政务处分与行政处罚双罚制的规范建构

谭家超

（华中师范大学 马克思主义学院，湖北 武汉 430079）

政务处分立法将监察机关的处置职能进行了具体化安排，也推进了“纪法衔接”和“法法衔接”。[1]如此，政务处分与党纪处分、行政处分、行政处罚、刑事处罚之间必然要存在制度性衔接。在2020年6月《中华人民共和国政务处分法》（以下简称《政务处分法》）颁布前后，中央纪委国家监委也密切关注到不同处分之间的重叠与区分问题，其官方网站先后刊发了“正确理解和适用政务处分与处分”①具体见于中央纪委国家监委官方网站：http：//www.ccdi.gov.cn/yaowen/202007/t20200703_221290.html，访问时间：2022年10月19日。“政务处分与政纪处分、党纪处分有什么不同”②具体见于中央纪委国家监委官方网站：http：//www.ccdi.gov.cn/hdjl/nwwd/202007/t20200707_221513.html，访问时间：2022年10月19日。等指导性文章，其中明确指出要正确对待不同处分行为。对此，有研究关注到行政处分与政务处分的双规制度，并指出处分“先占”原则存在诸多问题，[2]也有人提出可以从管辖、惩戒、信息共享等方面给予完善。[3]同时，有研究指出党纪处分和政务处分需要在证据、实体规则运行方面进行衔接，[4]凸显出规制职务违法的独立制度价值。[5]

相较于与党纪处分、行政处分的分析，理论界对政务处分与行政处罚的双罚问题缺乏关注。目前，这种独特的政务处分与行政处罚双罚在制度层面（以下简称双罚制）已经形成。《政务处分法》第17条和第49条第2款就直接规定了监察机关基于行政处罚的政务处分。另外，这种双罚在实践中也得到普遍运用，③根据各地纪委监委的通报，目前行政处罚与政务处分双罚制比较常见的有公职人员酒驾、吸毒、嫖娼、色情淫乱活动等行为，例如江西瑞昌、重庆彭水、河南温县、湖南湘乡、黑龙江牡丹江、山东淄博、四川广安、湖北十堰等地的纪委监委都有详细通报。但其适用标准、方法与程序规则都需系统建设。④实施状况也表明，裁量基准直接关系到定性准确、处理恰当的问题，具体请参见付余：《酒驾醉驾如何给予党纪政务处分》，来源于中央纪委国家监委官方网站：https://www.ccdi.gov.cn/yaowen/202010/t20201028_228820.html，访问时间：2022年10月19日。对此，本文基于实施立场，认为在学理上需要对双罚制进行体系化与规范化的建构，力图为制度运行及其发展提供点滴智慧。

一、双罚制的规范模式及其实施议题

双罚制是针对公职人员特定违法行为的惩罚措施，《政务处分法》上并不是以单一的法律条文来呈现，而是由若干直接或相关的条款构成。作为一种制裁机制，不同的规范表达造成种类和机制的表现不一，这就需要对相关条款进行系统化分析。

（一）双罚制的规范领域及其模式

对双罚制而言，《政务处分法》主要采取两种设置方式：一是直接规定。第17条和第49条第2款都规定了监察机关具有实施双罚的权限。这样的基本规定让两种制裁之间具有了连接点：一方面针对公职人员的违法行为在制裁权领域具备了重合点，另一方面在程序层面具有直接关联的关系。二是间接设置。第40条对特定违法行为进行了规定，其中大部分属于应受行政处罚的违法行为，而第41条采取兜底条款囊括了其他违法行为，当然包括需接受行政处罚的违法行为。这两个条款表明了双罚制的规范领域，即，集中在公职人员的道德操守领域。事实上，这两条规定各有侧重，前者属于双罚制的基本规范，而后者属于补充性规范。整体上看，监察机关不仅可以根据行政处罚给予政务处分，而且可以针对特定违法行为单独给予政务处分。

同时，通过第40条与第41条，可以得出双罚制存在两种规范模式：必要性规范模式和选择性规范模式。具体而言，针对公职人员不同的行政违法行为，第40条与第41条运用的道义助动词并不相同，从而导致了规范模式的不同。前者针对严重违反道德要求运用的道义助动词是“应该”，后者针对其他违法行为运用的道义助动词为“可以”。通俗而言，如果是严重违反道德要求而接受行政处罚的，则必须实施政务处分；如果是其他违法行为的，则可以根据情节轻重给予政务处分。据此，可归纳为必要性规范模式和选择性规范模式两种类型。仔细对比可以发现，前者在比较明确的情况下，监察机关对给予政务处分没有太多裁量空间；而后者在比较明确的情况下，监察机关对给予政务处分具有一定的裁量空间。

（二）实体层面亟需确立裁量基准

若裁量基准作为一种“规则化”的“自制”，[6]那么监察机关在必要性规范模式和选择性规范模式中的裁量基准就应该有所不同。前者需监察机关对违反的严重程度有具体判断标准，而后者不仅要求对损害后果进行判断，而且要求对情节轻重进行认定。

1.必要性规范模式的裁量基准

必要性规范模式的裁量基准主要集中于两个方面：一是对《政务处分法》第40条第1款和第2款的“不良影响”进行判断，二是对第40条第6款未列举的违法行为进行认定。显然，对违法行为严重程度的判断标准成为必要性规范模式的关键。

一方面，从字面上看，“不良影响”的含义明确、容易理解，但在具体适用中存在大量分歧和争议。其中，“不良影响”主要用以判断违法行为带来的不良后果，主要包括违法行为所波及的范围、覆盖的区域、对公职人员形象和公共利益的受损程度等。对此，如果没有相对确定的裁量基准，“不良影响”的认定就可能让必要政务处分行为演变成选择处分行为。

另一方面，第40条第6款未列举的违法行为，大幅度地延伸了公职人员遵守家庭和社会道德的规范领域，同时也为监察机关实施政务处分预留了空间。但是，因政务处分对公职人员的权益影响非常大，监察机关必须建立比较明确的适用标准，需要从两方面着手来判断：一是判断是否属于违反家庭美德和社会公德的行为；二是判断是否达到严重的程度。

2.选择性规范模式的裁量基准

在选择性规范模式中，第41条规定的“其他违法行为”属于兜底性的概括，目的在于使政务处分条款更加严谨和更加周密，用以防止挂一漏万。相比必要性规范模式，选择性规范模式的裁量基准更为复杂，主要体现在以下三个方面：

第一，“其他违法行为”具有不确定性。一般而言，违法性是违法行为的构成要素，甚至很多违法行为是基于民事合同、侵权行为等特定事项而引起。而《政务处分法》规定的其他违法行为是否专指接受行政处罚的违法行为目前尚不明确，即便是也非常复杂，大致包括违反治安管理行为；违反道路交通安全、环境保护、渔业法规、长江保护、城市管理、文化促进、农业管理、传染病防治、突发事件应急管理、突发公共卫生事件应急管理、综合行政执法、海关法等行为。

第二，判断违法行为的严重程度具有不确定性。《政务处分法》上的选择性规范模式更聚焦于特定的损害后果，主要集中在影响公职人员形象和损害国家和人民利益这两个方面。问题在于，这种基于法律后果反推违法行为严重性的做法，逻辑倒推可能导致具体认定上的悖反，可能产生类似“口袋罪”的效果。对此，有必要对“影响公职人员形象”和“损害国家和人民利益”进行合理的解释，以此形成相对客观和量化的标准。

第三，情节轻重在适用中具有不确定性。相比必要性规范模式，监察机关在选择性规范模式的裁量基准方面更为宽泛，甚至要考虑违法行为的时间、地点、次数、手段、主客观情况及损害结果等因素。据此，为防止政务处分适用方面的擅断，建立“情节轻重”的认定标准十分重要。

（三）程序层面亟需建立规范机制

《政务处分法》只规定特定类型的违法行为才接受政务处分，其第44条第4款虽然规定了针对违法行为的依法移送，但通过前三款的比对可以得出，这类移送并不是针对同一个违法行为，因而不属于双罚制的移送对象。这就可能产生两方面的问题：一是如果特定违法行为接受了政务处分，是否移送到相应的行政处罚机关尚不明确。如果不移送，则不能满足加强公职人员道德操守监督的立法目的。二是在监察过程中发现不属于政务处分范畴的违法行为，是否应该移送也不明确。如不移送，可能会造成公职人员的违法行为不被追责，就意味着对公职人员缺乏道德操守情况的监督。某种程度而言，政务处分立法忽视了特殊（政务处分）到一般（行政处罚）的双罚模式。

应该看到，2021年7月由国家监察委员会全体会议决定的《中华人民共和国监察法实施条例》（以下简称《监察法实施条例》），第32条和第207条，分别对违法犯罪线索以及相关调查结束后依法移送进行了规定。这一规定弥补了《政务处分法》双罚制双向立场不明的基本问题，明确了监察机关先占情形下适用双罚的立场。但问题是，由于缺乏相关标准和移送程序限定，导致缺乏移送的规范属性。具体而言，其第32条中的“应当给予被调查人或者涉案人员行政处罚等其他处理的”或第207条中的“应当给予行政处罚的”，“应当”主要靠监察机关的判断。由于在程序层面缺乏双向性的沟通机制，就有可能双罚成为一种相对机械的监察执法。尤其在受到监督或执法环境中某些因素影响时，监察机关对是否移送存在一定的左右空间。

据此，实施双罚制过程中，职权主体之间适宜建立双向性的程序机制。一方面，对双罚制的实施选择，需要监察机关在裁量过程中建立相关移送规则；另一方面，监察机关与行政机关就同一违法行为的事实认定和实施处罚（分）可能存在进一步沟通的必要性。

二、双罚制规范化实施的基本立场定位

双罚制作为政务处分立法上的制度创新，内在机理与外在特征都具有特殊性。就具体实施而言，监察机关作为关键主体必须具备立场化的实施准则，以便在制度运行过程中稳定方向和基本立场。

（一）确保监察机关主导的双罚制具有目的性

1.加强公职人员的道德操守监督是双罚制的基本出发点

相比行政处罚法上的一事不再罚原则，由监察机关主导的双罚制的目的在于加强公职人员道德操守监督的特殊手段，因而遵循一般（公民）到特殊（公职人员）的加重处罚逻辑。行政处罚与政务处分一方面分属两套不同的制裁系统，另一方面在实践中也不存在多主体共同管辖和多头处罚、重复处罚等问题。相反，这种基于一般（公民）到特殊（公职人员）的纵深加重处罚彰显出从严治吏的法治建构，[7]二者产生关联的主要原因在于公民与公职人员双重身份的聚集，即，集中表现在公职人员作为行政相对人存在道德性行政违法的场域。对此，这种双罚与行政法上的一事不再罚原则并不冲突。

从身份属性上讲，我国公职人员的角色定位是“人民公仆”“为人民服务”，就必然承载着较高的公共伦理价值与道德目标[8]：一方面，公职人员具有“公共人”属性，其角色发挥具有很强的先进性要求。如果在行政管理领域达不到基本的道德要求，则直接影响到其公共职能的发挥；另一方面，公职人员道德操守是一种融政治道德操守、职业道德操守和个人道德操守于一体的特殊形态的道德操守。[9]这属于新时代共产党政德建设的理论逻辑、理论逻辑和现实逻辑的有机统一。[10]尤其在中国特色的“政治-法律”场域中，从党的自我治理制度延伸到外部法治体系，更要致力于提高公职人员的守法与道德素养。

2.监察机关基于公职人员道德操守监督的实施立场

致力于提升公职人员道德操守的双罚制度，就需要监察机关在主导实施的过程中导入正确的适用立场。就公职人员接受行政处罚后是否给予政务处分而言，监察机关作为有权解释一方，对违法行为的严重程度以及情节轻重的裁量，既关系到合法性考量，也涉及合理性、合目的性的考虑。实践中，实际上大量存在模棱两可或复杂性较强的违法行为。如公职人员酒驾行为，监察机关在解释严重程度或情节轻重时，需充分考虑过错程度、时间、地点、客观情况。如果解释尺度过紧或者采取僵化的标准，则可能会背离监察法上“权责对等，严格监督”，这就要求还需考量“惩戒与教育相结合，宽严相济”的基本原则。如，进入小区或进入地下停车场后被认定酒驾接受行政处罚后，再次实施政务处分就可能不具备合理性。对此，监察机关在主导实施过程中，需坚持以下两方面的立场。

第一，监察机关需重视过程性监督。由于违法事实调查和实现监督具一体化功能，并且违法行为的纠正与行政处罚必须紧密联系在一起。[11]对此，监察机关在调查过程中需按照不同监督模式展开纠错或教育措施。不仅可以对违法行为的现象进行深度观察，而且对公职人员可以及时采取过程性教育，进而对其存在的苗头性等问题及时发现和补救。另外，在作出政务处分之前，监察机关经过调查，如果发现远低于公职人员的道德操守要求，则加重惩罚效果；如果发现相关违法行为具有一定主客观因素，则需更多地注入教育和纠正措施。

第二，监察机关需重视教育性监督。监察机关对违法行为是否实施政务处分，以及采取何种政务处分，既要重点考虑是否有利于公职人员的道德操守监督，也要考量是否符合惩戒与教育相结合、宽严相济的监察原则。在给予政务处分时，监察机关并不是一味加强制裁而采取从严处分，而是要结合认错态度、悔过与保证情况适当给予综合考虑。

（二）确保双罚制在实施中具备相对具体的裁量标准

在实施双罚制过程中，两种处罚（分）之间具备一定的裁判标准成为首要问题，而立法层面并没有采取一刀切的方式，而是针对特定的行政违法行为建立特定的政务处分机制（不论是否接受行政处罚），让“严重违反家庭美德、社会公德”“影响公职人员形象，损害国家和人民利益”共同形成一套基本标准。与此同时，在行政处罚领域，行政处罚机关针对的是行政相对人，是否为公职人员不属于考量因素。就是说，双罚制实施取决于监察机关的政务处分职能，就需对“严重违反家庭美德、社会公德”“影响公职人员形象，损害国家和人民利益”的标准把控；对最先发现公职人员行政违法行为（不论是否给予政务处分）的移送方案；对行政处罚机关认定的违法事实和证据如何采纳等，都取决于监察机关是否有意识、有针对性地主导实施。

据此，监察机关需建立一套相对具体的实施标准，即在实施过程中既要遵循合法性标准，又要形成立场化的标准体系。同时，设定不同裁量基准表明监察机关需对公职人员的违法行为进行深度调查和综合性考量，在适用处分以及是否移送方面也需遵循宽严相济的原则。反之，监察机关针对违法行为过多或机械地运用政务处分，不仅会破坏法法衔接机制，而且会过度挤占行政处罚的空间，造成事实性扩权或限权。

（三）使监察机关在实施双罚制中具有自我约束立场

监察机关在双罚制中具有主导作用，裁量基准的另一功能化立场是实现惩戒者主动地自我约束。如果自我约束不足，有可能违反政务处分法上的“错责相当、宽严相济”的基本目标，也就可能会背离“惩戒与教育相结合，宽严相济”的监察原则。

首先，在认定标准与适用方法层面，“人”的因素非常重要，其中，监察机关的相关工作人员是关键，不仅要具备专业判断水准和公正监察素养，而且要灵活、有效地把握“错责相当、宽严相济”的精髓。这既要反对僵化的法条主义，也要反对毫无立场的本位主义。同时，监察机关工作人员可能因社会关系、经验情感等因素带来职权偏移现象，对违法行为严重程度的认定存在较强主观性，一旦把握不准或者存在公器私用，这种政务处分职权就可能演变成监察机关工作人员延伸权力的工具，也就极易诱发专断、腐败，最终降低监察的认同度。

其次，监察机关的裁量权限是“相对法定主义”的具体体现，在坚持确定性的基础之上，就应该允许在裁量基准之内存在一定空间。这就需要将双罚制的必要性和灵活性相结合，用以解决惩戒固定性与监督多样性、法律抽象性与现实复杂性之间的矛盾。对此，需要建立裁量基准的使用规则，从而有效规范监察机关的政务处分裁量权限。反之，裁量基准对监察职权扩张是一把双刃剑，如果自我解释的空间过大，或者裁量基准使用规则不明，则可能导致政务处分职权的功能性扩权。

三、实体层面建立类别化的认定标准与方法

基于不同规范模式的裁量基准，在实施层面十分有必要建立具体的判断标准与方法。对此，有研究认为在监察案件中对职务违法调查应采用“高度盖然性”标准。[12]这就需要根据必要性规范模式和选择性规范模式建立不同的、对应的裁量规则。

（一）必要性规范模式的具体认定

由于《政务处分法》第40条采取了列举加概括的方式，裁量基准规则实际上需从两方面着手：一是要对第1款和第2款的“造成不良影响”形成一定标准；二是要对最后一款“其他严重违反家庭美德、社会公德的行为”形成具体的标准与规则。

1.“不良影响”的判断标准

作为必要性规范模式条款，《政务处分法》第40条旨在通过高强度的制裁来实现公职人员的道德监督。事实上，监察机关对于这一条款的运用并没有太多自由裁量空间。对“不良影响”作出客观评价，就需要对“违背社会公序良俗，在公共场所有不当行为”“参与或者支持迷信活动”引发的损害后果予以客观的量化，主要包括对违反时间、地点、手段、目的、背景、情节、影响范围、不良效果等综合因素进行分析。对此，做到客观评价还需要监察机关具备两个前提条件：一是需要具备理性、专业的判断能力；二是需要公正的素养，保障被处分人都被平等认定。在具体判断标准方面，主要应考虑以下两方面的因素：

首先，客观判断违法行为的传播效应。主要包括三个方面：一是注意公职人员身份是否曝光。二是考虑违法行为的传播程度，既要考虑违法行为在一定范围内被知晓的程度，是否能被不特定群众所知晓是关键标准，也要考虑新闻媒体、网站、自媒体等媒介的传播速度与程度。三是考虑公共场所的开放程度和人员数量。融合这三个方面因素，基本可以判断违法行为的传播情况，如果在当地范围内成为网络或舆论热点，则构成不良后果。

其次，要客观评价违法行为的轻重程度，如果违法、参与或支持迷信活动的程度具一般性或轻微性，一般只会带来较低程度的不良影响。但其中主要包括这两个方面：一是要考虑违法行为的轻重程度与不良影响的轻重程度之间是否匹配。某种程度而言，公职人员违反守法要求的行为直接反映出道德操守的水平，如果守法素养越低，就意味着对人民群众的示范性越低，对公职人员的形象损害就越大。二是考虑不良影响和行为之间的因果关系，需重点考虑行为与结果之间是否具有直接关联。

2.其他严重违反道德行为的类推方法

从渊源上看，其他违反道德行为的政务处分条款源于党纪党规对党员生活纪律的要求。2015年新修订的《中国共产党纪律处分条例》（第七章）明确规定要严明党的生活纪律，党员在日常生活和社会交往中应当遵守的行为规则，其中涉及个人品德、家庭美德、社会公德各方面。纳入政务处分立法中不仅实现了公职人员的全覆盖，而且实现了党纪的法律化效果。通过比对得知，第40条中的“其他严重违反家庭美德、社会公德的行为”属于类比推断型条款，即“同范围同性质的事项用了组织相似的句法逐一表出的，叫排比”[13]。例如《中国共产党纪律处分条例》中的享乐主义、奢靡之风、追求低级趣味等行为；与他人发生不正当性关系；违背社会公序良俗，在公共场所有不当行为等，都属于同类行为。据此，对未列举的违反守法要求的情形，适宜采取类比推理方法。

具体解释层面，这种未列举的情形需按照列举情形的标准及其程度来进行类比。一般而言，类推解释主要运用在司法适用方面，主要是将法律事实导向于相近或相类似的法律条款进行适用。对此，杨仁寿认为，“类推适用，系就法律未规定之事项，比附援引与其具有相类似性质之规定，而为适用”[14]。而监察机关在适用《政务处分法》第40条的兜底条款有所不同，需对违法行为的性质进行类比，以此界定是否适用政务处分。就文章而言，所谓类推解释是指将违反守法要求的兜底性事项，按照政务处分法的准则，将类似的违反守法要求的违法行为予以准确判断。具体而言，可以从以下两方面进行判断：

首先，适用类推方法建立在相似性的基础之上。在违反守法要求的适用情形中，首要任务是对“违反家庭美德、社会公德”的行为进行严格认定和限缩性比对，以此确定“其他违法行为”与第40条与第5款是否存在高度相似性。对此，可以从以下方面进行比对：一是确定主观上是否属于故意，前面的所有情形都属于个人故意实施的主观意志，如果属于过失违法，或遭遇威胁等情况则不可以认定。二是确定违法行为是否属于家庭和社会领域，如果属于特定主体或组织内部的则不能认定。尤其在判断是否属于社会领域的问题时，基本都要按多数不特定人的标准予以认定。另外，如果某些介入家庭和社会层面的事务，例如未婚公职人员与多人发生性关系，则不宜认定为严重违反家庭美德行为。三是需要判定是否属于道德范畴，需要严格区分道德准则与合法行为之间的差别。

其次，还需对“严重”进行实体性界定。“严重”属于带有评价性或程度性副词，这就与“诸如‘轻微’‘无关紧要’或‘主要’之类的‘模糊’概念都具有‘摇摆不定’的波段宽度，在不定的宽度之中，尚不能确定指出，某特定案件是否的确落入其所属范围。”[15]据此，也需要与第40条前面五款进行对比，以此发现“严重”这一裁量要素的立法目的——对那些破坏公职人员积极形象，客观上起着错误示范和导向作用的道德行为进行类比。具体而言，可以建立三方面的判断标准：一是基于行为的主观故意性判断。二是按照性质恶劣程度进行判断，如果作为公职人员经常毫不顾及自身所有要求的先进性道德行为准则，如经常性高空抛物，则在严重程度认定方面需要考量这种因素。三是按照形成不良后果或不良影响进行判断，对于那些偶发、过失性行为且没有造成不良后果的，则不属于严重范畴。

（二）选择性规范模式的严格认定

就《政务处分法》第41条的兜底性情形而言，从认定到适用需要防止“挂一漏万”的情况。对这类违法行为进行政务处分，需采取严格认定的方法，即对违法行为的损害后果及其情节轻重进行严格限定。对此，对《政务处分法》第41条中的“其他违法行为”实施政务处分，适宜采取限缩的解释方法，即有学者总结的“限缩解释只是取法律规定文义中的核心含义，但法官不能任意为之，而是在考虑立法目的的基础上，使整个法律秩序得以体系化。”[16]同时，“其他违法行为”所包含的范围较为宽泛，应对相关条件和标准限制进行严格认定。

第一，在违法行为的种类上进行严格限制。具体而言，在种类上仅限行政违法行为，对私法领域的侵权或违法行为不宜纳入进来。通俗来讲，行政违法行为属于违反行政法规的违法行为。就公职人员而言，包括两种情况：一是职务性违法的类型。对此，《政务处分法》第39条明确了违反工作要求的五种类型，但是并没有完全涵盖职务性违法行为，如违反交通管制的违法行为。但总体而言，职务性的违法行为在《政务处分法》上基本都有所涉及，不属于兜底情况中的主要情形。二是公职人员在工作范围之外违反行政管理措施的行为。这类行为一般处于工作范畴之外，纯属个人行为，多见于违反治安管理行为，如吸毒、结伙斗殴、寻衅滋事等行为。通常而言，这类行为属于实施政务处分的主要情形，需要在适用方面给予重点考虑。

第二，采取严格的过错追责原则。过错责任属于侵权责任认定的重要原则，但同样可以引申到政务处分法律之中。对兜底性违法情形的认定，需在对损害后果和追责标准进行严格把控。必须明确，并不是所有行政违法行为都要接受政务处分。如此，在适用政务处分方面，有必要建立过错追责原则。但需要明确以下三点：一是公职人员存在主观过错构成给予政务处分的构成要件，只有主观上是故意地才能予以追究；二是还要对过错程度、相关情形进行充分考虑。需按照过错程度来分担，过错程度越低就可能存在减轻甚至免除公职人员法律责任的情况。同时，还需考虑公职人员是否存在胁迫或者其他不得已的情况。三是在共同违法的场合，共同违法人的过错程度、作用程度也构成给予政务处分方面的考虑标准因素。

第三，损害后果认定上采取严格限定标准。对《政务处分法》第41条上的“影响公职人员形象”“损害国家和人民利益”进行严格全面的目的性解释，对危害后果具有严格的量化标准。主要涉及三个方面：一是对影响公职人员形象的认定，需按主观程度、形象损害程度、传播范围与程度等来综合定性；二是对“损害国家和人民利益”的认定，采取“公共利益为主、个人利益为辅”的方法，对危害国家、社会的需重点考虑，大致包括公共环境、科教文卫、卫生福利等利益；三是对单位（组织）的绩效、奖励、形象等不利后果也需考虑进来。

四、程序层面建立双向性的程序规则和工作机制

由于政务处分前置情形下缺乏移送机制，导致双罚制程序上缺乏双向衔接机制。以这一问题为导向，有必要在程序层面建立双向式的衔接机制。但是，这种双向衔接机制并不是只解决单一的移送问题，而是要让两种制裁之间形成有效的协同。

（一）建立双向移送规则

对公职人员违反《政务处分法》第40条和第41条的，一般都要实施行政处罚。鉴于政务处分并不能吸收一般行政处罚，同时鉴于加强公职人员道德操守监督的目的，就需要设置从政务处分到行政处罚的移送程序。对于移送程序，需要从移送和接受两方面着手。

首先，建立强制移送规则。对作出政务处分的监察机关而言，需从以下三方面着手：一是建立移送材料规则。需对相关事实材料、主要证据复印件予以移送，包括现场执法情况、照片与视（音）频、情况说明等，用以确保行政处罚机关对违法事实能进行准确定性。另外，监察机关对于其他的监督、调查及处置材料不移送，对涉及国家秘密、工作秘密的，监察机关不移送，但必须予以说明。二是建立相关说明规则。如果行政处罚机关需进一步查明违法事实的，向监察机关进行咨询或请求说明的，或者需要进一步移送其他证据复印件的，除非机密要求，否则监察机关不得拒绝。三是建立移送不中止规则。为防止“监管空档期”，监察机关在移送过程中不能中止对同一监察对象的其他监察行为，从而使调查与处罚能同时开展。

其次，建立强制接受规则。在监察机关移送过程中，被移送单位无论是否具有管辖权都不得拒绝移送。但有两个问题值得注意，一是在管辖权存在争议或被管辖权不明的，被移送单位一般不得移送。二是经过核实，被移送单位的确不存在管辖权，且必须再次向有权管辖机关移送的，则需要向监察机关通报。

（二）建立互通沟通机制

由于是监察机关是主导实施，那么从行政处罚到政务处分就不适合建立强制移送制度，但二者需要建立有效沟通机制。通过分析《政务处分法》第49条第2款的内涵，可以发现其属于对监察机关的授权条款，即监察机关可以根据行政处罚决定认定的事实和情节。但这也意味着监察机关需要与行政处罚机关建立一种沟通机制，因为违法事实、情节中的某些细节、节点或特殊情况可能基于特殊情况而需要进一步确认。

具体要建立何种程度的沟通机制，可以从以下两方面着手：一是建立违法行为通报机制。在行政处罚机关作出行政处罚决定之后，对可能触犯《政务处分法》第40条、第41条的，应向有管辖权的监察机关进行通报。这种通报是强制性的，主要是为了让监察机关尽早全面掌握公职人员的违法情况，以便进一步接受监察监督。事实上，行政机关对发现公职人员相关问题具备一定的便利条件，可以及时掌握违法行为的信息和取得相关证据。二是建立公职人员违法行为的反馈和移送机制。对行政处罚机关通报的违法行为，监察机关应当尽快做出反馈意见。如果属于《政务处分法》第41条规定的情形，则需要向行政处罚机关进行书面反馈；如果属于《政务处分法》第40条规定的违法行为，或属于第41条情节比较严重的违法行为，则可以要求进一步移送相关证据材料，行政处罚机关不得拒绝。

（三）建立有效协同机制

尽管建立了移送和沟通机制，但为了加强公职人员道德建设，行政处罚与政务处分之间还需建立一种处罚协同机制。这种协同机制需建立在有效的交流与沟通的基础之上，通过信息共享、决策交流、有效建议等手段对实施处罚进行协同。

首先，建立信息共享机制。现代条件信息堪称“润滑剂”，高效快捷的信息共享机制是行政机关与监察机关之间实现有效协同的关键。可以从三个方面入手：一是行政机关与监察机关之间可建立技术资源、数据信息的共享机制，在公职人员违反守法要求，以及在“影响公职人员形象，损害国家和人民利益”等违法行为方面实现信息联网共享。二是在行政执法过程中，行政执法部门发现可能存在需要接受政务处分的违法行为，应将相关执法情况及时向监察机关通报，形成事先报备。三是监察机关在监督、调查过程中，可以将相关违法情况予以通报。就监察机关而言，建立与行政处罚机关的事先信息通告制度，可以避免内部处理（处分）的局限性和复杂性，信息及时公开有利于公正监察。

其次，建立交流机制。由于公职人员违法监督并不是一味制裁就可取，在合法性与合理性的基础之上，还需考量两种处罚之间的有效性，重点考虑是否有利于提升公职人员的守法要求与道德素养。事实上，由于行政处罚与政务处分都存在裁量基准的问题，两种处罚之间可以进行沟通，就处罚（分）力度、相互平衡、制裁效果等问题达成相对一致的意见。同时，针对某些个案的特殊性，还可以达到某种平衡。具体而言，关于行政处罚与政务处分相互移送的案件中，监察机关或行政主体就是否作出处罚（分），以及做出何种处罚（分）等问题，双方甚至可以建立联席会议或提前介入的工作机制。[17]

除此，还可以建立建议机制。行政机关与监察机关双方可以就实施处罚（分）与相关监督机制提出自己建议。例如，双方就具体处罚（分）适用、裁量基准判断给予建议。