诉申请程序过于严格和处理效率较低是评议会的劣势

根据印度新闻评议会年度报告显示，在针对政府侵害新闻界合法权利的投诉中，2018年期间经过初步审查的案件共计228件，其中165件在初步审查阶段因缺乏调查理由、不归属新闻评议会责任范围或已走法律诉讼途径而被驳回，仅有63件被认定投诉证据合理充分，可以进一步调查裁决。2019年情况类似，63件以裁决方式处理，而165件相关投诉被驳回。⑥新闻评议会对公众投诉的审核较为严格，大量投诉无法通过投诉程序的审核。

同时，评议会在审议和裁决投诉案件时处理效率较低，存在大量案件未经审议和裁决堆积推迟到下一年处理的情况。在公众投诉新闻界的案件中，2016年度共计需处理1696件投诉，其中包括2015年未决案件1108件；2017年度共需审查977件，其中上年未决415件；2018年共需审查1728件，其中上年未决616件，同年未决的986件再次堆积到2019年，2019年又堆积了1004件等待下年处理。⑦案件的堆积影响了投诉的时效性，很难及时有效地制止侵害他人权益的行为，这损害了评议会的公信力。

印度新闻评议会是新闻仲裁的准司法机构，以保障媒体权利，提高新闻专业标准为自身责任，但也存在诸如投诉处理效率低下、投诉程序严苛等问题。在数字新闻业的背景下，评议会职权范围仍局限于报纸报刊和通讯社内部，未能覆盖到电子媒体。社交平台的扩张、融媒体的出现对印度新闻评议会造成不小的挑战，如何转型和变革是其正在面临的问题。

注释：

①案件听证情况来自《Adjudications Rendered by the Council on 22.01.2021》，Press Council of India，https：//presscouncil.nic.in/WriteReadData/Pdf/Adjudication%20Section%2014%20（22.01.21）。

②《新闻评议会调查程序条例》的内容来自《Press Council（Procedure for Inquiry）Regulations，1979》，Press Council of India，https：//www.presscouncil.nic.in/Content/56_1_ProcInquiry.aspx。

③根据1978年《新闻评议会法》（Press Council Act，1978），为履行法案规定的职能，评议会可因为一般或特殊目的在其成员中选择部分人构成委员会。

④下文关于新闻评议会对媒体的伦理要求，来自《印度新闻评议会伦理准则》（2020年版）（Norms of Journalistic Conduct，Edition 2020），https：//www.presscouncil.nic.in/Content/62_1_PrinciplesEthics.aspx。

⑤新闻评议会成员构成情况来自About PCI，Press Council of India，http：//presscouncil.nic.in/Content/29_3_History.aspx。

⑥针对政府侵害新闻界合法权利的投诉情况来自《40th Annual Report 2018-2019》，《41th Annual Report 2019-2020》，Press Council of India，http：//presscouncil.nic.in/Content/71_4_AnnualReports.aspx。

⑦针对新闻界违反新闻伦理准则的投诉情况来自《37th Annual Report 2016-2017》，《38th Annual Report 2017-2018》，《40th Annual Report 2018-2019》，《41th Annual Report 2019-2020》，Press Council of India，http：//presscouncil.nic.in/Content/71_4_AnnualReports.aspx。