幼儿园教育“小学化”治理政策执行偏差及其对策研究——基于利益相关者理论

李 洁，李 旭，张小廷

（贵州师范大学教育学院，贵州贵阳 550025）

一、问题与方法

（一）问题的提出

“起跑线”教育思想普遍存在于我国家长群体中，其所造成的“长鞭效应”在幼儿园主要表现为教育“小学化”现象。目前关于幼儿园教育“小学化”现象呈现为三种区间：一是学术界对幼儿园教育“小学化”所产生的危害呼吁不止［1-2］；二是政府屡次出台相关政策进行治理；三是幼儿园教育“小学化”现象仍然屡禁不止［3］。2010 年，国务院发布《关于当前发展学前教育的若干意见》，提出要防止并纠正小学化倾向［4］。2011 年，教育部发布了《关于规范幼儿园保育教育工作防止和纠正“小学化”现象的通知》，其中提出纠正“小学化”教育内容和方式，整治“小学化”教育环境［5］。2017 年，教育部等四部门联合发布了《关于实施第三期学前教育行动计划的意见》，指出到2020 年，办园行为普遍规范，“小学化”现象基本消除［6］。2018年教育部办公厅发布《关于开展幼儿园“小学化”专项治理工作的通知》，强调坚决纠正“小学化”倾向［7］。2021 年教育部发布了《关于大力推进幼儿园与小学科学衔接的指导意见》对幼小衔接及幼儿园教育“小学化”治理进行了进一步的部署［8］。同年10 月教育部发布《对十三届全国人大四次会议第8297 号建议的答复》，再次明确了对“小学化”的治理工作［9］。近些年，尽管以政策为导向进行“小学化”专项治理，但此现象仍旧余温未消［10］。在幼儿园教育“小学化”治理的一系列政策实施过程中涉及多个利益方，各持立场和诉求，各个利益方在相互作用及影响的过程中形成了一种张力，从而导致治理效果欠佳。

（二）方法的选择

1.理论视角——利益相关者理论

弗里曼（Freeman）认为，利益相关者是能够影响企业目标的实现，或被企业目标的实现所影响的个人或团体，在该理论中的消费者、供应商、员工等都是企业的利益相关者，他们对企业均有投入，如资金、劳动等，并共同承担着资产失效的风险［11］29-30。利益相关者虽然源于经济学，但随着该理论逐渐进入人们的视野，现作为一种研究工具普遍运用于各个领域，如社会学领域、教育学领域等。公共政策的实施会涉及多个利益主体，由于各利益主体的背景及利益诉求不同从而导致政策在执行过程中容易发生冲突致使政策的执行偏离预期目标。幼儿园“小学化”治理政策执行偏差是各利益方相互作用的结果。因此，以利益相关者理论为视角进而挖掘不同利益主体的利益诉求，以期找到幼儿园教育“小学化”治理政策执行偏差的内在动因，从而改善这一局面。

2.资料收集

通过对幼儿园教育“小学化”治理政策文本进行解读以及对相关人员进行访谈等方式进行资料的收集。

二、利益相关者的确定及诉求分析

以利益相关者理论为研究视角，其核心任务是确定利益相关者。只有通过对利益相关者的利益诉求进行分析，才能明确各利益方在幼儿园教育“小学化”治理政策执行过程中所起的“作用”。

（一）幼儿园教育“小学化”治理政策执行偏差的概念阐释

要确定幼儿园教育“小学化”治理政策执行偏差中的利益相关者，首先要明晰幼儿园教育“小学化”治理政策执行偏差的概念。幼儿园教育“小学化”是指在幼儿园阶段采用类似小学阶段的教学模式、教育手段、教育方式、评价方式，在教学目标制定和教学内容设计上模仿小学的教育现象［12］。主要表现在班级管理与规范、生活制度、活动场地和设施设备、环境创设以及教育评价方面［13］。“治理”是指或公或私的个人和机构经营管理相同事物的诸多方式的总和。它是冲突或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程［14］270。政策执行偏差是指政策执行者在执行政策的过程中，受主客观因素的影响，使政策执行行为与效果偏离原政策目标而导致非预期政策结果的现象［15］。综上所述，笔者将幼儿园教育“小学化”治理政策执行偏差的概念界定为：幼儿园阶段采用类似小学阶段的模式进行教学，政府部门据此情况出台相关政策文本后，在以政策为导向调和多方利益主体冲突的过程中，由于受主客观因素的影响导致政策执行行为与效果偏离了预期目标。

（二）利益相关者的确定

参照弗里曼对利益相关者的定义，结合所厘清的幼儿园教育“小学化”治理政策执行偏差的概念，可知在幼儿园教育“小学化”治理政策执行过程中对其内部治理产生影响以及受其影响的任何人或群体都是幼儿园教育“小学化”治理政策执行偏差的利益相关者。本次研究主要通过对利益方的身份、作用及影响等层面进行分析鉴别。如表1所示。

表1 利益相关者鉴别分析

通过鉴别分析，最终将利益相关者确定为家长、政府、幼儿园、媒体与社会公众、小学一年级教师等。

（三）利益相关者诉求分析

1.家长的利益诉求

为准确地了解家长的利益诉求，本次研究抽取幼儿家长共13名进行访谈，包括6名公办园的幼儿家长及7 名民办园的幼儿家长，访谈主要围绕“幼儿园是否有必要教授小学一年级的知识”这一话题为核心展开（如表2 所示），对认为有必要接触一年级知识的家长，分别从接触时间、原因、程度及授课方式四个维度进行分析（如图1所示）。

图1 有必要接触小学一年级知识的具体维度分析

表2 家长的基本信息及对幼儿园是否有必要开设“小学化”教育内容的看法

访谈得知13 位家长中有12 位家长认为有必要接触一年级的知识，有1 位家长认为没有必要接触一年级的知识。

访谈分析得知，有5 位家长认为简单了解即可，7 位家长认为需要适度掌握。在授课方式方面有8位家长认为可以运用小学化课堂的方式进行授课，有4 位家长认为可以通过游戏化课堂的方式对幼儿进行教学。关于在何时接触小学化教育内容的时间节点，有9 位家长认为大班是最佳的接触时间，有3 位家长认为在中班就可以接触小学化知识。总而言之，家长对幼儿园开设“小学化”课程均比较认可，他们认为课程开展的主要目的是帮助儿童为未来做准备。

2.“幼儿园”的利益诉求

幼儿园主要包括以园长为代表的管理者及教师两方面的利益诉求。园长方，选取了公办园及“营利性”民办幼儿园各2名园长进行访谈。教师方，选取了公办园及民办园各4 名教师进行访谈。详情如表3所示。

表3 幼儿园关于开展“小学化”教育相关诉求分析

通过访谈整理，园长在幼儿学习内容的诉求上较为统一，认为幼儿园的教育应主要集中于培养人格、习惯等。但是从民办幼儿园园长的角度看，民办幼儿园迫于生源压力而被动开放一些“小学化”课程，使得幼儿园教育出现“小学化”倾向。

幼儿园老师在幼儿的学习和发展诉求上观点较为一致，均认为应该以游戏为主，将各种基础知识融入到游戏中。而小学化教育内容分歧点主要在于公办园教师认为没有必要开设相关课程，如H 老师表示：“其实幼小衔接不是说只有到大班我们才做，从小班开始幼小衔接就一直是存在的，比如他们玩玩具，需要几个玩具，什么形状他们就会对这些有初步的认识。”民办园的教师则认为可以适当开设一些“小学化”教育课程，以使幼儿在步入小学学习时显现出更强的适应力。

综上所述，公办幼儿园利益诉求主要建立在促进幼儿更好发展的基础之上，民办幼儿园的利益诉求更倾向于集中满足家长的利益诉求。

3.政府部门的利益诉求

《教育部关于规范幼儿园保育教育工作防止和纠正“小学化”现象的通知》中明确指出：“各地接到本通知后，应采取切实可行的措施，对幼儿园教育‘小学化’现象和小学违规举行入学考试的现象进行督查和整改”［5］。这表明，政府部门在发布相关政策后，期望政策能够被高效执行，以达到预期目标。因此，政府部门的核心诉求可总结为：在幼儿园教育“小学化”治理的相关政策颁布之后，利益相关者能够理解并支持政策的推行，以达到政策出台的目的。

4.小学的利益诉求

小学的利益诉求方主要是一年级老师，本次研究选择了8 位小学一年级老师进行访谈，具体如表4所示。

表4 小学一年级教师的相关利益诉求

他们的共同利益诉求是希望在幼儿园主要教学内容中关注儿童学习习惯、兴趣、生活习惯、文明礼貌等方面。与此同时，他们也存在不同的利益诉求，在这8 位老师中有3 位老师认为儿童在幼儿园阶段不需要具备小学一年级的相关知识，因为“小学化”知识的学习会影响儿童课堂参与的兴趣程度。另外5 位老师持不同的观点，他们认为儿童在幼儿园的学习中应该接受一些基础知识，这样更能适应小学教学的节奏，原因是有一些儿童未学习过相关知识，学起来相较于学过的儿童而言确实更吃力。

5.媒体与社会公众的利益诉求

虽然媒体与社会公众对幼儿园教育“小学化”事件本身的关系程度不如其他利益方，但对其他利益方却有着很深的影响力。一旦产生消极的社会舆论，就有可能弱化甚至颠覆政策执行效果。因此，政府管理者在制度政策时必须考虑社会舆论，否则这一利益方试图彰显利益诉求，发挥影响机制，造成的结果将是难以预料的。

三、政策执行标准及偏差表现

谈及偏差，必晓标准。通过对相关政策文本进行解读，了解幼儿园教育“小学化”的具体内容及治理的方式，进而谈论偏差。

（一）相关政策解读：幼儿园教育“小学化”内涵、治理方式

2018 年教育部发布《关于开展幼儿园“小学化”专项治理工作的通知》，该文件进一步细化了“小学化”教育内容、方式等。2021年教育部发布《关于大力推进幼儿园与小学科学衔接的指导意见》对幼儿园教育“小学化”治理工作做了进一步部署。详细内容可见表5。

表5 幼儿园教育“小学化”治理政策标准及偏差表现

（二）政策执行偏差的具体表现

基于政策文本分析的相关政策标准，通过调查得出幼儿园教育“小学化”治理政策执行存在一定的偏差，具体如下：

1.营利性民办幼儿园普遍存在幼儿园教育“小学化”现象

以G 市R 社区5 所“营利性”民办幼儿园为例，通过笔者对该社区5 所幼儿园的部分家长调查得知，这5所幼儿园均开设了不同程度的“小学化”课程。其中三所幼儿园在中班时就已开设了以“读、写、算”为主要任务的“小学化”课程；一所幼儿园从小班开始就开设了以“教材”为主的“小学化”课程；一所“幼儿园”在进入大班后，开设正式的“小学化”课程。这五所幼儿园的在园幼儿家长对幼儿园开设这种“小学化”课程均比较认可。访谈过程中有家长表示：“现在的私立幼儿园比公立多，而且特色就是教小学化的知识来吸引很多家长，这是社会大趋势。如果孩子不学习，以后也跟不上节奏。”“如果不是为了学东西，直接去公立幼儿园了。”这些声音都说明，营利性民办幼儿园开设“小学化”课程是非常普遍的一种现象。营利性民办幼儿园开设“小学化”课程，其主要目的是保障生源，其次与师资力量也有很大关系。《幼儿园教师专业标准（试行）》中指出幼儿园教师需要将教育灵活地渗透到一日生活中；引导幼儿在游戏活动中获得身体、认知、语言和社会性等多方面的发展［16］。这意味着幼儿园教师需要具备课程开发能力，但这5 所私立幼儿园的教师大多学历为专科，其中有两所幼儿园中有不少教师学历为中专，很多幼儿教师在课程领悟能力方面是有所欠缺的，所以往往只能按教材授课，并不能做到在游戏活动中促进幼儿的发展。

2.非营利性幼儿园（公办、普惠）“小学化”治理取得象征性胜利

在幼儿园教育“小学化”治理过程中最具显著效果的当以公办幼儿园为主要代表，公办幼儿园在课程上均以“游戏”为主，在游戏中融入五大领域的教育内容。其次是普惠性幼儿园，“集团化”办园模式的普惠性幼儿园，幼儿园“小学化”治理的效果比较理想。笔者通过与一位普惠性民办幼儿园园长访谈得知，该幼儿园属于小区配套，由民办幼儿园转为普惠性民办幼儿园。园长表示：“在转为普惠性幼儿园以后，就取消了‘教材’，上课都以游戏为主。”虽然这些幼儿园教育“小学化”治理效果显著，但仍存在一定的象征性胜利。通过与公办幼儿园老师及学生家长访谈得知，虽然现在幼儿园都没有开设“小学化”课程，但是有部分学生家长会给幼儿布置“学习任务”。公办园老师表示：“例如，有一次有个小朋友从书包中拿出了一个作业本，上面是写的是‘鹅鹅鹅’那首诗，这种类似的情况也有不少。”公办幼儿园的一些幼儿家长也表示，会在私下给幼儿布置一些“小学”的学习任务，如练习控笔、学习拼音、算术等内容。政府部门禁止幼儿园教育“小学化”现象，旨在让该阶段的幼儿学习符合其身心发展规律，从而促进幼儿健康成长。幼儿园虽然没有开设相关课程，但一些幼儿在园外仍然要学习“小学化”内容，这与政策颁布的初衷背道而驰。甚至还有一些家长选择在课后寻找机构或其他老师对幼儿进行“补课”，或在大班时让幼儿上校外“幼小衔接”课程。

四、政策执行偏差的逻辑及内在动因分析

所谓“上有政策，下有对策”，只有对幼儿园教育“小学化”治理政策执行过程中产生偏差的原因进行具体分析，才能促进政策执行“上下一体”，从而实现政策下发的初衷。

（一）政策执行偏差的产生逻辑

政策颁布后，所涉及的各个利益方之间关系复杂，在执行过程中相互冲突，又相互作用影响，所以容易出现执行偏差。在利益多方相互作用及影响过程中，会产生一个内在的逻辑。因此，需要探索清楚逻辑线索，才能找到形成闭环的突破口。整个政策执行偏差产生过程如图2 所示。

图2 幼儿园教育“小学化”治理政策执行偏差逻辑图

政府在媒体和社会公众的监督与影响下确定执行标准，幼儿园收到执行标准后根据自身情况进行执行，在执行过程中受到家长的影响和干预，未完全按标准进行执行，最终反映在幼儿身上便是仍然要学习小学化知识。可见，在整个逻辑体系中，服务购买方及供给方的平衡是关键，突破口在于如何改变家长的观念、缓解家长的“起跑线”竞争焦虑及避免营利性民办幼儿园间的不良竞争。

（二）政策执行偏差的内在动因：利益冲突

基于利益相关者的利益诉求进行分析，发现政策执行偏差的很大原由是因为利益主体之间存在着利益冲突，在政策执行过程中执行的效果受主体利益诉求的牵制。根据需求分析可知，媒体与社会大众目前尚未显现出明显的利益诉求。因此，利益冲突主要集中于政府部门、幼儿园、家长和小学一年级教师。

政府部门与幼儿园之间的利益冲突主要集中在营利性民办幼儿园。政府颁布一系列的“小学化”治理政策，以期各幼儿园能够按标准执行并反馈真实的执行信息。而营利性民办幼儿园在执行相关政策时，着重降低对其生源及教学的影响。由于政府没有足够的配套政策去解决此类问题，营利性民办幼儿园也只能为保生源并维持发展而在幼儿园开设“小学化”课程，并采取其他“措施”应对政府部门的检查。

政府与家长之间的利益冲突。政府颁布相关政策后，希望得到家长的支持，并共同助力幼儿的发展。而政府在政策颁布后，存在配套宣传并未及时到位的问题，因而家长未能深刻认识到幼儿园教育“小学化”对幼儿身心健康的危害，依旧存在刻板印象，认为孩子只有在幼儿园提前学习小学的知识，才能适应小学的教学节奏，不落后于他人。这与我国历来的考试制度有一定的关系，优胜劣汰给家长带来的教育焦虑使他们不容许自己的孩子输在起跑线上。

家长与幼儿园之间的利益冲突。家长希望孩子在幼儿园学习到良好的生活习惯、行为规范的同时也能够接触到一些小学知识，以应对小学较快的学习节奏。幼儿园希望在执行“小学化”治理政策的过程中，家长能够理解并支持幼儿园的行为。但家长认为作为购买服务方，幼儿园应该满足家长的需求。营利性民办幼儿园作为服务供给方，为了避免服务滞销，不得不将满足家长的需求放在政策执行之前。公办或普惠幼儿园则正常执行政策，但部分家长选择自行增加幼儿学习内容，导致很多幼儿仍然需要学习“小学化”相关知识，完成相应练习。

家长与小学一年教师之间的利益冲突。家长与小学一年级教师之间的利益冲突是潜在的。正如一年级教师C表示：“有一部分学生提前学习了一年级知识，一部分学生未学习相关知识，以至于学生学习水平参差不齐，主要表现为学习过相关知识的学生上手较快，而未学习过相关知识的学生学起来较为吃力。”这两种学习水平所形成的差异，导致家长认为孩子在幼儿园不进行小学相关知识的学习，到小学后孩子会跟不上学习进度。基于此种情况，部分家长就让孩子提前学习小学一年级的知识，从而迫使小学一年老师无法平衡两者之间的关系，进而增加教学压力和负担。

五、政策执行偏差治理的改善策略

基于前文对幼儿园教育“小学化”政策执行偏差的逻辑和内在动因的分析，针对性地提出解决策略，以缓和矛盾、冲突，从而推进幼儿园教育“小学化”治理政策能够有效执行。

（一）完善家庭教育指导服务体系，为家长提供科学的育儿观

通过对利益相关者的利益冲突进行分析可知，各利益相关者互不理解，在儿童教育的目标上未达成一致是导致幼儿园教育“小学化”治理偏差的重要原因之一。其次，家长作为利益购买方，其态度对幼儿园教育“小学化”的影响至关重要。因此，建立健全家庭教育指导服务体系或许是解决该问题的关键所在。十九届四中全会明确指出要“构建覆盖城乡的家庭教育指导服务体系”，由此说明国家对家庭教育的重视之深。尽管目前我国在建立健全家庭教育指导服务体系上取得了一定的进展，但也面临着许多挑战，如不能满足广大家庭日益增长的需求服务［17］。因此，需要建立健全家庭教育指导服务体系，强化学校在家庭教育中的指导作用。可以通过家长委员会、家长学校、家长会、家访等诸多形式将科学的儿童教育理念传递给家长，使家长、幼儿园及小学形成一致的教育观念，这将有利于增进各利益主体之间的理解并舒缓育儿矛盾。

（二）幼儿园及小学应积极与家长配合，科学做好幼小衔接

2021年教育部《关于大力推进幼儿园与小学科学衔接的指导意见》中指出建立幼小协同合作机制，推动双向衔接。幼儿园和小学要把家长作为重要的合作伙伴，建立有效的家园校协同沟通机制，引导家长与幼儿园和小学积极配合，共同做好衔接工作［8］。文件中强调幼儿园、小学双向衔接的重要性，同时也指出家长需要参与进幼小衔接的工作之中。研究可知，家长与各利益相关者的利益冲突均处于较高的水平。因此，让家长参与幼小衔接的工作很有必要。让家长了解幼儿园是如何做好幼小衔接的，小学为幼小衔接做了哪些努力，使其切实体悟到幼儿园就算不开展“小学化”课程，孩子依旧能跟上小学的进度。通过小学、幼儿园、家长、社区等方面进行幼小衔接协同治理，才能让幼儿园教育“小学化”治理政策的效能得到发挥。

（三）充分利用媒体资源，宣传正确的育儿知识

作为利益相关者的媒体，要充分发挥积极作用，营造正向的社会舆论，合理利用资源，宣传科学、正确的育儿知识。根据前文分析，家长是本次研究中具有重要影响力的利益相关者，受教育背景及文化水平的影响，所以对幼儿的学习内容、方式也有着不同深浅的认识。因此，对其传输正确的育儿知识十分重要。政府部门要充分利用网络社交平台，确保颁布的各项政策能够在当地的网站、社交平台等进行有效宣传，将科学、正确的育儿知识以权威的形式传播到社会大众之中。幼儿园也可以打造自己的宣传平台，在日常与家长的交流中要有宣传意识，通过各种渠道向家长宣传正确的育儿知识。如幼儿园的宣传栏、宣传册、公众号、家园合作社等。只有购买服务方的家长掌握了科学的育儿知识，才不会盲目地去追求所谓的“优质教育资源”；才能掐掉幼儿园教育“小学化”的源头，避免不良的“生源”竞争；才能理解并积极响应政府下发的各项政策。

（四）扩大普惠性幼儿园的覆盖率

不同性质的幼儿园在教育资源、质量等方面存在不均衡的现象。一般来说，公办幼儿园的师资力量、教育质量、政策执行效果要优于民办幼儿园，其教育内容也大相庭径。普惠性幼儿园为打破这个僵局开辟了一条道路。普惠性幼儿园的基本特征是由政府举办或政府委托举办，获得财政支持、接受政府限价和监督管理的非营利性的幼儿园［18］。营利性民办幼儿园教育“小学化”治理久治不愈，很大程度上在于政府监管不到位，各个营利性民办幼儿园为保住生源不断去迎合家长的需求，在此过程中形成了不良竞争。这种集团化办园模式，更利于政府有效监管。同时，对民办园的园长、教师来说，政府统一监管，统一把控教育质量，更有利于他们把握科学的教育理念、教育方向，获得更多的学习机会。目前，这一方面正朝着积极的方向发展，普惠性幼儿园的覆盖率也屡次发来捷报。“十三五”期间，普惠性幼儿园覆盖率达到84.74%，超额完成党中央国务院确定的普及普惠目标任务［19］。扩大普惠性幼儿园的覆盖率是提升国家学前教育质量的重要举措，是学前教育事业的伟大目标，更是解决幼儿园教育“小学化”顽疾的一剂良药。