乡村振兴的实践功能及法治保障——以乡村旅游为视角

牛艺飞

（东北师范大学 马克思主义学部，吉林 长春 130024）

引言

习近平总书记指出乡村发展是经济发展和人民生活的基础，只有确保乡村振兴才能从根本上解决人民幸福的问题。乡村振兴战略是党中央、国务院所提出的重大决策部署、重大历史任务，乡村振兴战略在我国“三农”工作中处重要地位。为此，国务院相继出台了相关文件，特别指出要为新时期乡村环境和经济稳定的发展方向提供指导，实现乡村的全面振兴。在这项工作的基础上，中央每年对乡村振兴工作进行重要指导，制定《乡村振兴战略规划2018-2022年》。中央各部门、各级政府下发通知，督促国家乡村振兴政策落实，为促进乡村地区的经济和环境恢复提供积极援助[1]。只有坚持乡村保护的原则，尽可能地开发多种产业类型，才能实现乡村的可持续发展。乡村振兴战略是全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，是新时代“三农”工作的总抓手[2]。

在乡村建设战略中，发展乡村旅游产业是改善乡村生活条件的重点之一，旅游产业振兴意味着必须采取一种“集约化”和“协作式”发展模式，[3]但是由于乡村旅游不论是产业形态还是监督方式都相对落后，还未能有效回应这种经济转型。乡村旅游产业顺利发展需要法律制度的规范，在提高人民群众生活水平的基础上实现可持续发展。

一、乡村旅游对乡村振兴的实践功能

目前，乡村旅游在国内和国际上还没有一个权威的定义，乡村旅游包括骑马、航海、狩猎或其他体育活动，以及历史和文化遗址等内容。有学者将边远村落的传统文化民俗旅游称为乡村旅游。也有学者指出，“村寨”是一种特殊的生活方式，而农村社区则是贸易的脉络，他们实际上把乡村旅游定义为文化旅游和传统旅游。还有学者认为，乡村旅游是一项复杂的、多方面的旅游活动，包括农民和农村人口提供的服务、活动和接待，以及以农业为主的旅游。

促进乡村旅游的健康发展，是提高旅游业效率和转型水平，改变传统发展方式、塑造参与型发展方式的关键。因此，乡村振兴与乡村旅游发展之间存在着内容关联、方向一致、功能互补等多项通约性。乡村旅游通过提供旅游接待服务、组织休闲活动，熟悉乡村生活和村民利益，促进乡村经济社会发展[4]。

（一）乡村旅游能够优化农业结构并促进农业发展

传统农业以自然营养为食，农民收入也主要以农业收成为主。这种单纯来源的经济收入模式不可避免地造成农民经济能力不强，抵御风险能力较弱。振兴农业，必须转变农民经济增长的性质、收入结构和生活方式。

首先，旅游产业的形式虽然多样，但基本上都要包含五大要素，餐饮、住宿、交通、游景与购物。乡村旅游也包含上述五大元素，但是与传统旅游不同的是，此乡村旅游还能深度参与当地农民的休闲活动，采摘和食用新鲜水果蔬菜、购买当地特色农产品、工艺品。因此对于农民来说，到本村本寨里购买农产品能有效地输出农业产品，带动当地农产品流通。其次，乡村旅游具有一定的辐射性能够带动周边村落的发展，通过宣传介绍，相邻村落的类似产品也能参与到旅游产业中，特别是带动相邻村落的就业。再次，发展乡村旅游，可以直接提升当地农产品加工的工艺水平，旅游商品和纪念品、地方特产、文艺表演等服务项目基本上都能按照供求规律进行重新整合，通过旅游市场规律的淘汰机制，通过增加产品生产科技性，优化服务项目以实现对乡村产业结构的调整，转变以农业为基础的传统产业结构，走向以农业与非农合作为基础的现代产业结构，使三大支柱产业相互发展、相互联系，促进乡村产业繁荣，振兴乡村。

（二）改善乡村人居与就业环境，增加农民福利

乡村地区的旅游设施越多，旅游业者之间的竞争就越激烈。为了吸引更多的游客探索和融入目的地的乡村生活，通常有必要促进环境和生态的改善和保护，包括通过综合环境卫生措施，通过处理废物，改善村庄的卫生和清洁。此外，发展乡村旅游可以改善乡村人居环境的生活条件，促进和谐互助，建立农业生产、农民生活和乡村环境之间的联系，提高旅游目的地人民的幸福感。乡村旅游可以让游客远离城市的喧嚣和重回田园，人们对农村地区的旅游需求越来越大，人们不再满足于单纯的乡村旅游体验，对乡村旅游品质的需求也越来越大。因此，乡村旅游对促进农民增收、增加就业和乡村重建机会具有重要作用[5]。乡村旅游可以吸纳相当一部分乡村剩余劳动力，解决农民在当地务工的问题，实现农民在家乡务工的梦想，而不是离开乡村到城市打工。这不仅有利于农民家庭的稳定和幸福，也有利于乡村经济的稳定发展和农民收入福利的增长。

对于乡村特别是边远乡村的贫困人口而言，乡村旅游业的发展有利于当地的脱贫工作，与传统的财政转移相比，旅游扶贫正在转化为一种“输血”功能。减少偏僻乡村的隔离，有利于优化农业结构，扩大农产品深加工企业、农产品加工配送企业等，保障农民收入增长。

（三）传承优秀文化，促进乡风文明

发展乡村旅游不仅是增加当地农民收入的手段，也是保存乡村文化遗产的手段。民族服饰是传统手工艺、民间舞蹈和杂技等非物质文化的重要组成部分，传统村落是村落物质文化的重要组成部分。在保护传统古村落的前提条件下，应大力发展旅游业，形成文化旅游村，将其确立为具有传统文化特色的旅游产品，赋予古村落以生机和活力。同时，提高古村落的经济效益和社会效益，促进古村落的复兴。

乡风反映的是一个地方人民的精神风貌，无法用金钱来衡量。但是当人们用自己的行为展示出纯洁、表达出诚意折射出高尚时，乡风同时就是一种无形的财富，是无价之宝。乡村旅游开发与产业运营离不开友好、和谐的精神文明建设。事实证明，精神文明建设是乡村振兴的重要检验标准，而乡村旅游为乡风文明建设提供了新鲜的空气，在一定程度上形成对原有村落不符合现代文明的一些旧习气改造。特别是在社会主义核心价值观普遍推广的今天，乡村旅游带动乡风文明建设，有助于乡村平等、宽容等乡风文明建设。

（四）推进城乡一体化发展进程

产业萧条是乡村经济萧条的主要因素之一。在以城市为中心的发展驱动下，劳动力和资本外流、土地资源等生产要素加剧了村庄的退化。因此，乡村振兴的重要前提是改变生产要素的单向流动，为产业发展经济注入新的动力。在旅游业发展的背景下，经济资本、人力资本、文化资本随着发展主体流入农村，当地劳动力回流，导致农村经济的调整和优化，特别是创造了多样化就业机会，农村居民有发展的空间，既能抵御经济萧条，又能促进当地农村经济的复苏。乡村旅游的发展促使乡村由单一行动走向和谐共赢，同时促进城乡一体化建设。农民是乡村旅游发展的主体，为了获得更大的发展机遇，他们愿意客观地接受新思想、新潮流、新价值，在游客、市场和竞争的压力下，当地农民应该提高自己的价值观、文化素质和学习能力。最后，在乡村旅游开发实践中，城市游客向乡村地区定期提供城市信息和教育信息，从而促进城乡一体化，提高农民素质。

二、乡村旅游产业发展中的法律困境

乡村振兴离不开法治。习近平总书记指出，“凡属重大改革都要于法有据”[6]。作为农村发展在新时代下的重大改革，实施乡村振兴战略必须于法有据，必须以法治思维来开展相关的工作，这也就提出了乡村振兴战略法治化的命题。

（一）旅游用地开发与乡村振兴土地合理利用的矛盾

乡村土地流转过程中存在一定的法律灰色地带。乡村旅游用地问题实质上是乡村土地资源的重新配置问题，包括农用地和非农用地。首先，乡村土地开发与利用主要依据是《中华人民共和国土地承包法》，该法的重点在于以家庭为单位对农村土地承包利用进行规范，其中第2条规定：“本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地”。而乡村旅游用地是非农业用地，特别是旅游用地还存在不同村、不同乡之间的跨度和交叉，应该如何处理尚未有明确的立法予以规定。其次，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第10条规定：土地利用总体规划应当将土地划分为农用地、建设用地和未利用地。县级和乡（镇）土地利用总体规划应当根据需要，划定基本农田保护区、土地开垦区、建设用地区和禁止开垦区等；其中，乡（镇）土地利用总体规划还应当根据土地使用条件，确定每一块土地的用途。从上述规定可知，乡村旅游用地属于非农用地，其用途确定或曰审批的实质权力在土地所属县和乡。因此不可避免地存在两个矛盾：第一，跨县跨乡的旅游用地如何审批，如何管理，如何监督；第二，旅游用地属于非农业用地，但是乡村旅游的很多旅游内容和产业依旧以农产品为主，那么如何消解非农用地与农产品生产经营之间的矛盾是亟待解决的问题。

乡村土地利用还未完全适应现代市场经济的要求。市场是乡村旅游产业升级的基础，是衡量乡村旅游产业升级的一个尺度，市场供求决定产品的内容、数量和质量，乡村土地的集体使用权与用于乡村旅游的土地所有权相分离，同时，我国限制使用集体土地，保护耕地。因此农民没有讨价还价的机会，即使有补偿也只能是少量的土地补偿。[7]同样，作为乡村旅游景区的供应商，政府也只能被动地接受高价而不是竞价。这是农业市场不发达的结果，不利于土地市场的发展。此外，还有一个隐性的土地出让市场。农民与开发商之间的土地交易信息也不对称，不符合法定程序，非法交易和虚假合同不利于保护农民的长期合法利益，同时不利于合法利用土地发展旅游业。

（二）乡村旅游法治化程度不能满足乡村振兴的现代化需求

立法层面，在新的乡村市场条件下我国缺乏相应的旅游立法，旅游立法与环境立法没有有机联系[8]。《中华人民共和国旅游法》第19条：“旅游发展规划应当与环境保护规划以及其他自然资源和文物等的保护利用规划相衔接”。第20条：“各级人民政府编制土地利用总体规划、城乡规划，应当充分考虑相关旅游项目、设施的空间布局和建设用地要求。规划和建设交通、通信、供水、供电、环保等基础设施和公共服务设施，应当兼顾旅游业发展的需要”。第21条：“对自然资源和文物等人文资源进行旅游利用，必须严格遵守有关法律、法规的规定，符合资源、生态保护和文物安全的要求，有关主管部门应当加强对资源保护和旅游利用状况的监督检查”。《旅游法》在此对旅游的规划进行了宏观性的规定。但缺乏具体的实操性措施，例如乡村旅游如何利用已有的自然资源、旅游产业与自然资源保护相互矛盾的处理机构与程序、环境保护的损害补偿措施等等，没有相应的规范性文件，旅游法规与资源环境保护法规之间也缺乏联系。而与环境有关的立法和条例对环境保护的规定很少，可能与旅游业或某些特定乡村地点有关。总之，现行的环境保护立法更多的是基于单个环境保护要素，没有考虑到这些要素的统一性和互联性，会影响乡村旅游产业的可持续健康发展。

由于我国乡村立法的不完善，缺乏专门的执法机构，存在着多部门或不规范的社会治安问题，加之经济利益的制约，导致一些乡村地区的违法行为没有得到及时和适当的惩罚。此外，严肃立法、轻执法是我国旅游法制建设中存在的问题之一。由于旅游立法和具体立法的缺陷，以及旅游执法机构的缺失，要认识到严格执行旅游法的必要性，旅游法应该通过监督手段来规范许多旅游关系，使旅游法律法规得到贯彻和妥善执行。

（三）乡村旅游缺乏法律监督

目前，我国对乡村旅游的管理有多种形式，但监督部门依然存在缺乏人力、责任不明确以及监督严重滞后的问题。[9]乡村旅游产业的开发或者建设一开始往往产生在乡村内部，依托村民自治组织进行，因此监管机构也往往在乡村内部，即村委会，而国家监管机构和执法机构相对较少。这种依靠开发者和经营者自我监督的方式存在无法避免的矛盾：一是监督方式具有较大的随意性，被监督者和被监督事项都具有偶然性。二是监督和救济方式滞后，当乡村旅游资源遭到破坏或生态环境受到污染时，依靠恢复进行补偿和救助效果较差。三是监督的权威性较弱，脱离政府和国家力量的监督缺乏强制性和惩罚性措施，造成监督权威性受损，一定程度上影响了监督的效果。上述问题的原因主要在于乡村旅游目前在我国发展尚处于初期阶段，很多旅游项目是乡村自我规划和发展的结果，例如很多农家乐或者采摘山庄等等，国家公权力介入较少，更多依靠村民自治组织的自我管理与自我经营。

三、乡村旅游振兴目标引领下乡村旅游规范化法治保障

乡村旅游是一个需求不断增长的产业，其发展前景十分广阔，在一定程度上是乡村振兴不可替代的路径之一。而且旅游为乡村的致富提供了广阔的机遇。国家和有关部门要重点扶持行业发展，完善法律法规，加强监管，实现可持续发展。首先，为完善相关法律法规，国家应在立法时制定优惠政策，加强旅游企业建设，促进这方面的发展。其次，加强乡村旅游产品加工体系建设，自主加工服务，降低质量事故，必须建立环境保护不受旅游业影响的机制。再次，提高法律援助水平，对这一领域事故的分析表明，农民法律意识薄弱。乡村旅游法应成为当前旅游业立法的重点领域。

（一）完善我国乡村旅游土地等资源利用的法律法规

随着我国“三农”形势的逐步好转，土地制度发生的各种变化，必须在实践中加以验证。乡村旅游的直接受益者是农民和农村，因此必须解决好农业用地与旅游用地之间的关系。鉴于我国乡村旅游蓬勃发展，应尽快出台乡村用地的规范性文件，在尊重我国《土地法》《旅游法》等上位法的基础上，对乡村旅游用地的审批、开发、建设、利用以及监督等相关问题提供更多便利，一方面保护农民合法的土地权益，减少土地纠纷，另一方面满足乡村旅游建设用地的现实需求，促进乡村旅游的快速发展。

乡村旅游的发展不仅涉及土地问题，还涉及新乡村资源的规划与配置[10]。乡村旅游景观不可避免地会影响农民的收入结构和风险，因此有必要对乡村除土地外的其他资源进行保护和规范利用，制定统一的《乡村土地及其资源利用保护法》严格保护乡村旅游的各项资源，确保乡村旅游资源的可持续发展。明确乡村旅游设施的概念、分类、迁移和利用，促进乡村旅游市场的发展。

（二）加强乡村旅游环境保护法制体系建设

自党的十八大以来，生态文明被作为国家总体布局的一部分，体现出了其前所未有的战略高度。乡村振兴战略也在“五位一体”总体布局的指导下，将建设生态宜居的美丽乡村作为一项重要目标。但对于我国大多数农村地区而言，此目标的实现仍存在困境。一方面，我国农村地区的自然环境导致其本身的生态环境极为脆弱。特别是在我国西部地区，气候干旱，土地沙化和石漠化现象严重，水土流失面积占到全国的80%[11]，地质灾害多发，这种恶劣的自然条件使得西部地区的生态环境极易受到破坏，且受到破坏后很难自然修复。另一方面，西部地区虽然蕴藏丰富的资源，且还有丰富的风能、太阳能等清洁能源，但由于长期粗放型的资源开发以及对清洁能源开发的投入不足，导致西部地区资源长期处于一种“破坏性”利用的局面，尽管在一定程度上促进了经济发展，却也加剧了西部地区生态环境的破坏。例如2017年的祁连山系列环境污染案，由于对祁连山地区矿产的破坏性开采，导致祁连山生态环境遭受严重损害。因此，西部地区由于客观自然条件与粗放发展所导致的破坏后果，现今在国家的大力度治理下虽然有所好转，但是西部地区的资源与生态方面仍需加大力度进行修复。

针对乡村旅游发展过程中经济发展与环境保护之间的矛盾，有必要根据环境资源资本化制度，制定相应的立法和监管框架。相关数据表明，我国许多乡村地区都有计划内和计划外的乡村旅游开发项目[12]。为更好地发展乡村旅游，保障与企业旅游相关的乡村旅游持续健康发展，地方政府必须制定一系列法律法规。这符合旅游业的发展和当地保护自然环境的需要，同时考虑到当地旅游资源的特殊性，立法应包括乡村旅游的发展目标、保护自然资源的途径、应做的事情以及法律责任等内容。地方政府通过相关法律法规，然后根据这些法律和条例，再制定地方一级的科学发展方案。

（三）全面提升乡村旅游法治化程度

1.立法明确产权关系并规范相关链条产品

乡村旅游区具有特殊的产权关系。根据有关法律规定，我国旅游区的主体所有权属于国家，即全民公有领域，然而实际问题是相当复杂的[13]。对此有必要在乡村旅游专项立法中明确旅游景区权属制度，并为乡村旅游景区的确定制定标准。一般乡村地区旅游景区的划定，由省（自治区）人民政府按照标准执行；世界遗产和国家级乡村旅游目的地的确定，由国务院严格按照标准进行，原则上财产归国家所有。根据现行法律规定，旅游景区的所有权和经营权属于国家所有。我国乡村旅游的发展存在法律的问题，这种状况不允许对景区进行合理的服务和管理。因此，根据现行有关规定，明确相应的管理和指导部门。乡村旅游专门机构成立后，另一项重要任务是通过专项立法管理乡村旅游，以解决乡村旅游发展环境影响评价制度、乡村旅游安全保障体系、乡村旅游产品开发审批、乡村旅游补偿费收取和使用、乡村旅游管理、乡村旅游业资源保护、乡村旅游业者权责、乡村旅游者管理、乡村旅游区域内居民管理等重要问题。

2.严格执法破除地方保护

法治规范必须对违法行为进行惩罚，这是任何秩序规范化的前提和必须付出的代价。严格执行乡村旅游法律，惩处乡村旅游违法行为具体包括：一是，落实乡村旅游行政保障责任制。完善乡村旅游行政管理责任追究机制，研究适当的考核办法，明确责任、范围和任务，健全政府在乡村旅游建设过程中的引导发展、基础保障、综合协调、监督管理四个方面的责任。[14]二是，严格执行乡村旅游行政管理程序。根据比例原则，明确乡村旅游管理机构的自由裁量权并向社会公开，以降低乡村旅游管理机构的随意性。三是，加强对乡村旅游的行政监督。乡村旅游执法机构要采取措施，进一步强化执法机制，完善对乡村旅游违法行为的行政处罚，保障和维护乡村旅游的可持续发展。

3.加强法律监督，营造乡村旅游友好环境

通过政府和司法机关对乡村旅游法律遵守情况的监督，实现对乡村旅游的法律监督。因此，有必要建立一个独立于行政和司法部门的监督机构，将财务和人力资源与受控者分开，给予他们明确的职责。同时，必须统一政府、行政机关和社会舆论的监督，以保证对乡村旅游进行充分有效的法律监督。

四、结语

作为农村发展在新时代下的重大改革，实施乡村振兴战略必须于法有据，必须以法治思维来开展相关的工作，这也就提出了乡村振兴战略法治化的命题。乡村旅游是近年来迅速发展起来的一种新型旅游，作为乡村振兴的主要抓手之一，乡村旅游具有较强的空间与地域要求。与其他旅游形式相比，乡村旅游以特定的自然生态和相关文化区域为基础，以自然环境景观和特色地域文化为主要驱动。但是由于乡村旅游景观建设还不够成熟，旅游法治建设不够完善，现实中一些乡村旅游出现了侵犯消费者利益和导致自然景观一定程度的破坏事件，加上我国农村地区依然存在自然环境脆弱、地方治理的法治化程度较低的问题，一定程度上造成了乡村旅游的“短命”现象。乡村旅游应该充分利用法律保障手段，有效保护环境和旅游资源，形成旅游法治、经济效益以及环境保护三者的良性循环，真正发挥乡村旅游在乡村振兴战略中的功能。