PPP模式对传统公共服务供给模式的挑战

文/井敏

2022年4月26日，习近平总书记在主持召开中央财经委员会第十一次会议，研究全面加强基础设施建设问题时明确提出“要推动政府和社会资本合作模式规范发展、阳光运行”。这意味着政府和社会资本合作模式（Public-Private Partnership，简称PPP模式）将迎来新的发展机遇。PPP模式的引入，不仅在于政府对社会资本资金、技术与专业优势的借助，更在于将政府之外的私人治理主体引入公共服务的供给主体范畴，从而形成了公私合作的新的公共服务供给模式。PPP模式“不是一般人所理解的单纯的跨部门参与和融资。它既涵盖又已超越了委托——代理契约关系，致力于以机制创新实现某种共同目标，意味着参与者可以通过协商而缔结合约发挥1加1大于2”[1]的优势。这种新的公共服务供给机制意味着不仅仅要发挥“公”与“私”二者各自优势的物理效应，还要使“公+私”发生化学反应，产生单一“公”与“私”都无法发挥出的更大效应。这种新的供给模式对传统公共服务供给模式提出诸多挑战。

一、重新思考政府与市场的关系

政府和市场是两种可供选择的资源配置机制，公共产品的供给由政府来提供，私人产品的供给由市场来提供，这一直是经济学界和公共行政学界的基本认知。以萨缪尔森、马斯格雷夫为代表的主流公共产品理论倡导者认为，公共产品的特性决定了其不能由市场有效供给，应该由政府供给，而传统公共行政学也将提供基本公共服务作为精英政府所独有的行为。这种观点视政府和市场的作用是相互替代的，或者说，我们选择资源配置机制的时候，要么是市场，要么是政府，两者只能择其一。所以，很长时间以来，公共行政研究的重点就是确定政府能做什么，即政府职能的定位。但正如林德布鲁姆所言：“撇开专横残暴的政府与主张自由的政府之间的区别不说，一个政府同另一个政府的最大不同，在于市场取代政府与政府取代市场的程度。”[2]因此，想在政府和市场之间划出一道清晰明确的界限几乎是不可能的，哪些职能是政府的，哪些职能是市场的，也就成了公共行政学界和经济学界研究的一个永恒话题。PPP模式打破了政府与市场对立的二元分离思维定式，不再“将政府和市场仅仅视为相互排斥的替代物”[3]，而是更加关注两者之间的相互补充及合作。

二、政府不再是唯一的公共服务供给主体

PPP模式意味着公共服务的供给将不再是政府一家。政府作为唯一的公共服务供给主体的理论前提是，公共服务作为一种公共产品所具有的非竞争性和非排他性，使得私人组织或市场没有动机来供给这类服务，公众个人也没有能力来供给这种服务。但这类服务又是大多数公民所需要的、与其生产和生活息息相关的产品，必须有相应的主体来提供。既然私人组织无法供给，那就只能由政府来供给。因此，提供公共产品也一直被认为是政府存在的合法性基础。但事实上，公共物品分类理论告诉我们，日常生产和生活所需要的绝大多数所谓公共产品，并不同时具备非竞争性和非排他性的特征，也就是说它们更多是要么具有非竞争性，要么具有非排他性的准公共产品。准公共产品所具备的一定程度的竞争性或排他性正是这类产品可以通过市场来供给的原因所在。正如公共选择理论所认为的那样，没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府来提供，相反政府垄断性供给公共服务的结果却往往是质量低劣、效率低下、服务冷漠和成本高昂，因此摆脱困境的最好出路是打破政府的垄断地位，将市场机制引入公共服务供给之中。由于这些准公共产品所具有的准公共属性，如果完全将其交给市场，政府不参与其中，市场主体的逐利本性又无法保证这类准公共服务的公共属性。而PPP这种政府与社会资本合作的模式则可以很好地解决这个问题，一方面政府作为公共利益的代表者，承担制度安排者和标准制定者以及服务供给过程监管者的角色，以保证公共服务的公平和公正。另一方面社会资本则作为公共服务的生产者，发挥其在资金、技术和管理方面的优势，保证公共服务的效率和质量。

三、政府决策权与执行权的相对分离

在传统公共服务供给模式中，政府供给公共服务的过程往往是封闭的，即政府不仅要承担决策者角色，还要承担执行者角色。在希腊语境中政府就是“掌舵”的意思，也就是说政府的天然属性是掌舵，而不是划桨。政府决策就是掌舵，而政府执行则是划桨。政府更擅长于政策的制定，而不擅长于政策的执行，政策的执行更适合交给竞争性的社会资本。将政策的执行性任务交由社会资本，政府才可以更集中精力于自己的本职即掌舵职能，政府才有可能制定出更好的政策方案。相反，如果政府将主要的精力和智慧都用在了划桨上，其掌舵的能力必将大大削弱。管理大师德鲁克就曾说过“任何要想把治理和‘实干’大规模联系在一起的做法只会严重削弱决策的能力。任何想要决策机构去亲自‘实干’的做法也意味着‘干蠢事’。决策机构并不具备那样的能力，从根本上说那也不是它的事。”[4]事实上，政府作为执行者的效率低下、浪费、官僚主义甚至腐败问题一直备受批评。PPP模式则可以改变这种情况，它将政策的制定与政策的执行分解成两个不同的环节，交给了两个性质完全不同的主体。政策的制定由于牵涉到公共资源或价值的权威性分配，更强调公平和公正，因此依然主要由政府来承担。政策的执行实际上就是将政策方案转变为具体服务或产品的过程，这个过程更强调效率和技术，则交由更擅长执行的社会资本来承担。这样的分工对政府和社会资本而言，都选择了自己最适合也最擅长的角色，既可以保证公共服务供给的公平与公正，也可以保证公共服务供给的效率和质量。

四、政府需要拥有“精明”购买的能力

在PPP模式中，政府将不再承担决策的执行，这是否意味着政府只需要制定出正确的政策，然后将政策的执行交由社会资本就行了呢？当然不是，当政府从大量的直接执行性任务中解脱出来，另一项新的职能也随之而产生，这就是确定政策执行的价格。在PPP模式中是需要向社会资本方付费的，这个付费要么是政府用财政资金支付，要么是消费者自己支付，从一定意义上说这个付费就是政府购买社会资本执行政策的价格。这个价格是否合理，将决定着PPP模式是否符合物有所值的原则性要求。这就意味着，在PPP模式中，政府不仅要确保制定正确的政策，还要确保制定合理的政策执行价格。用凯特尔的话来说就是“政府要确保自己是一个精明的购买者”。如果政府购买政策执行的价格高于政府亲自执行这些政策的价格，那基本上就可以判断这个PPP项目是失败的。所以，确保制定合理的价格将成为PPP模式对政府能力的挑战。之所以说是挑战，是因为在传统的公共服务模式中，精明的计算与政府似乎是格格不入的。政府的主要职能并不是创造价值，而是分配价值，并保持分配的公平和公正，因此政府并不擅长于计算。在政府垄断性提供公共服务的模式中，政府往往也不太关注价格因素，政府更关注公共服务供给过程是否符合相关法律法规的程序性要求。在所有行为都符合程序性要求的前提下，最终政府提供这项公共服务的成本就成了一个客观的结果，而这种结果的好坏，或者说提供这项公共服务的最终成本并不会成为政府关注的焦点。在PPP模式中，哪个社会资本方可以成为与政府合作的主体，往往是建立在多个社会资本相互竞争的基础上，政府会在那些相互竞争的社会资本中去筛选一个更具竞争优势的社会资本作为合作方，而社会资本的竞争优势自然就包括其价格优势。在确保社会资本资金、管理、技术和资质优势的前提下，价格越低的社会资本越有竞争力。同时，政府还要防止“低球标”（low-ball bids）现象的出现。所谓“低球标”是指社会资本方为了中标而给出最低报价，促使政府对其产生依赖性，续约时再大幅抬高要价。[4]这就要求政府既要尽可能以更低的价格购买到符合需要的公共服务，又要防止被价格过低的“低球标”所绑架。显然，要做到这一点，政府自身必须具备精明的购买能力。江苏省无锡市财政局课题研究组研究认为，政府购买公共服务涉及的项目多，不同项目的成本构成比较复杂，而且有的成本可以量化有的则不能够直接量化，如果没有借助专业技术机构的力量来进行精确的成本核算，或者在核心定价的过程中，没有结合当地的物价水平、生活水平、居民收入状况、财政支付能力等各项因素进行定价，是不可能制定出合适的价格的，甚至会使服务外包后的政府支出不降反升。[5]所以，对政府精明购买能力的要求，一定意义上将成为我们判断PPP模式是否实现物有所值，甚至是否成功的一个重要标志。

五、政府工作人员需要拥有新的技能

在PPP模式将社会资本引入公共服务的供给机制后，对政府工作人员自身的技能也提出了新要求。在PPP模式中，政府不再是集公共服务的提供者和生产者于一身的垄断性组织，而是更多作为公共服务的提供者与作为生产者的社会资本之间合作供给公共服务。这种合作供给模式要求政府公职人员必须具备一些新的技能。一是公共服务价格的计算能力，也就是前面提到的精确计算政策执行价格的能力。二是谈判能力。PPP模式基本上都是通过合同将政府与社会资本联系起来的，合同是PPP模式中政府作为提供者与社会资本作为生产者之间的权利和义务规定。政府在合同中能为作为公共利益代表者的自己争取多少权利，也就是为其所代表的公众争取多少权利，这取决于政府工作人员的谈判能力。社会资本参与到公共服务的供给，并不意味着其逐利的组织属性就发生了变化。社会资本依然是以追逐利润为主要目的企业，也一定会尽可能为自己争取更大的利润空间。而社会资本的利润往往就是政府财政或消费者支付的，因为这些项目获利的方式无非就是消费者支付、政府支付或者可行性缺口补贴，这就要求政府必须有相应的谈判能力，否则很容易被社会资本所绑架，最终无法达到采用PPP模式减轻财政压力、提高服务质量和效率的目的。三是合作能力。传统模式中政府集提供者与生产者于一身的时候，更多是内部管理，内部管理靠的更多的是上下级关系，以及建立在这种关系之上的权力和权威。在PPP模式中，政府与社会资本是平等的伙伴关系，政府工作人员必须学会与社会资本进行合作的技能。传统管理模式中政府一直是公共服务的垄断性供给者，政府的这种垄断性供给地位，使得它更习惯于以发号施令者的角色出现。再加上政府作为垄断性公共组织，其所拥有的公共权力和公共资源，使其在与其他私人组织的比较中天然处于优势，所以政府的傲慢、冷漠与强势几乎在所有的官僚制组织中都无法完全避免。在PPP模式中，政府不再是唯一的公共服务供给者，社会资本也会参与其中，政府角色的这种变化要求政府工作人员必须学会与社会资本的平等合作。政府不能再依靠手中公权力的强制性而对社会资本发号施令，只能基于合同对双方权利义务的约定进行协商、谈判。从一定意义上说，政府是否拥有这种合作能力，也是检验PPP模式能否成功的一个重要因素。无论是计算能力、谈判能力还是合作能力，无疑都是对政府工作人员的一个极大挑战。青岛威立雅污水处理PPP项目就是一例。由于当地政府对PPP的理解和认识有限，缺乏谈判能力，导致政府对项目的态度频繁转变，同时又不了解污水处理的市场价格，缺乏精确计算的能力，与项目公司签订了不平等协议，从而引起后续谈判拖延等一系列问题，最终导致项目失败。

综上，PPP模式是否能够发挥出超越传统公共服务供给模式的优势，不仅在于这种模式自身是否更具优势，还将取决于我们能否战胜这种模式带来的诸多挑战，接纳新的理念、培养新的技能。若真能战胜这些挑战，PPP模式就一定能在我们国家的基础设施建设领域大显身手。