森林防火现状问题与防火体系建设对策研究∗——以河南省新乡市为例

李梓雯

（国家林业和草原局产业发展规划院，北京 100010）

森林是陆地生态系统的主体，其能有效维持生态安全，保证人类生存与发展。森林火灾发生面广、危害性大、难于控制、扑救困难，对自然资源和生态环境破坏尤为严重，是对自然资源破坏最严重的天然灾害之一。新乡市地处河南省北部，属于太行山水源涵养与土壤保持重要区，生态区位关键，在黄河流域生态保护和高质量发展国家战略实施及河南森林生态建设中处于重要地位，因此森林防火责任重大。根据《全国森林火险区划等级》划分结果，新乡市有Ⅰ级火险县2个，包括卫辉市和辉县市；Ⅱ级火险县3个，即原阳县、延津县和凤泉区。本文从新乡市森林防火现状问题出发，探讨了新乡市森林防火体系建设对策，以期对未来森林防火工作有所启示。

1 建设优势

1.1 防火工作基础扎实，有效防控森林火灾

新乡市已建成瞭望台、视频监测系统、视频监控点、检查站、森林防火物资储备库、工程阻隔带、生物防火林带等。在森林防火工作中，坚持“预防为主、积极消灭”的方针，全面落实森林防火责任，严格林区野外火源管理，积极构建森林防火预防、扑救、保障三大体系。新乡市的火源管控能力较强，通信指挥基本实现市县乡镇上下联通，消防专业队伍初具规模，森林火灾从源头到扑灭均得到有效控制。

1.2 森林资源分布集中，利于开展森林防火

新乡市森林资源集中分布于其北部的太行山区和国有林场，主要包括卫辉市、辉县市、延津县国有林场、原阳县国有林场和凤泉区凤凰山森林公园。在防火宣传、物资储备、通讯和指挥系统建设等方面有利于集中力量开展重点区域的森林防火工作，保障中高森林火险区安全。

1.3 建立联合防控机构，形成部门协作机制

新乡市建立了森林防火指挥机构，明确了护林防火指挥部的组成与职责，确保在发生森林火灾时能做到快速响应，按照职责分工，配合做好各阶段扑火救灾工作。多部门协作机制初步形成。在森林防火期内，与气象部门建立每月一次的定期会商、信息交换工作机制，充分发挥双方的人力和技术资源优势，准确预测森林火险等级，及时发布森林火险预警信息。森林火险信息预测准确后，气象部门通过媒体天气预报栏目对全社会发布，同时，利用手机短信等形式向林区县、乡、村有关领导和护林员、林区坟头等重点部位责任人发布相关信息。林业部门通过内部的办公网络和无线电通讯网络平台向基层发出森林火险预报预警信息，部署基层单位的森林火险响应和应对工作。通过与宣传部门合作，在各地将森林火灾典型案例制作成音像资料，通过多种途径播放，对林区内的人员进行警示教育，使其清楚森林防火的有关规定，从而自觉遵守林区野外火源管理规定，主动履行自己的职责。

1.4 森林防火宣传到位，居民防火意识提升

新乡市按照“政府主导、媒体联动、教育渗透、全民参与”的要求，积极协调新闻出版广电、教育、文化、旅游等部门及乡镇政府、村民（居民）委员会等部门，组建宣传教育网络化管理体系，利用短信、电视、自媒体等多种宣传渠道，采取多种形式普及防火知识，有效的增加了宣传覆盖面，强化各级部门的宣传教育职能。充分利用“森林防火宣传月”，组织开展“进林区、进村宅、进单位、进学校、进风景旅游区”森林防火宣传教育活动；森林防火法律、法规的教育培训互动；森林防火科普知识、森林火灾扑救和安全避险知识教育活动；先进典型宣传和森林火灾警示教育活动，构建了全方位、社会化的森林防火宣传教育格局，全民森林防火意识得到普遍提升。

2 面临形势

2.1 极端天气逐渐增多，森林火灾风险加剧

近年来，全球气候正在经历一次以变暖为主要特征的异常变化，极端高温、干旱、大风天气越来越多。据气象部门研究，我国遭受干旱天气的范围有明显增加趋势。2018—2019年，全国共发生森林火灾4 823起，其中重大森林火灾11起、特大森林火灾3起，受害森林面积29 814 hm2[1-2]。国家气象局与河南省气候中心对河南省未来气候变化趋势进行预估，年降水量变化趋势将从北到南逐渐减少。因此，气象因素将增加新乡市将来的森林火灾风险。

2.2 森林资源日益增长，防火任务更加繁重

新乡市森林资源逐年增加，根据新乡市林地变更数据，新乡市森林面积186 000 hm2，其中有林地面积848 000 hm2，国家特别规定灌木林地面积1 300 hm2，四旁及农田林网面积99 900 hm2。随着森林资源总量不断增长和停止天然林商业性采伐，重点林区可燃物载量持续增加，且新乡市森林以纯林为主，容易引发重特大森林火灾，森林防火压力较大[3-7]。

2.3 野外火源错综复杂，防火灭火难度加大

受传统生产方式和祭祀习俗的影响，新乡市“烧荒”“烧稻草”“烧地”等农事用火行为依然存在。尤其是在春节、清明节等节日，上坟祭祖、烧香烧纸、燃放烟花爆竹等现象较为普遍，加之全市林农交错现象普遍，林区野外火源管理难度较大[8-11]。

同时随着集体林权制度改革的逐步深化和国有林区、国有林场改革的全面实施，林区各种经营活动日趋活跃，林下种植规模扩大，森林旅游发展迅速，进入林区的人员逐年增多。目前，新乡市利用林地面积34 107 hm2，包括林下种植、林下养殖、林产品采集加工和森林景观利用等方面。综合多种因素，导致新乡市野外火源管理相对困难，森林火灾隐患不断增加，森林防火的管理难度不断加大[12-15]。

3 存在问题

3.1 森林防火体系建设硬件存在差距

3.1.1 监测预警体系建设较滞后，森林防火基础设施有待加强 新乡市火险预警系统中的火险要素监测站、可燃物因子采集站，为森林火险预警提供信息较少。新乡市瞭望监测覆盖率为64.39%，部分深山林区瞭望监测、视频监控覆盖率仍然存在大量监控盲区，瞭望监测系统有待完善。新乡林火阻隔系统林网密度较低，密度0.72 m/hm2，较河南省2.5 m/hm2仍有较大差距，没有形成有效的林火阻隔系统，容易造成森林火灾蔓延。部分防火墙年久失修，存在较大安全隐患[16-17]。

3.1.2 重点区域人为活动更频繁，森林防火宣传设施有待完善 新乡市有防火检查站3个，均位于辉县市，随着近年游客不断增多，野外用火管理难度增大，森林火险发生概率增加，应加强进山管理和防火检查力度。林区的森林防火固定宣传牌数量较少，修建的森林防火固定宣传牌部分出现损坏，印刷制作的宣传页、宣传手册、宣传标语需更新和印制。

3.1.3 指挥调度信息化水平较低，森林防火队伍能力有待提高 新乡市林区现状通讯覆盖率较高，基本实现通讯网络的全覆盖，卫辉市、辉县市重点森林防火区域通讯覆盖率达85%，但卫星通信和移动通信的支持能力不强。有线基础网络建设滞后，难以满足火险预警、语音通信、图像监控、信息调度等防火业务工作的需要。市级森林防火监测预警中心缺乏设备，仅辉县市防火指挥中心设备较为齐全，难以实现市、县两级指挥中心信息互联互通。森林防火专业队伍有3支，防火队伍主要分布在各县的村镇、林场、森林公园等处，专业、半专业队伍与相关规定尚有一定差距。队伍老龄化严重，人员严重不足，无法承担新形势下繁重的森林防火任务。营房、物资储备库、训练场所、森林防火检查站、灭火机具等防火基础设施设备缺乏，标准不高。卫辉市、辉县市森林防火重点区域水灭火水源地覆盖率仅为5%，且以水灭火设施设备匮乏，以水灭火系统建设滞后。扑救森林火灾的综合能力有待提升。森林航空消防系统建设尚处于空白，防扑火方式仅限于地面，未形成地面+空中的立体式防火格局[18]。

3.2 森林防火体系建设软件亟待完善

3.2.1 责任追究制度尚需完善 森林防火指挥制度落实不全面，责任追究制度尚需完善，森林防火监督检查力度不足，各级政府、森林防灭火指挥部成员单位、森林经营主体责任不明晰，基层森林防火专业人员不足导致机构建设尚不健全。

3.2.2 经费保障机制有待完善 由于森林防火基础设施等建设内容没有完全纳入新乡市政府国民经济发展规划，森林防火制度、经费保障等机制不完善，导致部分项目配套资金落实到位率低，维护运行成本不足，政府购买服务资金难以落实，现有森林防火投资难以满足森林防火发展需要。

3.2.3 科学防火体系亟待健全 森林防火新技术研究能力与创新意识不足，现代化管理理念与水平相对落后，相关森林防火可以利用的遥感等新技术成果转化程度不够。森林防火宣传教育、可燃物和火源管理、灭火技术和手段、灭火机械研发、无人机和卫星应用、森林防火标准化等方面有待进一步加强。

4 建设对策

4.1 硬件设施建设

4.1.1 强化四位一体建设，构建林火监测体系 充分发挥现代信息技术在森林防火中的独特作用，着力加强视频监控和无人机巡护。依托国家、河南省卫星遥感监控系统，构建集卫星遥感、高山视频监控、飞机巡航和地面巡护等（航）天、（航）空、（铁）塔、（林）地四位一体互通互联的林火监测体系，全面提高森林防火能力和水平[19]。

4.1.2 补充现有专业队伍，构建防火队伍体系 补充现有专业队伍，以县（市、区）林业局、重点防火乡镇及国有林场为单位，组建布局均衡、合理的新乡市森林消防专业队伍。补充现有国有林场半专业队伍人数，在自然保护区、国有林场和人员密集的景区设置半专业队伍。依托现有群众森林消防队伍，每个行政村设置防火专业人员5名，构建全域森林覆盖、反应迅速的森林防火队伍体系。

4.1.3 提高早期“物防”水平，增强火情处置能力 结合国土绿化，加快推进封山育林，选择耐火常绿阔叶树种进行林分改造，建设生物防火隔离带。在农林混交过渡区、重要目标保护区、重要森林植物种质资源区、国有林场森林密集区、市县际交界区、火灾多发易发区等重点防火区，要因地制宜建设生物防火隔离带、防火通道、防火道路等林火阻隔设施。加强以水灭火系统的设施设备建设，结合林区道路、供水等设施建设，在有条件的国有林场、森林类自然保护地以及火灾易发多发地区，建设蓄水池、拦水坝、消防井，配置高压泵和专用消防车，形成以水灭火网格[20]。

4.1.4 运用多种宣传手段，完善宣传设施体系 利用现代传播媒介，把防火巡护与宣传警示结合起来。充分运用电视、广播、网络等媒体开展滚动宣传；运用宣传车、乡村喇叭等开展流动宣传；动员村组干部、巡护员开展上门宣传，增强群众的防火意识；建立永久性宣传标志，时刻提醒人们增强森林防火意识，打牢森林防火的群众基础。

4.1.5 构建综合指挥系统，提高现场调度水平 构建涵盖偏远山区无稳定移动通信信号覆盖地区的通讯网络，配套视频图传系统，实现重要火场音频、视频等信息实时传输。新建森林防火硬件、软件、数据一体化的管控平台，提升综合指挥系统设施设备，建立连通共享的森林防火综合指挥系统，提高火灾现场的指挥调度水平。

4.2 机制体制建设

4.2.1 建立健全森林防火责任机制 全面推进森林防火党政同责新机制，市、县（市、区）两级要将森林防火任务纳入政府年度责任目标，严格落实森林防火各级人民政府首长负责制和责任追究制。抓紧成立新的森林防灭火指挥部并在应急部门设立指挥部办公室，全面落实部门分工责任制度，确保森林防灭火指挥机构统一领导、分工协作，各级指挥机构成员单位要齐抓共管、密切配合，建立紧密协作机制。全面落实经营主体责任制，按照“谁经营，谁负责”的原则，落实林地与林木经营单位或个人的森林防火责任。

4.2.2 建立健全依法治火工作机制 构建完备的森林防火法律规章体系，提高森林防火法律地位，严格落实野外火源管理规定。根据新的体制和要求重新编制各县（市、区）应急预案，定时修订。构建高效的依法治火实施体系，规范执法程序，加强执法管理，设置执法岗位。建立森林火灾事故责任追究制度，加大对火灾案件的查处力度。构建有力的依法治火保障体系，将森林防火法规纳入新乡市普法日常工作中，提高全民森林防火的法律常识与法制意识。加强执法队伍专业知识与技能培训，提高执法队伍素质和执法能力。建立森林防火法律顾问队伍，提升森林防火法律咨询服务水平。

4.2.3 建立健全投入经费保障机制 落实财政经费保障机制，新乡市各级政府将森林火灾预防、扑救和基础保障经费纳入本级财政预算，将森林防火基础设施建设纳入本地经济社会发展规划。建立各级财政共同投入的经费保障机制，积极探索和建立多层次、多渠道、多主体的社会化森林防火投入机制，保证森林防火工作的需要。结合集体林权制度改革，扩大森林保险范围。

4.2.4 建立健全消防队伍建设机制 加强森林消防队伍标准化建设、实战化训练、规范化管理，提高专业化水平和灭火作战能力。各级森林防灭火指挥部办公室设置专业技术岗位，配备专职技术人员，组建森林防火救援专家组。建立巡护考勤管理系统，护林员配置移动护林巡护终端，提高护林员的工作效率。

4.2.5 建立健全消防科技支撑体系 创新森林防火宣传机制，丰富宣传手段，继续开展移风易俗，文明祭扫。充分利用好社会企业资金，鼓励参与到森林防火等新技术、新装备的研发应用中，推进森林防火基础科学和应用技术的研究与开发，探索农作物秸秆综合利用和农林废弃物资源化利用新技术。做好防火隔离带或生物防火林带建设工作，在森林防火重点地区设置森林防火宣传标识，配套做好森林防火基础设施。