新时期基层社会治理创新的制度导向

文/柏巍

党的十九届五中全会在分析我国新时期国内外发展趋势和我国社会、经济发展现实状况的基础上，围绕我国社会主要矛盾，深入贯彻新发展理念，谋划和部署我国“十四五”时期国家发展战略，提出要基本实现国家治理体系和治理能力现代化，要基本建成法治国家、法治政府、法治社会，要充分保障人民平等参与和平等发展的权利的发展目标。十九届六中全会审议通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》明确，在社会建设上，人民生活全方位改善，社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平大幅度提升，这表明我国的基层社会治理已然取得了阶段性的成就。显而易见的是，基层社会治理高质量创新与发展，脱离不开地方财政资源和政策制度的支撑，且制度构建与完善需要实证分析和逻辑的辩证思考，要持续保持基层社会治理水平的不断提升，尤其是在财政支持不足的地区，更要着重持续构建相对完善的与经济社会发展相适应的制度体系。

一、发挥制度优势，积极完善党建引领下的基层社会治理长效机制

在实现国家治理体系和治理能力现代化过程中，关键一点是要坚持党领导一切的原则。在基层社会治理领域，基层党组织的领导是基层治理实践效能的根本保障，基层党建的优劣直接影响基层社会治理的效率和水平。从我国基层治理实践看，各地方通过党建引领基层社会治理积累了丰富经验，如西安市的“楼栋支部党建”、珠海市“社区党建网格化”、南昌市推行的社区“大党委”和宁波市“俞复玲365社区服务工作法”，这些成功的地方实践为党建引领下的基层社会治理工作提供了重要经验。

一是搭建治理信息网络共享平台。以行政区域划分为单位（部分区域依实际情况可具体再划分），依托基层党组织领导核心的地位和作用，搭建基层社会治理信息共享与互助平台，实现区域内治理信息可以在各街道、社区、市场组织、社会组织之间共享。因此，推行这一经验应加强网络党建阵地建设，结合新媒体技术推动“互联网+社会治理”的开放型大数据网络平台建设，提高基层治理信息资源传输效率，加强党组织与群众的密切联系。平台共享信息应包括：基层治理相关法律制度；各地区典型基层治理案例汇总；基层治理的法治宣传和培训；各社区基本情况；各社区基层治理制度与方法；各社区目前重大困难；解决困难问题的方法和期限等内容。其中部分信息要求各社区实时更新、积极上报，并将网络信息上报工作作为考量基层治理工作的一项标准，实现制度化。

二是建立基层社会治理的宣传与培训机制。基层党组织应当以主流基层社会治理思想和文化为导向，协调和纠正各社会治理主体的多重认知，以党的理论阵地为基础，发挥各级党校教育优势和高校专业影响力，定期开展各种形式的教育、宣传和培训。针对社区居民、基层党员，培育其主动参与基层治理活动的积极性，可在双休日进行影视宣传、微课堂等形式的交流学习活动，增强服务人民意识，培育治理文化，提升现时期基层治理方式方法的认可度。同时，丰富党员主题党日活动，通过各项活动的开展，如退休党员干部讲党课、社区内具备相关社会治理专业能力的党员开的短期培训班等形式，增强党员基层治理参与度，提升基层党员干部和社区基层治理工作人员的业务能力，并建立常态化考试测评机制，调动社区全体党员和居民参与社会治理的积极性。

三是完善基层社会治理的监督机制。基层党组织牵头，在街道一级设立专门部门或者委托市场组织和社会组织进行常态化走访民情、调查民意、排查隐患和风险，重点调研人民群众对基层治理工作的意见和建议，与基层治理工作信息反馈机制挂钩，发挥党组织基层治理的监督作用。坚持对市场经济组织和社会组织参与基层治理进行需求、条件和特长等方面的社会调研，建立完善的基层社会治理监督制约机制，明确基层社会治理主体工作上报机制的具体流程和时间期限，实现普通机制与特殊机制结合，一般程序与应急程序互补的灵活多变的基层治理工作机制。做到重大问题实时跟踪和汇报，便于基层党组织有效地监督基层治理工作，提前安排部署，科学决策和处理。

四是建立党建引领下的基层治理联动机制。基层党组织发挥制度优势，成立“党建联盟”，联动其它治理主体党组织的参与和支持，建立基层治理联动机制，发挥不同治理主体的专业化、特征性优势。一方面通过联动机制整合区域内治理资源，在特殊需要时能实现及时调配资源，有利于基层治理人力、物力有效利用。另一方面，联动机制可以有效弥补各治理主体的缺陷，形成互补合力。在基层社会治理层面，各治理主体各具特点和价值，同时也存在自身缺陷，基层治理联动的目的就是要扬长避短，在实现基层治理目标的基础上调和各治理主体间利益和诉求，形成优势互补。目前许多城市社区实行了基层治理联动，并取得了一定的效果，基于现时期的基层社会治理联动机制，基层党组织可以围绕区域内基层治理需求，联动区域内各市场经济组织、社会组织和社区自治组织，建立健全基层政治会议机制，定期召开党建联盟会议，针对治理事项进行协商沟通、职责分工、科学决策，并建立和完善对治理主体的检查、考核和追责制度，结合居民基层治理反馈机制，对于人民群众评价低、不作为或者延迟作为的基层组织予以通报批评。同时亦应完善免责机制，避免问责机制被滥用，甚至带来负面影响。

二、夯实制度基础，构建以法治为基础的基层社会治理现代化制度体系

党的十九大报告首次提出“社会治理制度”的概念，提出“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”。党的十九届五中全会提出“国家治理效能得到新提升，社会主义民主法治更加健全，社会公平正义进一步彰显”的具体要求，提出要基本建成法治国家、法治政府、法治社会，并作出一系列新部署，为新时期的国家治理、社会治理和法治建设指明方向。因此，新时期提升社会治理效能的关键在于确保在法治轨道上推进社会治理现代化，运用法治思维和法治方式提升社会治理水平，努力通过制度设计和体制机制创新实现维护社会稳定、化解矛盾纠纷、激发社会活力，增强基层依法治理能力，提升依法治理效果，构建切合实际、科学系统、衔接紧密的制度化体系。

一是明确权责，加强联动。基层社会治理主体多元化趋势已然形成，新时期基层治理主体的基层治理活动都必须在法治的框架下进行，要依法依规。首先应加强地方基层社会治理相应法律法规完善工作，结合地方实际制定地方性法规和规章，在制度设计上应进一步明确各治理主体职权范围、职责分工，保证制度的规范统一、运转畅通、衔接有序、协调联动，使各治理主体间形成互补、互助、互利关系。其次要建立和完善基层社会治理准入机制和退出机制，明确市场经济组织、社会组织参与社会治理基本标准、权利义务和法律责任。最后建立重大突发事件联合工作机制和治理主体间纠纷解决机制，可以根据实际情况形成具有法律约束力的条款，运用法治手段规范多元治理主体合作治理程序和规避治理风险，实现科学决策和执行，增强基层治理效率。

二是加大法治宣传力度，建立专业“学习—培训—考核”机制。坚持法律制度学习宣传与教育培训相结合的原则，在街道、社区定期开展法律学习培训，培训对象包括街道和社区工作人员、参与基层治理的市场经济组织、社会组织和居民，并针对不同对象设置具有针对性、特色化的培训内容。运用互联网技术搭建公共法律服务平台，充分整合政策、法律资源，提供线上宣传、培训、学习资源，培育基层治理人员和居民积极学法，遇事找法、用法、靠法的意识，要将学习成绩成果与基层社会治理考核机制挂钩、与基层社会治理激励机制挂钩、与基层社会治理准入机制挂钩。通过加强培训提升基层社会执法人员素质，运用学习、培训、考核等方式吸纳人才，解决基层社会治理人员不足的问题。建立健全社区公共服务意识培养机制，合理运用学校、单位、社会组织和社区等资源，培养少、中、老不同年龄段居民参与社区服务活动、参与社会治理的意识和能力。

三是完善基层社会治理的监督体系。基层社会治理现代化强调多元主体共同参与基层社会治理，但在基层社会治理活动中，势必会出现个别组织或个人出于利益驱使，做出损害公共利益的行为，对基层治理效果产生不利影响，阻碍基层社会治理目标的实现。因此，对基层社会治理活动的全过程应建立起行之有效的监督体系，让基层社会治理在制度的监督下进行，在法律的框架下运行。首先，完善监督机制的法制保障，提升内部监督实效性。法律的生命在于实施，依法治国和依法行政理念下的基层执法应保证严格规范、合理有度、程序优先、公平公正，任何个人和组织都不能脱离法律框架进行基层治理活动，应建立一套完整的规范化、标准化、制度化的多元主体基层社会合作治理监督体系，包括政府运用法律规范对非政府组织的基层社会治理监督机制、多元主体间基层社会治理的监督机制和基层社会治理各主体的内部监督机制，如建立执法人员依法行政或者基层干部廉洁履职的评价机制，保证治理主体的执法行为或治理行为合理合法。其次，拓宽监督渠道，增强外部监督。外部监督包括新闻媒体的监督和人民群众的监督。应推广和采用多元化检举和举报方式，组织听证会、评估会、居民代表会、记者招待会向社会和特定利益群体公布基层社会治理情况和信息，合理运用互联网和新闻媒体，畅通线上和线下人民群众的意见和建议的反馈渠道，建立健全人民群众反馈机制和基层治理效能评估机制，充分调动人民群众监督的主动性和积极性。

四是坚持社会主义协商民主的制度优势。随着多年来“枫桥经验”在各地基层社会治理广泛实践所取得的良好基层治理成绩，证明要建立多元主体共建共治共享的社会治理格局，离不开民主协商。社会主义协商民主，是中国共产党的群众路线在政治领域的重要体现，是实现人民当家作主的过程，新时代“枫桥经验”是贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想的重大成果之一。因此，首先要进一步推动协商民主广泛化、制度化和规范化发展，积极拓宽人民群众参与机制，以制度化设计保障人民群众知情权、陈述权和意见建议表达权，搭建治理信息交流、沟通、讨论的平台，建立和完善社区居民自治相关的法律法规和规章，如社区居民听证制度、社区居民会议制度等，规范基层民主决策程序，保证决策科学民主和公开合法，降低基层决策的主观、随意性。其次，进一步统筹推进各基层社会治理主体协商治理机制的建立，弥补多元主体合作治理的法律空白。多元主体参与社会治理是基层社会治理的趋势，在社会治理活动中能否产生合力是亟待解决的现实问题，应着力完善基层社会合作治理的体制机制，建立多元主体规范化、制度化的平等协商机制，如设置多元主体议事规章、规范议事流程、搭建多元治理主体议事决策平台，整合治理信息和治理资源，注重保障基层治理决策科学性、利益最大化以及治理资源的有效利用，避免治理资源被无端浪费。

五是健全法治化和多元化纠纷解决机制。在依法治国、依法行政大背景下，新时代基层社会矛盾纠纷的解决需要在法律框架下实现，因此要健全公共法律服务体系，提供多元化解矛盾纠纷的途径。首先，以社区为单位建立公共法律服务平台，提供法制宣传、法律援助、人民调解等法律服务信息和具体服务项目。引入法律专业人士，打造公共法律服务职业团队和公共法律服务志愿者团队，提升公共法律服务的专业化、多元化。其次，完善法律援助制度是新时代人民群众对法治国家、法治政府、法治社会一体化建设的需求，也是政府依法治理的责任。虽然我国的法律援助已经取得了显著成效，但现实中仍然存在人员、经费、援助范围等方面的困境，需要在制度设计上打破现有制度局限性，如扩大法律援助的覆盖面，合理支配资金和注重专业人员的吸纳，加强县级地方法律援助工作。最后，完善人民调解制度，提高人民调解员专业化素养，建立健全人民调解保障机制。从思想建设入手，一方面充分发挥人民调解员中党员的先锋模范作用，注重培养政治觉悟高、业务能力强的人民调解员，另一方面积极从社会吸纳专业人才，从完善人民调解制度现实需求角度聘任或者采用兼职的方式，招聘律师、法学教师等法律专业的人才，可采用一事一聘和多事一聘等灵活方式，提高人民调解员的专业化和社会化程度。建立人民调解员队伍激励机制，实现内部考核、评级与外部评价相结合，提升人民调解员工作积极性，同时健全人民调解员各项基本权益保障机制。

三、健全制度体系，积极完善基层社会治理参与机制

国内外社会治理的环境与条件各不相同，基层社会治理模式与制度也不尽相同。但在基层社会治理层面，社区治理实践表明人民群众在基层社会治理活动中的作用至关重要，调动群众参与治理的积极性是提升基层治理效能的重要因素。基层治理与党一直以来坚持“以人为本”的理念，特别是与十八大以来习近平总书记提出的“以人民为中心”的执政理念和发展思想是一致的。在“以人民为中心”思想的统领下，社会治理领域的核心就要围绕广大人民根本利益和人民群众最关心最直接最现实的利益问题深入调查研究，开展工作。现时期，应更加注重完善公民知情权、参与权与监督权等方面制度设计，保障人民群众参与基层社会治理的权利。

一是完善信息公开制度。社会治理信息公开是实现居民参与社会治理的前提和基础，是政务公开、政府信息公开的必然要求，也是依法行政、法治政府建设的重要环节，更是国家治理现代化的重要标志。制度设计应以公开为原则，以不公开为例外，增强信息公开制度的实际可操作性，同时建立健全信息不公开责任追究机制，针对应当公开的信息未予公开的情况，追究信息公开主体的责任，加强问责和监督。

二是推动各种形式基层协商机制建立。基层协商主要通过平等公开的方式，让多元治理主体表达利益诉求和治理主张，实现各方沟通，提高化解基层矛盾纠纷效率。面对现时期基层协商存在不足，应加大力度推进基层协商规范化、制度化，采用多种形式的协商民主，如定期例会、联席会、村民议事会、“群众说事”、听证会等制度，并保证各制度间有序链接，避免重复议事。

三是重视基层社会治理反馈机制的构建。基层社会治理信息反馈机制是人民群众参与基层治理的重要途径，也是监督和制约其它基层社会治理主体的重要方式。各级党委和政府要定期开展以人民群众满意度为指标的评估论证，特别要开展针对于基层社会治理主体管理与服务的评价和满意度调查，及时听取人民群众意见和建议，定期召开联席会，及时调整社会治理内容和方法，并对于人民群众评价低、满意度低的治理主体实行制度化追责，合理运用警告、罚款和劝退等方式方法对社区、市场组织、社会组织的基层治理活动进行制约，要将基层社会治理反馈机制与基层治理主体的激励机制挂钩，实现人民群众的评价和满意与基层治理工作人员的绩效、任免、提拔以及基层治理主体的准入、信用相结合，不断提高社会治理的质量和效果。

随着社会主要矛盾发生深刻变化，新时代人民群众对基层社会治理的体制机制、治理主体的能力素质以及治理的范围和质量都有新的需求和新的期待，因此不仅要把社会治理为了人民的目标落实好，更要把治理依靠人民的方式方法运用好，通过建立完善的社会治理参与机制，调动人民群众积极性，让人民群众学会运用法律和制度，真正地参与到人民群众所关切的公共安全、公平正义、和谐有序以及人民生活所涉及的民生保障和生态环境保护等问题的社会治理全过程。