我国社区治理政策的现状和优化路径——基于多源流理论的分析

高 岩

(中共中央党校[国家行政学院] 政治和法律教研部, 北京 100091)

一、多源流理论及其适用性诠释

(一)多源流理论框架分析

多源流理论由约翰·W·金登(John W·Kingdon)提出，这一理论是建立在深入调查及大量案例分析的基础之上，对议程如何建立和政策形成进行科学的探究，也就是将研究目光聚焦到“前政策建立”的阶段。该理论描述了一系列问题、解决方案，以及政见等是如何实现聚合在一起的，从而使之成为正式议程直至成为公共政策。

多源流理论框架继承了非理性主义的分析逻辑，提炼出了影响政策议程的三类源流，分别是：问题源流(problem stream)、政策源流(policy stream)和政治源流(political stream)[1]19。约翰·W·金登认为，政策议程的成功设定和政策的出台是因为这三类源流互相作用的结果，当三类源流互相融合并与政策之窗相互交织的时候，公共议程就很容易进入正式议程。问题源流指的是问题的识别及被界定。通常使用一些指标对被重视的问题进行界定，例如死亡率、交通事故率、基尼指数等等。某些危机事件、重大问题也属于问题源流范围内。政策源流涉及解决问题的可行性、解决方案的预算可行性、公众接受性等[1]165。政策源流需要专业人员的介入，他们通过各种方式“兜售”自己的思想，即使成为备选方案后也要经过不断的讨论与修改，为此需要通过在媒介发表文章、研讨会、讲座、听证会，并邀请专家、政界领袖和公众人物参与进来。这其中也包含试图不断“软化”反对声音的过程，最终使得政策方法走向成型。政治源流涉及解决问题的政治因素，包括国民情绪、利益集团的竞争、政界变更、重大人事调动等因素[2]74。当大量的民众沿着共同的想法去思考，将会影响议程的设置及政策的结果。重大人事调整意味着执政理念的更迭。这三条源流可以独自成型，例如政策源流可以促成备选方案或者正式议程，但更多的时候，需要三条源流相互耦合才能成为公共政策。三条源流也需要一个合适的时机和窗口，这一时刻就称为“政策之窗”。当源流汇合并与政策窗口相结合时，政策企业家会出于各种驱动力，推动政策的制定直至政策的出台。

(二) 多源流理论的中国适用性

多源流理论是基于西方政治制度背景下，对西方政策的议程设置过程具有较强的解释力。在我国社区治理语境下应用多源流框架，需要对多源流理论进行提炼和修正。

从行动主体来看，多源流分析框架是建立在西方的政治体系下，公众情绪、利益集团之间的竞争、选举结果，以及政党之间的相互倾轧都会成为议程设置的关键因素。譬如，政党在议会中所占的席位会在很大程度上左右议程设置的范围和具体内容。而我国的政治体系与西方相比截然不同，根据我国宪法，中国共产党是执政党，其他党派都属于参政党，一切参政议政与政治协商都是在中国共产党领导下进行的，有效防止了党派纷争。中国共产党的执政思想是我国政策议程设置的核心，全面主导了各个领域的政策议程设置内容[3]61。与此同时，中国共产党在实践中形成了把共识民主模式贯穿于中央政府决策、部门决策和地方政府决策之中[4]39-49。因而，在对三类源流的分析过程中，需要在中国的决策语境下进行分析，弱化甚至忽略诸如党派选举、利益集团等因素的分析。

从多源流的理论出发点来看，这一理论框架是基于“组织选择的垃圾桶模型”[5]1的一种修正版本，进而“解释模糊性条件下的政策制定活动”[6]39。在这种情况下制定出来的政策具有问题偏好模糊、采取的技术方式不明确、人员参与不确定的特点。同样，基层治理体系和一系列配套政策也是我们党和国家领导集体经过实践逐步摸索出来的，社区治理现代化并非一蹴而就。与此同时，随着现代社会中社会各方面发展，也出现了利益多元化、权力分散化、问题多样化等情况，在具体的治理实践中，体现出问题、参与人员的模糊性和技术手段需求的多样性。

从分析对象来看，多源流理论强调对整体的或是相对独立的政策单元进行分析，认为政策是在若干个可以分解的因素共同作用下促成的。此外，政策的参与者也是多源流理论的重点分析内容。社区治理政策内容也是如此，随着现代化的加速发展，问题多元化、利益多元化等趋势越来越明显。政策的形成不再是单一因素的作用结果。社区政策形成过程中也涉及不同类型的参与者。比如：社区居民、政府派出机构、党组织、社区组织、街道办事处等。从应用领域来看，多源流理论已经被广泛应用于我国医疗、教育、交通管理、社会治理等多个议题中。

总的来说，多源流理论内设框架中的分析逻辑、框架、理论预设与研究领域等环节具有一定程度上的匹配性。但值得注意的是，在应用多源流框架所提供的分析思路时，要立足于我国的国情，发挥出我国的政治制度优势。为此，在研究中要留意对多源流的框架进行调整，探索基于我国政策议程实践的认知。本文将结合中国当前的基层社会发展状态，以及社区治理的新实践，着重探究社区治理体系中各个源流所存在的发展桎梏，并就如何推动三条源流向前发展做出试探性分析。

二、多源流视角下的社区治理政策

经过40多年的改革开放，有关社区治理政策的内涵和包含要素已发生巨大的变化。社区的和谐稳定事关巩固党的领导权和维护基层的稳定，精准、高效、合理的治理政策举措对基层治理和治理能力的现代化具有十分重大的历史意义。随着社会主义市场体系愈加完善，城市化步伐加快。以往在社会主义计划经济背景下形成的“单位制”“街居制”逐渐瓦解，政社经一体化的组织功能不复存在，人们的生活维度不再限于传统单位空间内。在此背景下的社区治理政策更应与时俱进，从而适应现代化社会环境。以下将对形成社区治理政策的三股源流进行浅论。

(一)社区治理中的问题源流

问题源流是构建正式政策议程的主要驱动力，通过政府或专家学者等机构团体进行指标意义上的调研和统计，用以界定并表明问题所在，这些现存的问题往往需要一些推动力来引起政府内部及周围人们的关注[7]95，这些推动力包括焦点事件、危机、符号等。

我国源自社区的官方的指标性统计非常全面详实，这些指标大多数是针对社区某项治理内容进行宏观上的统计，可以清晰展现所调查内容的现状及变化走向，对未来的国家治理政策走势具有启示作用。例如，截至2019年年底，我国的城市社区综合服务设施覆盖率达到了92.9%，农村社区也达到了近6成的覆盖率(见图1)，从这项指标来看，我国社区的整体硬件条件相比几年以前有了长足的进步。但同时也应看到，我国的社区建设仍有一些地方需要提升改善，来自民政部政策研究中心的一部分数据也印证了这一点。譬如，我国社区工作者对社会工作的认知度并不高，调查显示，“不了解”的比例高达67.0%。同时社工的引导作用也不明显，在调查中未接受过社工服务的比例高达80.30%[8]90。

图1 2015-2019年城乡社区综合服务设施覆盖率①

综合现阶段我国社区的发展趋势来看，仅凭借指标的引导促进作用不足以让社区治理政策得到完善。进入新世纪以来，我国经历了经济和体制转型，尤其是“单位制”的消逝，我国社区发展迎来发展的黄金阶段，社区建设有着千头万绪。在这种“存在许多相互竞争的目标，而且目标和手段并不是那么直接联系在一起……对固定注意力会更难些。”[9]65因此，仅凭借数据往往不足以吸引政府的注意力，通常需要一些推动力来引起政府和周围的人们的关注，焦点事件就充当了这一角色。当前我国社区出现了大量的非对抗性的、涉及居民切身利益的焦点矛盾、纠纷等，这其中尤以社区物业冲突为甚。这些年，我们在电视、手机各大平台、广播等都能看到或听到有关物业冲突的报道，关于物业的讨论已经成为社区的焦点话题。例如，物业对群众反映问题的响应不及时、地下停车位不规范、小区内公共房产权限划分模糊等等，这些现实矛盾使物业管理工作成为社区治理的焦点。当类似的焦点事件积累到某个不可思议的界限，那么就可以促使政府的注意力聚焦于此，从而使相关的焦点事件成为公众议程，并最终走向正式议程。

指标和焦点事件能够呈现出社区居民多角度、多层次的需求特点，反映当下社区治理系统中急需解决的现实问题。当然，仅凭焦点事件和数据统计并不能充分实现社区治理的精细化。提高治理水平使社区治理政策更能够符合时代演变还需要其他两股源流的配合。

(二)社区治理中的政治源流

社区治理政策的政治源流要立足于我国的基本国情进行分析，金登教授提出影响政治源流的诸多要素中，公众情绪、政府行政当局的权力变化是影响我国社区治理体系和治理能力现代化的重要因素。此外，多源流理论也对政党和意识形态进行简要的分析，但这种分析是建立在国会议席、政党竞争等西方政体制度语境下进行剖析的。而中国共产党的领导优势和组织特征决定了我国政党的意识形态在政治源流中起绝对的主导作用。

新中国成立以来的社区实践深受苏联的影响，建立了单位体制。绝大多数城市人口的生活、工作内容都被包含在单位内。“街居制”(街道—居委会管理体制)成为“单位制”的补充[10]25。改革开放后，社区的改革实践从社区服务、社区建设再到社区管理，直到2012年，“社区治理”被写入党的纲领性文献，标志着在中国共产党领导下的社区治理话语权完全主导了社区工作实践。但“人们对于新观念的接受程度与接收的有关新观念的信息量并不成正相关的关系”[11]169。无论是社区工作人员还是居民都还残存传统的管理与被管理的思维，这对社区治理理念的推进造成不利影响。

与此同时，习近平总书记在党的十九大报告中提出全新论断“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，如实反映了社区内居民普遍的“公众情绪”。随着社会现代化步伐的加快，以往“两点一线”的“单位制”生活成为历史，现代化背景下的居民更多的是追求丰富多彩的物质、精神生活，对社区治理提出了更高的要求。因此，在社会运行的过程中，一些冲突与矛盾就不可避免了。例如，社区内利益冲突、文化冲突、生态环境冲突、结构冲突、社会冲突等。而城市社区的物业冲突是最为明显的例子，这涉及业主与物业公司之间的关系、物权分配问题、业主自治等各种复杂性因。正是因为这种局面，强调多元治理主体参与的社会治理才显得尤为重要。但是，尽管我国党和政府相关部门大力宣传、倡导社区的共建共治，但就目前来看仍有很长的一段路要走。根据民政部政策研究中心对全国29个省、直辖市和自治区的3 131个社区组织调查显示，我国目前社区居民的社区活动参与率(除去公益活动外)普遍不足五成(见图2)，社区内居民普遍对社区的治理事务缺乏热情，“搭便车”的现象极其普遍，最典型的就是“业委会”，一些研究显示，我国社区的业主组织多为“应激性共同体”，而不是“权利性共同体”[12]22-27(见图3)。

图2 城乡社区居民参与社区活动状况[8]88

图3 业主参与集体行动的动机[10]136

这种看得见的治理需求，使得社区治理中的政治源流被赋予重大使命，尤其是如何实现中国共产党的全面引领作用成为研究焦点。面对复杂的治理态势，中国共产党以人民对美好生活向往为己任，治理理念也随着改革的不断深入而产生了深刻变化，形成一系列行之有效的执政方略和治理理念。在社区治理层面，党和国家的领导人也在不同场合强调了基层治理的重要性，阐述了具体治理内容和方针路线。可以说，中国共产党引领了社区治理的走势，而公众情绪、社交媒体等因素也需要在我国治理语境的范围内合理、有序地发挥应有的作用。

(三)社区治理中的政策源流

政策源流需要专业人员发挥核心作用，在政策制定过程中需要考虑公众接受性、价值观是否匹配等内容。我国社区治理相关的政策主导者一般由党的领导集体、人民政协、各级政府和研究人员、专家学者组成。第一，我国社区治理的政策源流主要来自中国共产党的执政理念和意识形态。中国共产党作为一个长期执政党，从政策制定的角度来讲，是顺应时代发展的，是符合民意的。因为，作为长期执政党，中国共产党必须有足够的能力在实践中发现问题、找出原因并提出符合历史趋势的治理理念。治理理念的创新带动着社区治理理念的理论内涵升华，为党的治理内涵提供了思想基础。同时，我们党的治理理念也是符合时代的发展，中国共产党的基层治理理念并非一蹴而就，是随着党的领导集体不断创新而逐渐形成的，这些理念的出发点和落脚点都是为了发展经济、为了惠及群众、为了改善民生的。因此，党的思想和意识形态是符合现实需求的，符合治理的需求，制定出台的社区政策同居民的需求相匹配。第二，参政议政是人民政协的重要职能之一。人民政协在社区治理政策制定过程中有着天然的制度优势，它能够通过专门协商机构满足当下社区治理的多元化需求。人民政协有效拓宽了人民群众利益表达的渠道，实现了多种方式的表达方式，譬如：专题协商、座谈会、在线协商等形式。同时，人民政协委员由多个界别人员组成，最大程度地反映了全国各界的利益诉求和群众呼声。把协商的过程贯穿于政策制定的全过程，以多重路径打通社区治理的“最后一公里”。第三，在政策的制定方式上，我国的治理政策出台有制度优势。一是政策的大方向具有一致性，国内的各级地方政府出台的政策都要贯彻中央文件的精神，这也是地方政策出台的起点。中央政策具有宏观性、战略性等特征，具有指导作用。政策大方向的一致性可以有效屏蔽诸如利益集团纷争、治理步调不一致所带来的困扰，使各地方的总体发展方向能够符合国家利益和社会公共利益。二是地方政策具有一定程度的自主权。地方政府对有关社区治理政策的制定，在依照中央文件精神落实的基础之上，也要结合当地的实际情况进行合理的政策制定，这就涉及对社区居民民意的收集及对当地各街道社区实际情况的考察、调研等等一系列配套工作。第四，我国社区治理面临一系列挑战，它不但涉及相互叠加的利益关系，也涉及多领域的同步治理。作为拥有理论知识、操作技能的专家学者，在社区治理政策的制定过程中，通过多样化的形式发挥了重要作用。首先，专家参与能够让政策更具专业性。从身份属性来看，专家学者知识储备雄厚，理论功底深厚，能够熟练掌握相关的治理理论，在设计治理政策时具有极强的专业性。因此，在实行政策过程中能够客观、真实反映社区治理的客观规律。其次，在基于学术探究的基础上，中立性的身份使专家能够做出更加科学的判断。虽然社区内的各类组织对社区的情况比较熟悉，社区内的责任主体对社区的管理更具有专职性，但社区内的治理需求多样化，社区居民在基于自身利益的基础上都具备不同的诉求，往往会受到不同因素的干扰。因此，专家在社区治理过程中所做的专业判断更符合社区的客观实际。

三、多源流背景下对我国社区治理政策的思考

(一)科学对待问题源流的核心要素

在城市化突飞猛进的大背景下，社区居民对社区内部环境随之产生了高标准、多层次的需求。与此同时，我国社区面临着社区居民参与渠道不足、参与层次低、参与程度有待提高等问题[8]88。众多因素汇聚到一起，致使社区治理中存在着的问题都急需被提上政府政策的正式议程。但最终能够成功转化为政策的只是问题源流的一部分。因此，使问题源流中有价值的要素得到重视，就显得尤为重要。总的来看，无论是各种指标还是焦点事件都属于对社区客观事实的量化统计，以及事实描述，政策的决策者和参与者可以从各种途径获取此类信息，而正确甄别并合理使用相关信息就成为社区治理的重中之重。

对于指标来说，首先要正确使用方法论。指标不同于对事实的直接统计，它是建立在一定方法论的基础之上进行的日常统计活动。科学合理的方法论可以有效屏蔽政策决策者的主观偏见，传统政府决策者主要依靠日常经验来决策，尽管也遵循着固定的决策流程，但主要还是体现为人治的色彩[13]111。而将正确的方法论应用到指标中，可以为决策者在制定政策过程中提供科学合理的数据支持，同时也能够预防社区中有可能出现的危机。其次，要对指标进行合理的应用，如果不加鉴别地使用某一种指标，往往会适得其反。因此，要提升数据的分析能力从而能够有效地深入研究。目前我国有关社区治理的指标众多，例如：社区工作者的性别比例、社区信息平台使用率、城乡居民参与社区活动频率等，海量的数据为社区治理提供了“富矿”，等待着被发现挖掘。为此，作为拥有核心数据最全、范围最广的政府部门，应积极发掘大数据隐藏的巨大价值，兼顾考虑社区居民的现实需求。加强部门之间数据的共享，为指标的应用提供更为广阔的数据支撑。同时，大力扶持数据分析人才的培养，引进急需的专业人才，让数据能够发挥出最大的治理效能。

习近平总书记反复强调，要坚持问题导向，坚持底线思维，把问题作为研究制定政策的起点，把工作的着力点放在解决最突出的矛盾和问题上[14]58。坚持问题导向，寻找社区治理中的重点难点，是制定合理社区治理政策的重要方式。通过健全对“焦点事件”的反应机制，使政府相关部门能够及时掌握社区的最新动态，吸收民意，便于开展及时的工作部署。社区应该充分利用我国基层党组织覆盖面广的优势，引导区域各类党组织突破条块壁垒，健全完善对“焦点事件”的快速反应机制，找出产生焦点事件的“病因”，通过搜集到的资料、数据进行研判，预估问题接下来可能的走势。

(二)突出政治源流中党建引领的作用，畅通政策制定全过程

在政治源流中，金登教授把公众情绪、政党意识形态、压力集团的行为等因素视为牵制与被牵制的互动过程，彼此之间形成某种共识的过程是通过讨价还价来控制的。反观目前我国政治、社会的发展趋势，越来越多的学者认为中国的政体拥有巨大的韧性和潜力[15]23-26，并认识到中国共产党仍旧是中国政治发展中最为重要的行动者[16]11。因此，在我国公共理性发育不足、社会动员机制孱弱的背景下，依靠权威体制再造基层秩序，是中国实践的一条经验[10]35。为此，要发挥我国政治制度的优势，实现基层党组织对社区各个治理环节的引领作用，制定最适合居民百姓的社区治理政策，发挥社区治理的最大效能。社区治理政策的制定与顺利实施需要各方参与人员的理解与沟通，目的是解决社会问题和人民群众的实际问题。针对目前我国社区治理中存在的行政全能、缺乏沟通、居民参与动力不足等问题，通过党建的工作引领，破除本位主义、代理主义等形式化工作，把人们的日常社会生活与我国主流的文化价值融为一体，把人民的精神行为准则和社会主义核心价值观融为一体。通过党的意识形态引领，把党的核心价值观同人民群众内在需求保持一致，可以保证社区治理政策顺应民意，治理政策更能够体现人民对未来生活的美好期望。

(三)发挥传统制度优势，兼顾激活社区治理主体，使政策源流形成合力

坚持中国共产党的领导、坚决执行党的路线方针政策是我国治理的制度优势所在。党的十九大报告指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”[17]社会主要矛盾的变化是关系全局的历史性变化，是党制定正确路线方针政策的基本依据，也是推进社会治理创新、打造共建共治共享社会治理格局、加强社会文明建设的现实依据。

社区是具有多种功能、多重要素的集合体。为此，首先要注重政策之间的互动衔接与协调，尽可能地协调各类单位，整合资源，研究社区建设工作的新情况、新问题，推进村(居)务公开，充分保障群众知情权、参与权和监督权，保证社区治理政策能够让社区成员感受到获得感、幸福感和安全感。同时，要注重激活多元参与主体。通过想方设法调动社区居民的积极性，吸纳社区内不同利益主体对社区治理政策的意见和建议，为优化社区治理政策提供全面有效的信息，最大限度地为治理政策提供思路与方案。为此，应拓宽社区居民在进行诉求表达、建言献策中的参与途径，完善协商的参与平台。比如，通过即时通讯APP、社交网络平台等方式为参与主体提供参与平台；针对网络使用不方便的人群，应采取上门调查等方式，尽可能地全面了解社区内的最新动态和整体气氛。这不仅有助于合理社区治理政策的出台，更为畅通政策的执行提供了强大动力。其次，要保证专家学者的有效参与。一是地方政府相关部门应成立专门的专家咨询制度。保证长期稳定的专家参与，使学者真正地参与到政策制定过程中来。二是理性看待治理目标，专家可以带来科学合理的建议，但治理工作并非一蹴而就，应及时进行治理工作的总结和反思，为下一步治理工作作准备。最后，应加强理论与实际的结合，把专家带来的综合应用理论合理嵌入到社区治理实践当中去，相互促进融合，完善社区治理政策。

注 释：

① 参见《2019年民政事业发展统计公报》，民政部网站(http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/)。