地方市属高校坚持和完善党委领导下的校长负责制几个关系问题

朱 骅, 王东红, 宋洁明, 孙晓燕

(金陵科技学院 组织部， 江苏 南京 211169)

党委领导下的校长负责制(以下简称“负责制”)，是党对高校领导的根本制度，已写入《高等教育法》。长期实践证明，这一制度符合当前我国国情和高等教育发展规律，是中国特色现代大学制度的核心内容，对完善高校治理体系、提高高校治理能力有重大意义。不同层次和类型的高校，均要坚持和完善这一制度。但从中央和地方党委对各级各类高校的巡视巡察等情况来看，高校在落实过程中均不同程度存在问题。

1 研究对象

地方市属高校可界定为由地市级(或副省级)城市政府牵头筹建，并以同级教育部门指导管理为主的高等学校，办学资金主要来自举办地的市级政府财政拨款。相对部属高校和地方高校中的省属高校，地方市属高校通常建校时间较短，经过并校整合、提档升级等建设，在办学定位、文化积淀、培养规模、生源层次、育人条件、成果突破、资源集聚、社会影响等方面处于密集探索、广泛积累、快速成长阶段，现代大学治理体系和治理能力亟待完善提升，改革发展稳定任务更加复杂繁重。

2 主要问题及成因

高校已经普遍落实“负责制”，地方市属高校也不例外。但各地各校坚持和完善的情况不一，仍在一定程度上存在不足，现针对主要问题进行分析。

1) 制度建设方面。市属高校以所在市管理为主，落实“负责制”相关制度体系建设，受内外因综合影响。内因方面，各校事业发展程度不一，对相关制度的内生需求动力不同，影响深入推进落实的主动性。外因方面，主要根据市委及相关职能部门部署要求而建设。而市属高校通常数量有限，市相关部门常将高校归入普通事业单位或直属单位进行管理，管理高校的专门制度常未成体系，管理经验也往往没有省里丰富，更容易形成管理力度和政策氛围水平不一的状况。综合表现为市属高校党政会议议事规则不全不新、配套保障制度机制不畅不细、层层落实责任分解不严不实等，制约了“负责制”高效落地落实。

2) 干部管理方面。市属高校干部管理体制有自身特点，客观对落实“负责制”增加难度。一是干部管理权限复杂。以本科高校为例，校级正职通常为正厅级，多为所在省份省管干部；副职通常为副厅级，多由所在省份省委委托所在市市委代管。中层及以下干部，中层正职、副职多分别为正处级、副处级，中层处级机构下设科室正职、副职多分别为正科级、副科级，均由高校党委日常管理，但相关变化需要报所在市相关部门批准。二是干部遴选交流机制不足。市属高校管理干部通常以竞争上岗方式从校内管理或专技人员中产生，校内干部调任地方党政机关和其他各类单位岗位也不多，校地干部交流平台和机制相对省属及以上高校比较缺乏。

3) 基层治理方面。相较其他高校，市属高校内部治理同样主要分三个层级，学校层面、院系层面、系室层面。坚持和完善“负责制”，学校层面比较显现，通常研究较多。而实践过程中，另两个层面往往表现出动力不足、机制不全、落实不力、建设不实等窘态。当前，市属高校三个层面党组织建设普遍比较规范，学校党委统一领导、院系二级党组织统筹兼顾、系室党支部战斗堡垒的党建格局已经形成。但如何有效发挥基层党建引领作用，理顺相互之间治理关系，是坚持和完善“负责制”落实落地的关键节点和重要体现，应当重点关注和研究。

4) 资源政策方面。市属高校的管理体制，决定了其干部人事、资金拨付、财务收支、设备物资、政策信息等生存发展的重要资源均以市里为主。相对省属及以上高校，市属高校获取资源和政策的高度和广度不占优势，进而影响其争取重要团队、重大平台、重点项目等机会。同时，各市对市属高校的重视程度和投入比重各有千秋，一些不适应市属高校发展态势的体制机制掣肘亟待改革优化。综合来看，市属高校坚持和完善“负责制”的物质基础还存在不充分、不平衡的宏观环境，需要高校和上级共同破解难题、聚焦发展。

3 对策和建议

市属高校长期坚持并不断完善“负责制”，是新时代落实党的组织路线、加强高校党的组织建设的重要内容，是坚持落实民主集中制的重要保障，事关全局、不可代替。重点结合以下几个关系探讨。

1) 党委和行政的关系。这是党委领导下的校长负责制中首要而核心的问题。2014年中央办公厅印发《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》[1]，在长期总结实践经验与教训的基础上，对党委领导和校长负责的主要内容、基本权限、运作方式都作了明确而科学的界定，对党委和行政的关系作了很好的规范。2021年新修订的《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》[2]和新制订的《中国共产党组织工作条例》[3]均给予了重申和强调。总体精神是，党委统一领导学校工作，贯彻党的教育方针，把方向、管大局、作决策、抓班子、带队伍、保落实，坚持党管干部、人才原则，加强党的建设和思想政治工作，尊重和支持校长独立负责地开展工作，力戒包揽行政事务；校长在党委集体领导下依法行使职权，带领行政班子组织实施党委决议，积极主动地做好教学、科研和行政管理等各方面工作。而实践过程中，有的高校出现党政矛盾及相关问题，究其根源，往往是对“党委领导”和“校长负责”的理解出现偏差。市属高校通常作为所在地市的直属单位，相较省属及以上高校，不论从党组织关系还是行政关系隶属看，与地方的联系都更加紧密。故市属高校应避免贪大求全、好高骛远，俯身将自身发展与地方、行业需求相契合，进而深度融入地方经济社会规划和建设。生于斯、长于斯、服务于斯，脚踏实地、精准充分服务好一市一地，同样任重道远，也必将成果斐然。这是市属高校的天然优势，需要党政班子共同领会、形成共识并积极把握。和谐而高效的党政关系，能够更精准地推动落地。这个关系的更深层面，党委书记和校长这两个党政“一把手”岗位的关系，成为重中之重。书记和校长都是社会主义政治家、教育家，要形成学校事业发展是第一要务的深刻共识，相互尊重、信任、鼓励和支持，坦诚沟通、胸怀包容，发扬民主、广开言路，坚强团结、荣辱与共。没有党的建设，或不能放手让校长大胆工作，都没办法把市属高校办好，无法实现立德树人、培养应用型人才根本任务。当然需要明确的是，党委是领导集体，不能等同于党委书记，党员校长必然也是党委成员；校长不只是校长个人，更是行政班子领导集体，不应简单割裂。

2) 集体和个人的关系。这个关系实质体现的是民主和集中的关系，也是民主集中制的重要内容。处理好这个关系，关键是要贯彻落实民主集中制。民主集中制是我们党和国家的根本组织原则和领导制度，也是实行党委领导下的校长负责制的根本制度。2017年中组部、教育部印发《高等学校领导人员管理暂行办法》[4]，将“自觉坚持党委领导下的校长负责制，贯彻执行民主集中制”列入高校领导人员应当具备的基本条件，并明确要求高校领导班子成员“坚持和完善高等学校党委领导下的校长负责制，健全党委统一领导、党政分工合作、协调运行的工作机制”。从市属高校实践角度看，探索和发展过程中不确定因素更多，如何更高效处理好这个关系，具体可以从三个层面剖析。一是校党委和书记。书记是校党政领导班子的“班长”，是校党委的主要负责人，肩上担子不言而喻。然而考验在于责任与权利并非完全“对等”，因为在党委会及常委会投票决策时，书记的投票权也是一票。故如何全面把握学校和地方发展大局，并在会前会上充分交流并集中正确意见，尤为重要。对校党政班子而言，如何选优配强班子成员非常重要，除了通常意义上专业、性别、性格、政治面貌等搭配，市属高校党政领导班子成员应当具备对高教发展更全面视野、对地方需求更敏锐预判、对创新生态更深刻理解，这对上级党组织选人用人思维提出更高诉求。二是校行政班子和校长。校长是校行政班子主要负责人，如果是党员通常还兼任党委副书记。在召集行政班子研究党委决议并细化落实过程中，除了同样面临交流、集中、决策等方面的考验，在结合学校和地方实际，保证方向、用人所长、督查落实等方面还需更多智慧。三是党政班子和党政副职。领导班子副职成员和主要领导共同承担着集体领导、分工负责的重任，不论从党性还是职责看，决策落实全过程中均应当充分调研、发表见解、共议共决、接受监督，避免旁观者效应和“集体无意识”中的负面性，及“靠山吃山”“独立王国”的廉政风险。

3) 权力和监督的关系。随着高等教育改革深入，高校办学自主权进一步落实，如何行使好权力成为高校领导的重要课题。市属高校多为新建新兴学校，将面临更多新情况新问题，对如何有效处理这个关系提出更高要求。一方面务必加强政治思想组织作风建设，并抓好、抓牢、抓实，只有政治站位更高、思想认识到位、组织体系有力、工作作风过硬，才能树牢正确权力观、政绩观，推动合规用权、科学决策，进而决策落地、精准落实。另一方面，亟待建立健全适应市属高校校情实际的内部治理体系，既能鼓励领导干部锐意创新、勇于开拓，又能把权力管得住、用得好，真正让权力阳光、透明、高效地运行。既要形成对“一把手”的有效监督，又要管好“副职”；既要加强校级领导班子党风廉政建设，又要抓好中基层管理干部队伍。不论从哪方面看，都要求高校将现代大学制度建设贯穿事业发展始终，而市属高校往往在制度建设方面更需要加快完善和积累，相关重点包括党委全委会会议、常委会会议、校长办公会会议议事规则，“三重一大”问题决策机制，集体领导和个人分工负责的管理权限和机制，调查研究制度，专家、党外、群众等各方意见征求制度，民主决策和管理机制，校党政领导民主生活会和专题组织生活会制度，专责为主、内外结合的监督机制，校内巡察、监督检查和问责追责制度，工作请示汇报和反馈制度，校领导接待日等信息双向传递机制等。只有这样才能确保权力在轨道上又稳又快地运行，才能确保监督有据可依、融入日常，整体发挥出最大效能。

4) 守正和创新的关系。高校领导干部为人干事必须要“守正”，就是要坚持正确的道路不偏离，这是基本底线和红线。但是，“守正”并不是循规蹈矩、因循“守旧”。如果身居高校管理高位，满足已有经验、应付日常工作，不为组织发展谋大事、不为高校改革出真力，认为不应给组织和他人添麻烦，甚至在位不为、尸位素餐，这种思想行为就是“守旧”。市属高校事业发展面临复杂多变的内外环境，机遇稍纵即逝、挑战无处不在，需要管理者带领全体师生努力克服小富即安、短期功利、机械僵化等思维方式，抢抓机遇、应对挑战、加快发展，以更大魄力敢为人先、先行先试，更需要坚强有力的领导班子把好方向带好头，在守正同时积极鼓励和加强创新。然而，创新是有风险的，做得多、错得多。需要从制度上为创新者减负，为担当者分担，为挫折者赋能。2018年中共中央办公厅印发《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》[5]，全面落实习近平总书记关于“三个区分开来”的重要要求，宽容干部在工作中特别是改革创新中的失误错误，旗帜鲜明为敢于担当的干部撑腰鼓劲。前文所述《高等学校领导人员管理暂行办法》亦指出要建立容错纠错机制。故应当区分对待高校领导干部在工作中特别是改革创新中的失误错误，大力营造鼓励探索、支持创新的氛围，加强培养干部队伍创新意识和能力，建立健全创新管理的议事执行程序，更加旗帜鲜明地为敢于担当者担当，为敢于负责者负责，这点对市属高校改革发展态势尤其重要。此外，市属高校应当积极争取平台和政策，在竞争上岗方式基础上，适当以公开选拔方式选聘高层次人才和重要团队，并克服困难加大外派干部教师力度，在直接服务地方经济社会发展的同时，拓宽其地方和行业视野，体察真实社情民情，培养更多精教学、能科研、懂地方、熟行业的骨干人才，显著提升干部教师队伍综合素养。

5) 治理和文化的关系。市属高校如何按照现代大学制度和建设规律，构建现代治理体系，不断提升治理能力，成为重要而紧迫的时代命题。国家教育体制改革领导小组2014年分别印发了《关于进一步扩大省级政府教育统筹权的意见》《关于进一步落实和扩大高校办学自主权 完善高校内部治理结构的意见》(教改办[2014]1号、2号)，对进一步落实和扩大高校办学自主权进行了宏观部署[6]。省委办公厅2015年印发《江苏省普通高等学校坚持和完善党委领导下的校长负责制的实施办法》[7]，省政府2016年和2021年连续印发《江苏高水平大学建设方案》[8]，均强调高校要坚持和完善“负责制”，加快建设现代大学制度，不断完善内部治理结构，推进治理能力和治理体系的现代化。“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理、依法治校、社会参与”成为高校内部治理结构的建设目标，这是相对刚性的因素；而高校校园文化是长期办学的宝贵积累，是比较柔性的因素，对推进内部治理起到潜移默化的重要作用。在市属高校实践过程中，紧扣高校五大基本职能，一方面要严格遵循教育规律和特点，加强以高校章程为统领的内部治理结构建设。重点包括理顺学术权力和行政权力的关系，建好用好学术委员会、教授委员会等机构；以党内民主引领校园民主管理，推进党务、校务公开，健全教代会、学代会制度，充分发挥党外人士、学生代表等参与校务和民主监督作用；二级院系、单位治理水平持续提升，理顺优化与学校、专业系室的行政、学术关系，既要求其能有效承担学校事业发展责任分解，又为其提供积极支持和资源，紧密对接地方经济社会发展和各行业需求动态，在服务地方过程中增强办学能力；敞开心扉、开门办学，主动走出校门和发布综合建设、人才培养、教学科研、社会服务、国际合作等情况，引入专业机构提供的社会评估和社会中介服务，欢迎社会各界关心关注、对接合作，为市属高校发展注入更多“活水”，同时也欢迎社会对市属高校开展外部监督。另一方面要跟进加强对校园文化的丰富和总结。重点包括将地方革命建设红色资源、改革发展史、各行业先进集体个人事迹等教育素材不断校本化，与市属高校自身使命任务和独特优良传统充分结合，引领校园文化的先进性；加强党风、政风、校风、教风、学风、文风、会风、班风、舍风等多层次全方位有机融合，党员带群众、领导带教师、教师带学生，在共同讨论和实践中不断丰富和发展校园文化；注重法治与德治的统一，法安天下、德润人心，发挥好道德的教化作用和对法治的滋养作用；丰富校园文化活动，优化校园环境建设，充分发挥文化育人、活动育人、环境育人作用等。