森林康养产业高质量发展政策建议∗

郑 伟 熊 雄 樊宵雷

（国家林业和草原局产业发展规划院，北京 100010）

随着健康中国、乡村振兴、生态文明等国家战略稳步、深入推进，作为林草服务业全新业态的森林康养迎来了重要产业发展机遇，但也面临一些困境。在“两山理论”背景下，努力推进森林资源与健康相关资源的深度融合是当前森林康养产业的发展趋势[1-4]。目前森林康养产业已得到了多种政策支持，多渠道筹集建设资金，大力改善休闲农业、乡村旅游、森林康养公共服务设施条件等[5-7]，但距离高质量发展目标要求，仍然存在不足。本文旨在针对森林康养产业特点提出针对性的政策建议，以期为其健康可持续发展提供借鉴。

1 森林康养产业发展面临挑战

1.1 市场主体较为缺失

由于森林康养仍属于新兴产业，其市场吸引力尚未完全呈现，行业投资者对于其营利及风险缺乏判断，导致投资者相对较少。同时，现阶段森林康养发展机制略显单一，与市场衔接紧密度不够，缺乏对市场主体的细分。在高附加值、自主知识产权方面，虽然具备一定特色发展潜力，但由于市场关注度不高、市场投资行为疲软等因素制约，企业及社会组织参与积极性不高。此外，资金来源过度依赖于财政的单方面投资，无益于产业社会化发展，因此资金储备及可持续发展性受到阻碍。

1.2 专业管理人才缺乏

在知识经济、数字经济时代下，人才已成为市场竞争的关键，特别是生产、贸易、教育、管理、研发等高素质人才方面尤为紧缺。从森林康养专业角度看，对从业人员的综合能力要求更高，如需要具备医学与管理等融合素质，并且还需要对林业、心理、旅游等诸多领域有所涉及，专业性人才相对缺乏。

1.3 基础服务设施不足

森林康养产业具有综合的属性，不仅需要全方位基础设施予以支持，更需要吃、住、行、游、娱、养老、医疗、健身等项目配套。这些配套建设项目多且需要持续的投入，以此来打通品质服务的“最后1 km”。但结合目前实际情况来看，主要存在档次低、配套差、风险高等问题，包括保障设施、安全管理、专业人才及应急处置等均有待加强。

1.4 市场管理体系不明

森林康养产业涉及领域广，市场监管大多是由相关部门下发指导文件。现有法律体系及行业规范并未明确在产业发展过程中的监管主体和监管形式。

1.5 技术规范亟待完善

根据森林康养前景来看，无疑属于国家范畴大型产业，与之配套的国家标准体系相对滞后，虽然湖南、四川、浙江等省份已尝试在森林康养领域发力，制定了以森林康养为主题的特色村寨、特色乡镇、康养人家、康养基地等评定标准，但仅局限宏观层面评价，对于微观层面的基础环境、交通条件、管理制度等间并未明确要求，相应技术规范支撑乏力。

2 森林康养产业高质量发展政策建议

根据有关部门对森林康养行业制定的发展目标，在调研和借鉴国际经验的基础上，提出以下政策建议。

2.1 推动森林康养企业良好运行

规范项目审批报建流程。整合审批流程，明确牵头部门，实行并联审批，探索实行森林康养建设工程项目区域评估以规范森林康养投资项目审批报建手续。依照相关法律和规定做好登记和备案管理。

鼓励各级政府建立健全森林康养产业用地规范。遵循原有养老服务设施建设用地规划计划，依法依规加强森林康养产业土地供给。在不破坏森林康养植被前提下，可依据《国家级公益林管理办法》，将森林康养活动纳入公益范畴，提供二级国家公益林地资源，并依据《老年人权益保障法》要求，充分发挥相关地区天然资源，包括土地、山林、水面、滩涂等，全方位为森林康养提供支持和保障。

落实和完善税收优惠政策。政策导向是发展森林康养的路径之一，面对森林康养的具体需求，重点是要保证各类税收优惠政策落实，如减免耕地占用税、免征营业税，以及与产业发展相关的房产税、土地使用税等，为产业发展注入强大动力和创新活力。同时，针对森林康养产业企业，可适当扩大政策优惠力度，注重各类税收的减免及补贴，包括基础性的水、电、气、热等保障性资源供应，均可单独设定价格执行标准。另外，可制定和完善支持民间资本投资森林康养企业的税收优惠政策。

加大财政资金支持力度。支持设立专项扶持资金，对项目发展前景好的森林康养项目予以适当扶持。民政部本级彩票公益金和地方各级政府用于社会福利事业的彩票公益金，要加大对森林康养产业投入比例。根据森林康养企业实际服务人次发放资金补贴。

拓宽投融资渠道。探索建立产业基金等新型融资模式。鼓励保险资金投入森林康养产业。探索允许森林康养企业以有偿取得的土地、设施等资产进行抵押融资。积极探索协调长期低成本资金支持森林康养产业。鼓励金融机构支持森林康养产业，为相关企业及组织提供必要资金，如动产、租赁权、经营权等质押融资，或者为经营者提供小额贷款支持，全面提升对中小森林康养企业的融资担保能力。

加大贷款支持力度。加强对森林康养企业和森林康养服务产品供应链上下游企业信贷支持。扩大贷款贴息项目范围。

2.2 壮大森林康养从业人员队伍

建立人才引流机制。鼓励具备养老服务经验、康复护理经验、森林旅游管理经验等的既有人才进入，建立健全人才引入奖励机制，为进入森林康养行业的人才提供优惠政策。

明确森林康养从业人员待遇及优惠政策。明确森林康养从业人员最低待遇标准，森林康养行业相关从业人员根据其工作性质享受养老、康复行业人员待遇。康复相关的专业技术人员，执行与医疗机构、福利机构相同的福利待遇，其他人员享受当地养老服务业从业人员待遇。完善从业人员职业生涯全生命周期的奖补激励体制。提倡将森林康养从业人员的培训纳入区域内失业保险金的重点划拨范围，吸纳农村转移劳动力及就业困难人群。将森林康养人才队伍建设相关项目纳入国家开发银行投资重点，加大政府森林康养服务人员培养项目的购买力度。

加大森林康养从业人员教育培训投入。支持院校森林康养相关专业建设，培养一批学科带头人和学科骨干。制定森林康养从业人员职业资格考试认证制度。建立学历教育和职业培训并重的森林康养服务人才培养体系。

加大对森林康养从业人员培育的金融支持。鼓励金融机构在森林康养从业人员的学习、培训阶段提供贷款优惠。引导和规范各类金融机构开发适合森林康养从业人员的理财、信贷、保险等金融产品[8-9]。

2.3 开展森林康养示范基地建设

推动建立森林康养基地认证制度、森林康养基地质量评价和动态管理制度的制定与完善。加强基础设施建设。科学合理规范规划设计康养步道、水电通信设施、医疗保健、休闲娱乐、餐饮等服务设施，做好无障碍建设和改造。鼓励各级政府将森林康养产业相关基础设施建设纳入当地基础设施建设规划。

2.4 激发森林康养服务产业消费

激发森林康养服务消费水平。鼓励有条件的地方将符合规定的基本治疗性康复辅具、康复综合评定等医疗康复项目逐步纳入基本医疗保险支付范围。对森林康养消费的老年群体进行按次补助。对城乡特困人员、残疾老年人等弱势群体以特殊支持，鼓励保险公司针对消费者康养需求丰富险种，将森林康养纳入长期照护服务体系，鼓励发展商业性森林康养保险产品[10-11]。

丰富森林康养产品及服务。支持企业打造具有吸引力的森林康养活动项目，合理开发游憩型康养、疗养型康养、森林运动型康养等森林康养产品类型。将新兴科技引入森林康养服务，打造出特色化产品及服务平台，如虚拟现实康复训练、智能康养机器人、便携式智能设备等一批高智能、高品质的康复辅具产品。

营造森林康养服务消费环境。充分利用各类媒体平台、养老服务机构和医疗康复机构，开展丰富多彩的森林康养科普教育活动。鼓励各地举办以森林康养为主题的公益活动。

2.5 构建完善森林康养标准体系

参考养老服务和康复产业等相关标准，在已有标准基础上增加或重新制定精细化的森林康养基地建设、服务标准和技术规范，如《森林康养资源调查技术规程》《森林康养基地建筑设计标准》《森林康养基地服务质量标准》《森林康养基地消防安全基本规范》《森林康养师国家职业技能标准》等[12-16]，建立森林康养师资格考试制度，建立森林康养基地认证、评价、管理以及监督制度，保障森林康养各类标准体系的建立。

3 结语

发展森林康养产业是实现林业供给侧结构性改革的途径之一，是满足人民美好生活需要的重要措施。森林康养产业的高质量发展面临机遇和挑战，针对资金、人才、基础设施、市场管理、技术规范等问题，提出相关政策建议，进而实现森林康养企业良好运行、壮大从业者队伍、建设示范基地、激发服务类消费、构建完善的产业标准体系等目标。