图博档合作引入社会资本保护地方传统文化模式研究*

2022-04-07蔺梦华

图书馆研究与工作 2022年4期

蔺梦华

（佛山市顺德图书馆广东佛山 528300）

1 引言

社会资本理论在20世纪70年代兴起于经济学、社会学以及政治学等多个学科。所谓社会资本指个人在一种社会组织结构中所处的位置和产生的价值；对于群体而言，社会资本指群体中使成员之间互相支持的那些行为和准则[1]。随着信息化浪潮的推进，图书馆、博物馆和档案馆（以下简称图博档）作为公共文化服务机构的重要成员，服务内容已经由原来的纯公共品质社会产品开始逐步转变为准公共品质产品。研究公共部门和私人部门如何建立文化产品和文化服务的合作关系及管理模式无疑有着现实意义。

2012年，国家发布《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》，明确提出弘扬优秀民族传统文化[2]。2015年5月国家出台《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》。2021年3月，财政部、中宣部、教育部联合发布《关于推动公共文化服务高质量发展的意见》，推动公共图书馆、文化馆、博物馆、美术馆、非遗馆等建立联动机制，加强功能融合，提高综合效益[3]。由于图博档合作保护地方传统文化盈利性不强、回报周期长，目前国内社会资本应用于这一领域的研究和实践较少。本文以广东省佛山市顺德区为例，通过问卷调查、实地走访和个人访谈的方式，研究探讨图博档合作引入社会资本保护地方传统文化模式的可行性。

2 三馆合作保护地方传统文化的困境

顺德是联合国教科文组织颁发的“世界美食之都”，也是文脉悠久的“状元之乡”，广东历史上出过9位状元，顺德占3位。顺德有历史悠久的地方传统文化，以非遗项目为例，区级以上代表性项目达到59项，其中国家级4项、省级9项、市级13项、区级33项。非遗代表性传承人62人，其中国家级4人、省级8人、市级13人、区级37人。非遗传承基地34处，其中省级1处、市级8处、区级25处。在保护传承丰厚的历史积淀和满足社会多样化文化需求的目标下，图博档建立地方传统文化保护的合作机制面临着现实困境。

2.1 体制分割，缺少统筹

首先，图博档分属于不同的行政管理部门，体制分割导致管理上缺乏统筹，现有的合作多为图博档自发行为，经费无法统一，长效合作无法保障。其次，分级财政导致区域发展不平衡。以佛山市为例，南海区、顺德区的经济发展较好，政府文化投入较多；高明区、三水区的经济相对较弱，政府文化投入也相对较少。再次，三馆之间传统文化藏品形态不同、数字化程度不同，导致资源层面保存分散、重复收藏、格式差异等问题。

2.2 资金来源单一，稳定性差

首先，图博档的资金来源主要是政府财政拨款，资金来源单一。其次，全球经济形势下滑，地方政府债务性负担加重，图博档的资金投入较少。地方传统文化的保护需要长期稳定的资金投入，政府难以满足资源整合特别是建设数字化合作平台的大量资金投入需求，单纯依赖公共部门存在明显弊端[4]。

2.3 人员匮乏，动力不足

从业人员的素质及其专业技能是文化机构合作的重要影响因素，图博档合作离不开专业人才队伍的培养和建设。地方传统文化保护的合作，需要有图书馆学、档案学、博物馆学、计算机技术、营销推广等多个学科的专业人才共同谋划、长期参与，但是我国图博档的从业人员面临培训资金缺乏、管理体制单一、横向人才交流不畅、激励机制空白等问题。

3 社会资本应用于三馆合作的可行性

3.1 社会环境

1992年英国首次提出公共部门与私人部门合作提供社会产品和服务的模式，世界各国不断涌现成功案例，实践证明了社会资本应用于公共服务的可行性和必要性[5]。社会资本除了资金的优势外，还可以为事业单位性质的图博档合作引入企业的技术创新能力、社会组织的管理理念、社会专家学者的人力资源支撑，充分调动多方社会资源。

3.2 政策环境

为了推进公共服务的市场化进程，国家出台一系列的扶持政策和指导文件，鼓励社会资本进入公共服务领域。2010年，国务院发布《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，引导民间投资进入基础设施和公共服务提供领域[6]。2015年，财政部发布《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，明确指出政府和社会资本合作模式是公共服务供给机制的重大创新[7]。2017年，《中华人民共和国公共图书馆法》颁布，鼓励社会力量积极参与公共图书馆建设，县级以上人民政府按照国家有关规定给予政策扶持[8]。同时，《基金会管理条例》《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国慈善法》等法规也为社会资本参与图博档合作共建提供了基础性的法律保障。

3.3 资本环境

我国目前的社会资本实力雄厚，民营经济积累了大量的资本，根据国家统计局数据，2019年我国私营企业3516万户，私营工业企业实收资本49366.90 亿元[9]。以顺德慈善资金为例，慈善组织资金体量超150亿元，慈善信托约5.3亿元，侨捐资金21.54亿元，慈善组织从业人员1199名，注册志愿者22万名。社会资金的充裕性为图博档合作带来了更多的参与方和资金渠道，政府和社会资本投资相互补充，有利于形成政府和社会资本共担风险、共享成果的良好态势。

4 三馆合作引入社会资本模式

社会资本的模式，目前尚未有统一定论，一般认为有狭义模式和广义模式。狭义模式根据世界银行对于社会资本模式的分类，包括外包、特许经营和私有化三大类，其中包含了传统的BOO、TOT、BT和BOT模式，也包含了普适性的委托运营（O&M）、管理合同（MC）、购买服务、模块外包、整体外包和私有化转让等[10]。广义模式指公共部门和私人部门通过协议等多种方式建立的合作关系。本文认为应该从广泛吸引社会资本参与公共文化服务的角度出发，探讨公私合作关系，因此采取广义的社会资本模式概念，着重探讨三馆在合作保护地方传统文化过程中如何和社会资本建立多样化的合作关系。依据公私合作关系中的主体模式为标准，进行如下3种类型的划分。

4.1 政府主导模式

4.1.1 PPP模式

即政府与社会资本合作模式，政府同私人部门通过协议、合同和特许经营等方式合作[11]。广东素来有“顺德祠堂南海庙”之美誉，顺德古建筑活化离不开祠堂的开发与保护，目前，顺德有不少利用祠堂改建图书馆或村史馆的成功案例，例如北滘广自助图书馆、勒流扶闾图书馆、勒流江义村史馆等。建设资金来自政府资金和慈善捐赠，运营方式来自聘请社工和社会志愿者，类似于PPP模式中的TOT和BTO 的综合，公共部门已经做好前期投入，私人部门对日常开放管理等内容合作，其中还涉及到政府以水电补贴的形式允许私人部门进行小卖部零售等经营性行为。

4.1.2 竞争性分配

近年来，地方政府为了发挥财政资金的杠杆作用，竞争性分配成为激励政府社会各界积极探索社会治理和公共服务的新方式。顺德区政法委、民政和人力资源社会保障局等政府部门联合顺德慈善会发起“众创共善”计划，整合财政资金面向全社会征集基层治理项目，申报对象涵盖政府部门、村（居）自治组织、企事业单位、社会组织，通过线上平台竞争性申报，综合评审按照分数决定中选项目，实现资源共享、协同共治。对于基层村、社区而言，图博档可以通过申报项目解决集合图书馆（室）、村史馆等为一体的村居多功能文化空间的建设和运营。

4.1.3 购买服务

2014年，我国印发《政府购买服务管理办法》，明确购买服务是指各级国家机关将属于自身职责范围且适合通过市场化方式提供的服务事项，按照政府采购方式和程序，交由符合条件的服务供应商承担，并根据服务数量和质量等因素向其支付费用的行为[12]。国家出台《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》，为文化机构向社会购买服务提供了政策支持。顺德地区图博档的保卫保洁等简单业务基本采取购买服务方式；同时，顺德图书馆部分场所如文筑书店以三方协议的方式外包给私人部门，引入市场化的经营手段，减少政府资金支出。

4.2 图博档主导模式

4.2.1 社会捐赠

对于图博档，社会捐赠根据对象可以分为私人捐赠和企业捐赠，捐赠内容大多为资金、书籍、文物和场地等。社会捐赠者往往面临选择何种机构的茫然、捐赠的监督监管等问题；受捐者面临捐赠信息渠道的不对称、捐赠内容保护开发的单一性等问题。为解决这一问题，2017年，顺德图书馆、顺德博物馆和清晖园博物馆联办“创意阅读节”，以合作保护地方传统文化为主题，打造统一信息平台，广泛接受社会捐赠，让社会捐赠有更全面的选择。[13]

4.2.2 众筹

众筹，即大众筹资或者群众筹资，由发起人、跟投人、平台构成；具有低门槛、多样性、依靠大众力量、注重创意的特征，广泛应用于灾害重建、设计发明、创业募资和公共专案等[14]。图博档众筹的内容，除资金还包括活动、物资捐赠、场地提供等；发起人除自身还包括社会组织、企业、个人等；形式除网络捐赠还包括公益徒步、定向越野等。内容、发起人和形式的多样化使社会公众呈现较强的参与性和积极性。国内文化项目的众筹已有不少成功案例，如浙江苍南的“半书房”作为众筹创办的民间公益图书馆为图博档合作保护传统文化提供了参考。

4.2.3 基金会

根据我国的《基金会管理条例》，基金会是指利用自然人、法人或者其他组织者捐赠的财产，以从事公益事业为目的的非营利性法人[15]。以广东省德胜社区慈善基金会为例，建立“政府主导、社会参与”运作模式，联动政府资金配套，签订合作协议与顺德各镇街建立公益合作伙伴关系，通过“和乐水乡”社区营造计划重点资助本土特色文化的传承，让大门龙舟、粤剧曲艺、洪拳醒狮、马岗木刻版画等顺德乡土特色文化得到保护和传承。图博档可以通过联合申请项目的方式获得资金扶持，进行“小而美”的传统文化保育深度合作。

4.3 社会资本主导模式

4.3.1 商业项目

青云文社历史研究所是2018年顺德华侨城发起的城市寻根文化项目“青云计划——地方文化图谱的消失与重塑”的成果，重新活化“凤城”顺德的青云系人文历史；顺德美食博物馆，由华侨城负责筹资、建设和运营，其前身设立于顺德博物馆，博物馆负责提供场地水电、日常管理，后来移至欢乐海岸升级为国际美食文化交流中心；顺德龙舟汇博物馆，位于顺峰山公园内，由华侨城筹建，旨在展示传统的龙舟文化。这些项目在建设过程中，图博档提供设计建议和文史档案资料；在运营过程中，提供史料和咨询。

4.3.2 文旅融合

2018年，国家文化和旅游部挂牌成立，文化和旅游部时任部长雒树刚提出“宜融则融，能融尽融，以文促旅，以旅彰文”文旅融合总思路[16]。2020年，广东省文化和旅游厅在旅游行业开展文旅融合“粤书吧”试点工作，在旅游景区、酒店和民俗等地，设立当地图书馆分馆或者服务点。顺德区内有两家试点——以顺德传统文化为主题的今屋文创书店和逢简梁公馆民国书舍。今屋文创书店是位于广东四大名园之一“清晖园”历史文化片区的私营书店，依托历史文化底蕴传播文化创意产品；逢简梁公馆民国书舍是位于水乡文化代表地杏坛的民宿，二者在建设设计、活动开展、粤书吧运营过程中与图书馆、清晖园博物馆都有直接合作关系。

在社会资本主导模式中，社会资本作为合作的建设、管理和运营主体，图博档承担资料（图书）提供和文化咨询、技术支持等职能。地方传统文化的合作项目不是作为主体性的生产单位，虽然包含了文化传承的需要，但本质上是立足于商业盈利的需求建立的内外协同的生产性支持系统。社会资本把地方传统文化当作经济要素，通过商业系统，例如华侨城欢乐海岸使得以美食文化为代表的地方传统文化再生产进入市场，达到社会资本方的经济目的，从而实现地方传统文化的生产性保护和社会公益性保护的有机统一。

5 三馆合作推进策略

5.1 树立正确理念

目前对于公共产品领域的社会资本模式存在一定政策上和认知上的误区。政策上，国家发改委和财政部等部门相继出台了一系列相关政策法规起到了较大的推动作用，但是实际应用中存在着内容模糊和条款冲突情况，造成社会资本参与图博档合作保护传统文化沟通成本增加[17]。认知上，部分地方政府或者图博档将社会资本认为是解决融资的最好渠道，过于强调地方传统文化作为社会产品的经济属性，却忽视了其公益产品属性。

图博档建立合作保护地方传统文化的社会资本模式，需要当地政府、图博档和社会资本三方都建立正确的合作理念。首先，政府应当加大对社会资本模式重视，强调政府在资源配置中的主导责任。其次，图博档不可单一地把社会资本视为融资渠道，更应看到通过社会资本带来的竞争性和链接更多社会资源的渠道性。再次，社会资本要充分认识到参与地方传统文化保护的长期回报率和低风险率，注重企业文化提升等社会效益的促进功能。

5.2 搭建运行框架

首先，制定长期发展规划。由于地方传统文化的涵盖面较广，并且存在明显的地域性差异，需要三馆首先梳理合作需求和范畴，确定传统文化保护的合作内容。在此基础上制定长期发展规划，由政府职能部门、图博档专家以及非遗传承人等传统文化代表人物共同设计行动指南。其次，建立管理协调机制。我馆目前的三馆合作缺乏有力的组织和协调部门，合作呈现自发性、不稳定性和暂时性。这就需要根据各地的实际情况灵活建立合适的管理协调机制，发挥协同体系的指挥作用，打破条块分割的管理体制障碍[18]。再次，培养专业人才队伍。由于社会资本存在多种运作方式，涉及到法律、金融、管理、工程、基金、社会组织、营销等多个领域，所以需要建立一个复合型的人才队伍，不仅仅要有熟悉地方传统文化的行业专家，还要重视培养具备资源管理能力的项目经理人，注重于链接和管理多方资源的能力。同时，把各行各业的专家视为社会资本的一种形式，发展其成为“专家型志愿者”队伍。

5.3 提高项目吸引力

作为公共文化产品，地方传统文化保护的投资回报率较低，投资回报期较长，一般长达10年以上，直接影响了社会资本参与的积极性。根据财政部的“全国PPP综合信息平台项目库”[19]在库项目分析，截止2021年7月，管理库项目共10023个，其中文化类项目203个，占比约2%；项目投资总额154657亿元，其中文化类项目1949亿元，占比约1.3%。文化类项目呈现数量不多、金额较少的局面。对2019—2021年在库项目进行整理发现，图博档场馆建设类项目15个，传统文化保护类项目仅有3个（如表1所示），反映出社会资本对于传统文化保护项目的热情度较低，投资额较少，与社会资本在市政设施、交通运输等领域的爆发式增长形成了“冰火两重天”的现象。

表1 2019—2021年全国图博档建设及文化保护PPP项目基本情况表

因此，首先要提高项目的回报率，例如允许资本方开发周边文创产品、开发文旅融合项目、打包周边设施外包等（如民宿、咖啡馆）；加大社会宣传推广力度，提高整个社会对于中华传统文化的认可度；图博档充分利用公益性文化服务机构的社会公信力，增强社会资本对于合作机构的信任度；政府对于积极参与的社会资本方给予物质上的适当补贴和精神上的激励；学者专家深入挖掘研究成功的实践案例，加强理论指导并提炼可推广、可复制的图博档合作的社会资本模式，形成多方联动、不断发展的社会氛围。

5.4 健全评估和监管

社会资本的逐利性是其天然属性，而公共文化产品的公共品质特性是其本质特性，因此二者的融合需要建立全面的质量管理。首先，以项目化的方式运作，建立第三方评估考核机制，引入过程管理和中期评估的理念和方式，以考核结果作为支付费用的客观依据。同时，合理利用政府或者社会资本已有的管理平台和评估机制。例如在慈善资本合作中，顺德区由民政和人力资源社会保障局牵头成立的“慈链平台”作为区域性互联网募捐平台，建立标准规范和数据中心，图博档可以通过项目申报的方式利用平台募集社会资金，接受第三方平台以及社会公众的评估和监管。再次，探索建立专门基金会。2009年10月，观复博物馆成立了国内首个博物馆基金会——“北京观复文化基金会”后，宁波博物馆、故宫博物院、中国国家博物馆、广东省博物馆相继发起成立了基金会，性质大多为地方性非公募基金会，属于慈善组织[20]。图博档合作保护地方传统文化可以效仿这一模式，建立联盟性质的专门基金会，围绕公益财产达成公益信托，在《中华人民共和国公益事业捐赠法》《基金会管理条例》《基金会信息公布办法》等法律法规的框架下对募集的社会资金运作和管理开展规范的监管约束。