我国部分地方土地储备出让方面存在的问题及解决措施

张毓海

【摘要】当前我国土地市场仍是政府驱动型市场，土地出让收入仍是地方政府的重要收入来源。但现实是一方面要发展经济，另一方面是房地产存在很多问题，如资金不足、资金运作不良、征拆难、市场刚需不足等。针对此问题，本文提出了一些解决措施：一是加大财政收储资金投入力度;二是超前谋划土地出让前期工作;三是“有计划出让，不饱和供应”;四是“优化增量，盘活存量，把控总量，集约高效”。

【关键词】土地储备;出让;存在问题;解决措施

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2022.05.001

自2018年7月31日以来，“史上最严”的房地产调控，确立了“房住不炒”的总基调，在限购、限贷、限售等诸多环节严加把控。下面以某市为例进行分析：

2020年度，该市通过招拍挂出让供应土地315宗，土地出让供应总量12661.55亩，实现土地出让价款收入113.11亿元。其中：城镇住宅用地97宗，出让面积5258.29亩，出让价款74.3327亿元，出让均价为141.36万元/亩。商业及商业服务设施用地94宗，出让面积2533.70亩，出让价款28.148亿元，出让均价为111.09万元/亩。工业用地（含仓储物流）54宗，出让面积4247.09亩，出让价款7.6112亿元，出让均价为17.92万元/亩。教育、科研、医疗、康养、电力设施、殡葬等其他用地70宗，出让面积622.47亩，出让价款3.0192亿元，出让均价为48.50万元/亩。按出让面积占比计算，住宅用地占41.53%，商业用地占20.01%，工业用地占33.54%，电力、教育、康养、科研等其他用地占4.92%。

1、部分地方土地储备出让方面存在的问题

从以上数据看出，城镇住宅用地供应面积比重较大，占供应总面积的41.53%。但是，从目前的情况下，房地产市场依然存在不少问题：

1.1土地储备资金严重不足

2016年以前，土地储备项目可向银行融资贷款解决。但由于政府债务影响，各级财政可用于土地储备的资金有限，地块未能及时形成净地投入市场。具体表现在：

1）土地储备专项资金落实不到位问题。土地储备所需资金纳入政府预算，财政全额匹配。但部分县区政府至今尚未纳入财政预算，如部分县区未落实将土地储备所需资金纳入政府预算、财政匹配或者存在土地储备所需资金未匹配资金问题。有的地方连土地储备三年滚动计划和年度储备计划编制工作经费都落实不了。

2）土地出让收益中计提土地储备资金困难。①目前土地市场经济疲软，市场对土地需求过小，土地出让收入有限：如2020年，该市某区2号地块挂牌流拍，市中心城区推向市场的净地仅3宗，共373.74亩，出让价款99700万元，土地出让收入太低而土地成本较高，政府用钱的地方太多，土地储备专项资金计提困难;2021年以来，我市推向市场净地1宗，面积113.35亩，出让价款15555万，成本约15400多万，净收益太低，导致土地储备专项资金计提困难;②项目资金列支不合理：该市实施的空间规划基础信息平台900多万、智慧·时空大数据所需900万、国土空间规划编制经费1800多万、国土空间生态修复所需资金等，均纳入土地出让金中列支，不能优先满足土地储备专项资金计提。③属地政府盲目推进棚户区改造项目，棚改项目地块出让收益往往为负收益，导致土地储备专项资金计提更是雪上加霜。

1.2土地储备资金运作不良

財综〔2016〕4号文下发后，关闭了土地储备融资贷款渠道，加之财政土地储备资金有限，导致原储备项目后续投入资金不足，从而形成原收储项目不能及时形成“净地”推向市场，造成资金积压，未能及时回笼。2020年某市向省级财政争取土地纾困资金54000万元，但各下辖县（市、区、特区）未严格按规定使用，纾困资金使用方向原为容易形成“净地”出让的地块，但有的地方将其用于“投转固”项目;同时存在土地储备所需资金使用监管不到位情况，如2019年10月，某市辖区人民政府向本市自然资源局申请借款5000万元专项用于城市综合体土地储备开发整理项目A-16、B-12、B-13土地储备资金，但最后该区人民政府统筹用于某高铁修建项目，最终导致A-16、B-12、B-13地块未按时推向市场，影响了市区两级政府的财政收入，也为审计整改留下了遗留问题。

1.3征拆难

被征收方只能是所征土地的所有者，在我国因不存在私人土地所有权，只能是农村集体经济组织，征收方只能是国家;征收土地具有强制性，并受国家《宪法》及其他专门法律保护，1988年《土地管理法》第23条规定“国家建设征用土地，被征地单位应当服从国家需要，不得阻挠。”;征收土地必须给予补偿，在征收土地过程中，国家要依法向被征地单位支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补助费等各类补偿，建设单位只有使用权。造成征收土地难的原因包括以下方面[1]：

1）现行征地补偿标准不科学，补偿标准偏低。根据现行《土地管理法》规定，征用土地按照被征用土地的原用途给予补偿。补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。其中土地补偿费和安置补助费的总和为近三年平均亩产值的60-30倍，以亩产1000-2000元计算，最高补偿为每亩6万元左右。

上述征地补偿标准是从计划经济体制下沿用下来的，在计划经济体制下国家为农民提供生产、生活保障以及土地征收后的工作保障的情况下具有一定合理性。在当今市场经济体制下，由于没有充分考虑到当前市场经济条件下社会经济的切实现状，也没有从生活保障角度看待农民与土地的关系问题，已经与现实严重背离：由于历史原因，我国农民自身素质有限，缺乏创业能力;而随着市场经济的快速发展，社会用工制度已彻底向市场经济转轨，以往的由征地单位安排被征地农民的做法已无法继续沿用。同时，现行《土地承包法》关于土地承包一包三十年不变以及基本不保留机动地的制度，使得传统的通过土地调整解决失地农民出路的途径已不可能。在这种情况下，土地被征收后失地农民极易陷入失地又失业的困境，造成 “种田无地，上班无岗，低保无缘”的被动局面。4368E679-9811-4D03-B807-2586755A9846

2）土地征收权的滥用和农民集体财产意识增强之间的冲突日益明显。我国《宪法》和《土地管理法》也明确规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用（征收）。”但在现实中，土地征收早已超越该目的范围限制，除了兴办乡镇企业和村民建设住宅可以不经征用使用本集体经济组织农民集体所有的土地，以及乡（镇）村公共设施和公益事业建设可以使用农民集体所有的土地外，其他任何单位和个人使用的国有建设土地都可以通过征收的方式取得，远远超过为“公共利益”需要的宪法和法律规定。同时，近年来随着人们法律意识的增强，越来越多的人们开始思考并提出疑问：既然法律规定公共利益才可以实行征收，为什么经营性用地尤其是房地产开发以及私人企业也在大肆实行征收，而且征收后土地出让的巨额收益都流入了土地使用者手中。作为集体土地的所有者，自身对土地究竟应享有何种权利？“公共利益”的内涵到底应当如何界定？可以说，对于土地征收，人们在思想意识上已经由被动服从向维护自身权利转变，并在行动中采取了一定的抵制措施。

3）土地收益分配机制不合理。根据我国法律规定，征地补偿费用中，土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物和青苗的所有者所有。安置补助费支付给负责安置的农村集体经济组织、其他单位或者支付给被安置人员个人。同时，除了符合法定划拨用地条件外，征收后的土地都要通过拍卖、招标、挂牌或协议出让的方式提供给用地者，从而会产生一笔数目可观（多则会达到每亩几十万元甚至上百万元）的地租收益。该地租收益中，其中一部分属于新增建设用地的土地有偿使用费，是国家出于保护耕地的目的对新增建设用地收取的，其分成比例为：30%上缴中央财政，70%留给有关地方人民政府。对于市面（实际）地租收益与新增建设用地有偿使用费之间的差额，则由地市（州）、县（区）以及乡（镇、街道）人民政府按照相互之间约定的比例予以分成。由以上内容可以看出，目前的客观实际是国家通过土地征收的强制手段，将土地以国家制订的低价标准征收过来，再由国家以市场价格出让给开发商或企业主，由此这中间巨大的土地收益落到开发商或企业主手中。上述因素，必将引起广大农民对商业目的土地征收的强烈抵制与反抗。

4）集体土地资产管理的无序和不民主加重了农民的抵触情绪。对于农村集体经济组织及其成员来说，自身所有或使用的土地被征收以及承包地的经营管理无疑都是头等大事。然而，目前我国法律只是对承包地的经营管理做出了较为详尽的规定。如《土地管理法》明确规定，在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，或者农村集体所有的土地由本集体经济组织以外单位或者个人承包经营的，必须经2/3以上全体村民或者2/3以上村民代表同意，并报乡（镇）人民政府批准。另外，对于集体農用地使用权的管理都要经过严格的程序，对于事关土地所有权转移的土地征收，程序应更为严格。然而现实是，现行法律根本没有集体土地征收或者征用必须经过村民会议或村民代表会议通过的规定，也找不出土地征收、征用应由被征收方谁决定和如何决定的条文。《村民委员会组织法》第五条虽规定“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”，但在该法第十九条关于村民委员会必须提请村民会议讨论决定的事项中，却讨论了许多比土地征收、征用小得多的事项，独独没有“土地征收或征用”。

在征地补偿费的支配使用环节，对农民的保障也不充分。法律虽然规定了侵占、挪用土地补偿费的法律责任及农民的举报机制，但并未规定土地补偿费的处分规则。现实中，部分地方的土地补偿费往往不能足额发放到被征地农民手中，有的被村集体计提用于办公经费，极少用于发展生产和改善基础设施。

上述情况目前没有相关制度规范，这种制度的缺位容易成为滋生干部腐败和涉黑涉恶的温床，从而引起被征地农民的抵触情绪。

1.4土地市场刚需不足

1）受教育、医疗水平及基础设施建设等诸多因素影响，市中心城区流动人口较少，住房需求量较小;

2）由于经济疲软，国家经济政策调控，再加上本地房企实力弱、自有资金不足、规模相对较小、专业人员缺乏、经营管理水平不高等原因，严重影响土地市场需求。

2、地方土地储备出让方面存在问题的具体解决措施

以上情况在我国二线以下城均存在类似问题，对此，按照《土地储备管理办法》（国土资规〔2017〕17号）和《土地储备项目预算管理办法》（财预〔2019〕89号）中有关“土地储备所需资金纳入政府预算，财政全额匹配。”的相关规定，提出如下解决措施：

1）加大财政收储资金投入及监管力度。①各市（区、特区）政府、市财政应确保土地储备资金落实到位。按照“土地储备所需资金纳入政府预算，财政全额匹配。”的相关规定，为确保土地储备工作快速推进，使储备资金起到杠杆作用，形成良性循环利用，真正使土地储备工作在保生态、保发展、保红线方面起到节约集约用地、确保经济社会发展的重要作用。②规范土地储备资金使用，实行专款专用。各市（区、特区）、市财政局应规范运行土地储备资金;同时监管部门应加强对土地储备资金使用的监管，防止挪做他用。③从土地出让收益中提取一定比例作为土地储备资金。应优先保障土地储备专项资金的计提，计提比例不少于土地出让收益的20%，确保计划储备地块快速形成净地推向市场，真正实现储备专项资金使用的“良性循环”。

2）征拆难的法律对策。①科学界定集体土地所有权的内涵，真正地还权于民、还利于民。②对“公共利益”的内涵和范围进行明确界定，并严格其适用程序。③建立科学的征地补偿机制。④积极推进征地全过程的民主化，建设强化平等协商和监督机制。⑤强化征地法律监督制约机制，对于土地征收不符合法定程序和耕地保护的，允许通过行政复议及行政诉讼途径解决;同时土地征收权的滥用，可能造成被征收人的损失，对于该等损失，应允许提起物上请求权诉讼，请求恢复物权原状和防止侵害，对于土地补偿标准，除了对征地补偿标准进行价格听证外，应允许对于具体地块的补偿金额有异议的，提交估价师专家委员会裁决;至于农村集体组织成员与集体之间关于补偿费分配、使用的权利义务，可参照公司股东与公司之间关系的建制，确定双方之间的监督制约机制和民事法律救济途径。

3）超前谋划土地出让前期工作。在财政收储资金保障前提下，专项对点，专款专用，按照“先急后缓、先易后难、分期推进、滚动实施”原则，加快推进土地报批、征拆补偿工作力度，达到“净地”出让条件后推向市场，提高供地率。

4）坚持“有计划出让，不饱和供应”原则。及时掌握住房需求情况，合理调控土地供应结构并进行动态控制和调整。

5）围绕“优化增量，盘活存量，把控总量，集约高效”的目标。多措并举挖掘存量建设用地潜力，有效推进批而未供、闲置土地清理处置和城镇低效用地再开发。在化解政府债务风险的同时，根据土地市场情况合理调控优化土地供应结构，适时增加旅游业、康养业、产业转型升级等新型项目用地供应，提高土地收益率和土地利用率。

结语：

综上所述，本文指出了我国部分地方土地储备出让方面存在的一些问题，同时就存在的问题给出解决措施，以期今后土地储备出让方面的工作能够更加健全有效地进行。

参考文献：

[1]杨海涛，刘志宽，何开萍，杜俊辰.开展高速公路征地拆迁的方法及注意事项[J].2021.4368E679-9811-4D03-B807-2586755A9846