中国共产党领导下审计工作的百年经验和发展启示

吴云才

桂林电子科技大学 马克思主义学院，广西 桂林 541004

审计在党和国家监督体系中发挥着重要作用[1]。中国共产党领导下百年来的审计工作历程一般可以分成四个阶段：第一个阶段是新民主主义革命时期，确保了审计机构的独立性和重要性，明确了审计目标并指导审计法制建设，采取了多种审计监督方式；第二个阶段是社会主义革命和建设时期，国家审计机构在短期存续后被撤并，审计工作在波折中走过几十年的岁月，在改革开放之后逐渐得到恢复；第三个阶段是改革开放和社会主义现代化建设新时期，坚持探索和借鉴先进的审计模式，深入实践具有中国特色的审计工作；第四个阶段是中国特色社会主义新时代，坚持中国共产党对审计工作的全面领导，推行审计机关向党委、政府、人大提交审计报告的模式，在四个维度上加强审计工作，以中国共产党人的初心和使命为审计工作保驾护航。在上述不同阶段，审计工作积累了大量宝贵的经验，党的坚强领导始终是审计工作百年奋斗史的首要经验。

在中国共产党领导全国人民走过的一百多年征程中，早期便在革命根据地设立了具有审计属性的组织机构，在党内开展了审计监督工作。陕甘宁边区政府内还设立专门的审计监督机关——边区审计处，主要审核边区行政机关预决算以及收入、支出、征税、财产情况等事项，尤其是对“贪污、舞弊及浪费事件”开展重点审计检查[2]。中华人民共和国成立以后，国家审计机构在短期存续之后被撤并[3]20。中国共产党领导下的审计工作在波折中走过了几十年的岁月，在改革开放之后逐渐得以恢复，在宪法中确立了审计监督制度和审计机关的法律地位。党的十八大以来，审计领域重大改革落地见效，审计监督体系更加严密高效。在党的领导下，经过一代又一代审计人的接续努力和不懈奋斗，审计工作得以在探索中发展、在发展中完善、在完善中进步，书写了一部波澜壮阔的审计发展史，建立了中国特色社会主义审计制度。

一、新民主主义革命时期审计工作的经验

中国共产党领导下的审计工作在服务于革命目标的过程中，走过了一个从无到有、从零星到体系的发展历程。

(一)确保了审计机构的独立性和重要性

在中国共产党成立伊始，主要领导同志就意识到开展审计监督的必要性和重要性，并将其作为开展财经监督和财政控制、防止经济犯罪和违法乱纪的主要措施。1922年，江西萍乡安源路矿工人俱乐部成立。随着经费收支的增加，工人俱乐部特别组织了经济审查委员会，成立审查部[4]。省港大罢工期间，在省港罢工委员会之下设立了审计局，其职责是对委员会各部门的经费收支问题开展审计和监督[5]。随后中国共产党在中央苏区建立了审计制度[6]，成立了由中央执行委员会直接负责的中央审计委员会。中央审计委员会不受财政部门的领导，具有较强的独立性，这使之在当时的中央苏区具有较大的权威性和影响力。在革命根据地，审计工作受到党委的直接领导，无论是审计机构的负责人还是主要成员，都具有双重身份：一个身份是审计机构成员，另一个身份是各级党政领导。这不但体现出党委重视审计工作，也体现出审计工作本身的重要性。正是因为当时边区政府全力支持并开展过程监督，确保了审计部门能够更加严格地审查财政收支预算和决算，能够对财政政策执行、服务战争供给、反腐倡廉等情况进行全方位审计。

(二)明确了审计目标并进行审计制度建设

在新民主主义革命时期，审计法规会因时、因地有所差别，但在内容方面却区别不大[7]。大部分审计法规都明确了审计监督的目的，设置了审计机构和部门，设定了审计人员的职权和职责，实施了既定的审计工作方法、审计方式和审计程序，是审计监督的基本依据和主要标准。从整体上看，当时的审计法规十分有效，时代特征也十分明显。在第二次国内革命战争时期，为了让每一分钱都花在刀刃上，审计人员坚决执行“节约每一个铜板为着战争和革命事业，为着我们的经济建设”的会计制度原则[8]。无论是部队的伙食供给标准，还是其他规定和制度的实施，都提倡勤俭节约，防止出现任何形式的贪污浪费。在该时期的审计实践中，审计人员在结合审计目标、坚定审计原则的基础上，重点完成了以下工作：第一，对各级政府、各团体的财政收支预算和决算开展审计工作。对于预决算、财政财务收支存在的问题，审计人员要直接指出；对于多报支出、漏报收入等问题，审计人员要第一时间进行纠正和批评教育。第二，对贪污、浪费等行为进行严肃查处。对于领导干部或者其他编制内人员出现了贪污、盗窃等行为，审计人员要直接提交司法机关进行严肃处理[9]。

(三)开发了多种审计监督方式

在新民主主义革命时期，中国共产党领导下的审计机关和审计人员，除了主要完成上述审计任务，还要经常研究审计制度，及时发现问题，寻找适应审计工作需要的方法和途径。为了向上级提供审计监督的整改意见，成为财经工作的“参谋部”，审计机关开发了多种审计监督方式。在延安时期，为加强对党员干部的有效监督，中央财政经济部根据当时的基本情况建立了审计处，对党员干部的经费支出严格依法审计[10]。如果是处在无战争状态，审计工作都是正规化、制度化的，按照所制定的审计标准、条例、规程、要求等，有计划、有组织、有重点地进行审计监督即可。而实际情况是，审计监督在土地革命中的根据地零星形成[3]16。之后又受到抗日战争、解放战争的影响，审计工作基本都是在战争环境中完成的。考虑到战争年代的经济环境错综复杂、社会结构瞬息万变，身处新民主主义革命时期的审计人员在审计实践中，“不得不”创造、创新审计方法，以适应审计环境的变化。整体而言，审计机关开发的审计监督方式有以下三种[11]：第一，书面审计。书面审计指的是审核各机关通过团体、部队送报的收支预算书和收支决算书，以及公营事业的营业报告和金库收支报告等。为了确保审计结果的客观性，要求审计对象上报应附表册。第二，实地审计。实地审计指的是对书面审计存在较大疑惑或者质疑的审计对象，审计机关会在对所送书表进行审计、检查的同时，对相关机关、团体、部队中可能出现的贪污、浪费等情况进行实地审查，多以“派员审计”(审计机关向审计对象派驻审计人员)为主。审计对象要按照审计要求把各项日报、旬报、月报等，送至审计人员处进行查核，审计人员将收到的各项簿记、凭证、现金财物等，结合之前收到的书面审计材料进行一一检查核对。第三，委托审计。为了提高审计效率和解决审计中可能出现的“堵点”，新民主主义革命时期的审计监督工作会在书面审计和实地审计的基础上，通过委托其他机关团体部队代为审计的形式使审计工作更加便利、监督更加周密。此外，审计机关还会采取集体会审的形式——通过把委托单位的审计集中起来的形式，让其集体学习审计标准、制度和要求，准确把握审计原则和审计依据，以便对审计对象的预决算进行有效审计监督。

二、社会主义革命和建设时期审计工作的经验

在中华人民共和国成立之初，急需在原有的国家秩序基础上，对经济体系进行系统整顿，以便尽快恢复国家的财政状况。为此，按照当时审计工作的需要，在各级财政部门都设立了相对独立的审计机构。各级审计机关坚决执行党中央领导财政的工作决定，通过落实预算、决算制度等形式，不断加大审计力度。

20世纪中叶后，中国学习苏联的经验，即采取不设审计机构或者逐步取消审计机构的形式，把审计监督的职权下放到财政部门及相关机构，导致审计监督的力度和效果受到极大削弱。在1978年党的十一届三中全会作出把党和国家的工作重心转移到经济建设上来的重要决定之后，审计对于财政的监督功能才逐步得到了恢复。

三、改革开放和社会主义现代化建设新时期审计工作的经验

(一)坚持探索和借鉴先进的审计模式

到了改革开放之后，特别是1982年的宪法颁布之后，在国家层面上审计制度得到重新建立。这对中国国家审计事业的发展而言，其意义巨大，影响深远，标志着中国共产党领导的审计工作进入了新纪元。自1983年之后，中国在国家审计方面进行了全新尝试，相关工作持续开展并取得了很大成效[12]。中央政府开始把审计工作的中心任务放到绩效审计上，与审计相关的法律开始相继出台。正是基于这样的转变和一系列具体审计要求的出台，中国审计工作得到了完善，其中的具体做法包括：第一，中央政府通过下放权力的形式，让地方政府可以自由支配部分财政收入，由此推动了国家审计事业的发展和进步，也推动了国家审计从财务审计向绩效审计的转变。第二，1983—1994年，与审计、财政等相关的各类机构和各级部门，从审计法律法规的基本要求出发，结合财政管理政策、审计监督制度，重点针对地方政府财政预算开展全方位、全过程的审计监督，采取的审计方式为“上审下”——上级审计部门对下级政府机关进行审计，审计内容集中在预算执行情况、资金使用情况等。第三，1995年后，中国共产党领导下的国家审计继续进行深入探索和实践，采取的是审计部门相互独立、互不干涉的模式。在经过了一段时间的运行之后，各级政府部门开始主动接受财政收支审计，将审计部门的审查视为自身工作的重要参考，为后续审计工作的开展奠定了良好基础。

(二)深入实践具有中国特色的审计工作

20世纪80年代中期，全国审计工作会议召开，这被认为是具有重要意义的会议。在会议上，国家提出了审计工作要“一步一个脚印”，坚决从基础做起，打好基础，垫好底子，把审计工作的重心放到财政资金的使用上，重点发现影响改革开放进程和成效的问题并予以解决。1988年，国家层面的“审计条例”发布，使得审计工作能够在实践中有章可循。这也标志着具有中国特色社会主义审计制度初步建立[13]。1992年，中共中央继续出台“加强审计监督力度”的文件，指出要重点关注审计部门的自身建设，做到紧抓特殊问题和重点问题，并坚持以怀疑的态度对待可能出现的任何问题，对相关责任人和相关事项开展深入调查取证，以便得出正确的结论和可供参考的建议。1994年，《中华人民共和国审计法》颁布，这是中国审计法制建设历史上的重要里程碑。至此，在逐步完善宪法和颁布审计法之后，中国共产党领导下的审计事业蓝图，逐渐展露雏形。通过巩固、完善由宪法、审计法共同搭建起来的审计体系，国家审计工作翻开了新的篇章。2010年，中国审计工作全方位、全过程、系统化地展开，大量审计准则、审计条例、审计办法密集发布，以此规范审计工作流程并提高审计工作标准，补齐了审计法律法规的短板，让审计工作更加有章可循、有法可依，降低了因为审计人员操作不当而带来的审计风险。

四、中国特色社会主义新时代审计工作的经验

随着中国特色社会主义进入新时代，中国在多个维度上加强了审计工作和审计机关自身建设，具体经验如下：

(一)始终坚持中国共产党对审计工作的全面领导

自党的十八大之后，改革审计管理体制就被提上了日程。党的十九届三中全会提出了如下要求：第一，要坚持党对审计工作的全面领导，加强党对涉及党和国家事业全局的各项重大工作的集中统一领导。这就明确了审计工作的重要性，因为在涉及党和国家事业全局的各项重大工作中，审计工作位列其中。第二，加强、优化中国共产党对审计工作的领导，遵从党中央的统一决策部署，在县级以上地方各级党委相继成立了各级地方审计委员会，构建起了中国共产党对审计工作的全面领导体制[14]11。

(二)推行审计机关向党委、政府、人大提交审计报告的模式

在中国，从审计业务情况来看，审计机构在审计任务的基础上，向被审计单位和被审计人员出具审计报告，并通过多种方式向党委、政府、人大等提交审计报告[14]12。在经济责任审计中，审计报告、审计结果都必须同时报送党委和执行监督部门。在审计中发现的重要情况，应当报送党委、政府以及有关部门，对于部分重要的审计结果，要向党委、政府或有关部门提交专项报告，总结审计结果，并对审计对象的年度预算和其他财政支出的执行情况进行审计。提交审计报告的委员会和同级党委，要进行年度审计总结，对年度预算和其他财务结余执行情况进行审计后出具报告，并向同级政府进行报送。对于年度预算和其他财政收支执行情况的审计报告，必须报本级人民代表大会常务委员会，并出具问题整改意见和处理结果报告。此外，根据法律要求，必须将审计结果转发给相关部门，并提供专门的信息材料。从相关规定和实际提交的审计报告来看，审计不仅向同级党委、政府和有关部门报告，还向同级人大常委会乃至社会公众报告[14]13。

(三)在四个维度上加强审计工作

中国共产党领导下的审计工作既是业务工作，也是政治工作；既是政府工作，又是监督工作。为此，还需要在以下四个维度上加强审计工作：一是发挥各级审计机关党组的领导核心作用，以贯彻落实党的方针政策，加强对本单位审计工作的领导，落实全面从严治党主体责任，确保党全面领导的审计工作在本单位有效落实。二是落实审计机关的法定职权。党的十九届三中全会明确提出，构建统一高效审计监督体系是合理配置宏观管理部门职能的任务之一。审计机关已成为党和国家的宏观管理部门，故单纯的财务审计工作不能满足其法定职能的要求，其要充分理解和落实国家大政方针要求，从审计的角度落实好宪法和法律赋予其的职权，包括评价权、建议权、处理处罚权等。三是处理好审计监督与其他监督之间的关系。党的十九大报告指出，需要构建党的统一指挥、范围全面、权威高效的监督体系，包括“改革审计管理体制”。如国有企业的监督体系包括董事会、企业内设监事会、企业职工、企业党组织等内部监督，国有资产监管机构、外派监事会、审计机关、纪检监察和巡视等外部监督，以及媒体、公众和社会中介机构等社会监督[15]，审计监督只是其中一种监督。因此，要找准审计监督在整个监督体系中的定位，处理好审计监督与其他监督之间的关系，这也是加强审计工作的重要维度之一。四是处理好上级审计机关与下级审计机关之间的关系。目前，中国审计工作属于一种全国审计一盘棋的模式，审计机关之间有相关关系，如全国审计工作由审计署主管，而县级以上地方各级审计机关的审计业务由其上一级审计机关领导，并要向其本级的党委、政府和人大报告工作，协助其本级党委管理下一级审计机关的领导干部[14]13。

(四)以中国共产党人的初心和使命为审计工作保驾护航

一是建立审计权力监督机制，将其作为反腐倡廉的重要工具。在现有审计工作经验基础上，不断扩大审计人员数量和提高审计人员素质，形成审计范围扩大、人员与审计组织相互配合的局面。为此，建立了对审计人员和审计机构的权力监督制度。二是严格立法，这是限制审计腐败的关键。在已有的监管机构中，充分结合和借助相关法律法规，以严格的法律法规约束审计人员的行为，以此体现中国共产党领导下的审计工作要求、审计工作标准、审计工作指向，对出现的审计腐败问题要保持“零容忍”态度。这样能够增强审计人员的自觉性，使审计人员始终保持高度的诚信和理性意识。三是审计机构领导干部的表率作用是监督制度有效发挥的前提。

五、中国审计工作的发展启示

在可预见的将来，在中国共产党领导审计工作的问题上，在坚持和发展中国特色社会主义审计制度中，让审计工作能够同中国国情相结合，体现中国特色，促进审计事业发展，在继续发挥审计工作在党和国家监督体系中重要作用[16]84的同时，要做好以下工作：

第一，始终坚持中国共产党对审计工作的全面领导，全面发挥党对审计工作的非凡领导力，并体现中国特色社会主义审计制度的显著优越性。尤其在新时代的新征程中，审计工作更要始终坚持党的全面领导，贯彻党“把方向、谋大局、定政策、促改革”的要求，不断提升政治判断力、政治领悟力和政治执行力。加强中国共产党对审计工作的全面领导，确保所有审计人员都能够严格遵守审计委员会工作规则，能够时刻承担审计责任并发挥最大作用。

第二，学习贯彻中央各大会议精神，将中国共产党中央审计委员会对各项审计工作的部署和要求，传达给各级审计委员会和审计系统内的全体党员同志[16]85，积极寻找审计工作的短板和需要解决的实际问题。要求全体审计人员始终忠于党的审计事业，将党的领导融入审计事业的各个方面、各个环节，在所有审计实践中，认真贯彻和落实党中央重大决策部署，以中国共产党人的初心和使命为审计工作和经济社会的健康可持续发展保驾护航。

第三，优化审计体制机制和制度体系，充分总结中国共产党领导审计工作的经验，辩证地借鉴国外先进做法和经验，确保中国的审计制度能够体现中国特色和独特优势。各级审计委员会要不断弥补审计工作尤其是审计制度建设中的缺陷，稳步推进审计工作健康发展，坚决以更高标准做好中国共产党领导下的各项审计工作。同时，需要在审计领域开展党史学习教育，让审计人员能够做到学史明理、学史增信、学史崇德、学史力行，在学党史、悟思想中办实事、开新局。

第四，要求审计人员在中国共产党的领导下，与全国人民一道，共同推动和贯彻落实“十四五”规划与2035年远景目标纲要所确定的审计目标和审计任务，以此推动审计事业的高质量发展。对审计人员来说，要将其视为自身义不容辞的责任，在实际工作中最大限度发挥好审计“免疫系统”的功能，通过“治已病、防未病”，不负时代和人民的重托。

第五，审计机关和审计人员要在中国共产党的领导下，继续努力提升审计服务意识和审计服务水平，结合审计工作中突出的问题，结合审计对象和人民群众现实的利益诉求，全面推动审计工作的高质量发展。