拜登政府的核政策及其对中美战略稳定的影响

摘要：在国际防止核扩散面临严峻挑战时，美国拜登政府提出了核军控的新政策，首先是大力推动核军控进程，今年1月3日五个核武器国家领导人发表《关于防止核战争与避免军备竞赛的联合声明》，即展示了拜登政府这方面的积极姿态;其次坚持模糊的核声明政策;再者就是继续推进核武器现代化。其对中美战略稳定的影响在于：（一）阻碍中美两国开展有意义对话;（二）核声明政策的模糊性将削弱核禁忌，对中美战略稳定产生负面影响;（三）美增强导弹防御和快速打击能力，将威胁中国核武器的生存。中美应尽快重启核对话，最终就如何加强战略稳定达成共识。

关键词：美国军事与外交;拜登政府;核政策;五国防核战声明

中图分类号：D83/87;815.2文献标识码：A文章编号：2095-6916（2022）06-0054-04

由于特朗普政府“量体打造”核战略对国际安全局势的冲击，美国新任拜登政府的核政策主张备受瞩目。竞选期间，拜登曾表示将奉行和特朗普政府不同的核政策，包括反对核军备竞赛、明确“唯一目的”姿态、减少核武器项目开支，等等。2021年3月，拜登政府公布《临时国家安全指南》，承诺减少核武器在国家安全战略中的作用，重建美国作为军备控制领导者的信誉。为此，拜登政府主张将“阻止代价高昂的军备竞赛”，“寻求新的军备控制安排”，“与俄罗斯和中国就一系列涉及战略稳定的新兴军事技术发展进行有意义的对话”[1]。这意味着拜登试图重返多边主义，推动核军控进程，扭转特朗普政府的核扩张。但由于大国竞争的结构性矛盾，拜登政府受到保守主义的强大压力，最终推出的核战略与特朗普政府的核战略相比，可能并不会发生重大变化。尤其是在承诺做出改变的核声明政策与核力量发展政策方面，拜登政府可能继续保留首次使用核武器的权利，推动核武器现代化进程。

一、拜登政府评估核态势的背景

自克林顿就任总统以来，美国历届政府都会发表《核态势评估》报告，介绍自己的核战略，让盟友及对手了解美国核威慑的意图和能力。新上任的拜登政府也将依据时代的变迁，重新评估核态势，制定新的核战略，将其作为调整国家安全战略的一部分。

（一）国际防扩散制度面临严峻挑战

近年来，全球核不扩散与核裁军进程出现重大倒退，国际防扩散制度面临重大压力。首先，经济全球化推动核技术广泛扩散，核材料也日益堆积，加剧了核扩散的风险。其次，美国大肆渲染大国竞争时代的到来，挑起新一轮军备竞赛。最后，美国退出《中导条约》《开放天空条约》和《联合全面行动计划》等防扩散条约，并在防扩散政策上实行“双重标准”，引发了无核国家的不满。在美国的默许和支持下，以色列、印度长期游离于核不扩散体系之外，公然破坏国际防扩散制度。由于朝核与伊核问题的刺激，日本、韓国、沙特、土耳其等地区强国也可能谋求核武器，引发地区核扩散的连锁反应。

（二）国内政治竞争日趋激烈

核武器诞生以来，基于对核武器作用与核军控地位的不同认识，美国国内存在着核制胜派与核军控派的分歧。核制胜派将核优势视为确保安全的必要条件，要求美国摆脱军控条约的束缚;核军控派则认为与其他核国家维持“相互确保摧毁”便足以保证安全，因此支持核军控，主张限制核力量的扩张。一般情况下，共和党支持核制胜派，民主党人则多隶属于核军控派，两大派别的相互竞争深刻影响着美国核战略的制定与调整。随着美国政治极化程度的不断加深，国内核制胜派与核军控派之间的竞争日益激烈。特朗普奉行“以实力求和平”的原则，其核战略是核制胜理念的集中体现。民主党政府的上台为核军控派提出新的政策主张打开了时机窗口，与此同时，核制胜派将继续向政府和国会施加压力。

（三）盟国对美国的不信任感加剧

特朗普政府奉行“美国优先”，主张减少海外责任，并将防务负担转移给合作伙伴，损害了盟友对美国延伸威慑的信任。盟国担心，如果美国认为在危机和战争中捍卫他们盟国的利益时将面临重大风险，美国可能会为了自身利益而“置身事外”，放弃承担这些风险。为了对冲不可预测、不可信的美国带来的风险，美国的盟友和伙伴很有可能将发展核力量作为与美国讨价还价的筹码，利用核扩散威胁迫使美国做出安全让步[2]。沙特、日本与韩国等美国盟友都曾表示出对核武器的兴趣，试图以此重新确认美国的安全保护。

二、拜登政府的核政策主张

特朗普政府大肆渲染大国竞争，推动核扩张，蔑视国际核军控机制，阻碍全球核裁军进程，已对国际核秩序造成巨大冲击。在这种情况下，新上任的民主党政府被核军控派给予厚望，拜登政府也表示要提出新的具有进步意义的核政策主张，重塑美国在核安全领域的形象。但是，以“零和竞争”为重要假设的“大国竞争”叙事促进了核制胜派学说的传播，重振联盟的任务也将使拜登政府在核政策上保持谨慎。因此，拜登政府虽然有可能提出新的核战略目标，但很难将其推进太多。

（一）大力推动核军控进程

不同于特朗普政府对核军控的消极态度，拜登将对军备控制的承诺作为其竞选纲领的一个突出部分。拜登当选总统后不久便续签《新削减战略武器条约》，将其无条件延长五年。2021年6月16日，拜登和普京在日内瓦会晤后发表了关于战略稳定的联合声明，称美俄双方将在确保战略领域的可预测性、减少武装冲突风险和核战争的共同目标上取得进展。声明表示，美国和俄罗斯将开启一个综合的双边战略稳定对话，为达成新的军控协议奠定基础。2022年1月3日，中国、法国、俄罗斯、英国、美国五个核武器国家领导人发表《关于防止核战争与避免军备竞赛的联合声明》，重申《不扩散核武器条约》第六条义务。联合声明也展示了拜登政府在停止核军备竞赛、推动核裁军方面的积极姿态。

（二）坚持模糊的核声明政策

长期以来，美国的核声明政策具有一种精心设计的模糊性，声称美国只在其“重要利益”或盟友和伙伴的利益受到威胁的“极端情况”下才会考虑使用核武器[3]。在政府内部，核军控学派长期质疑这种核政策的价值，认为其降低了核战争门槛。因此，核军控派人士将民主党总统拜登的上台视为推动核声明政策改革的黄金时机，提出用“唯一目的”“不首先使用核武器”和“生存威胁政策”替换现有政策，以最终推动核裁军进程。gzslib202204041903

“唯一目的”要求美国明确其核武库的唯一目的是威慑和报复核攻击。“不首先使用核武器”要求美国承诺不使用核武器，除非首先遭受核攻击。拜登竞选期间曾表明其对“唯一目的”宣言的信念，但至今没有表示对“不首先使用核武器”承诺的支持。“生存威胁政策”要求美国只在没有可行的替代方案可以阻止针对美国及其盟友或伙伴的生存的攻击的情况下考虑使用核武器[4]。由于没有指明威胁国家生存的攻击的具体类型，“生存威胁政策”仍具有模糊性。

到目前为止，美国的核声明政策建立在模糊性的原则之上，这种模糊性使美国使用核武器的前提充满不确定性，从而足以慑止对手任何形式的严重侵略行为，尤其是增强了美国对生化武器和常规武器攻击的威慑力。如果美国采取更加明确、更具限制性的核声明政策，美国核武器在欧洲的作用将被削弱，这可能冲击北约既有的核共享安排，加剧北约内部的分裂。“不首先使用核武器”与“唯一目的”政策将限制美国核武器的作用，破坏美国对盟友的延伸威慑，与拜登政府重振联盟的承诺存在矛盾，受到了美国主要盟友及国内核制胜学派的反对。对此，拜登政府有可能继续坚持模糊的核声明政策。为了回应竞选承诺，拜登政府将努力平衡盟友之间的紧张情绪和过度依赖核武器的风险。《关于防止核战争与避免军备竞赛的联合声明》表明美国将承担避免核武器国家间爆发战争和减少战略风险的责任，但并未明确限制美国对核武器的打击选择，没有改变美国模糊的核声明政策。

（三）继续推进核武器现代化

拜登长期主张减少对核武器的依赖，曾公开批评特朗普政府的核扩张政策。核军控学派建议拜登政府对核力量发展政策做出重大调整，退役洲际弹道导弹，保留低威慑的核武库。在他们看来，战略核潜艇与核轰炸机已经构成了可靠的二次打击能力，美国不需要用洲际弹道导弹来增强威慑。相反，拜登政府可以通过取消洲际弹道导弹，使“唯一目的”政策更加可信，并进一步降低意外发射导弹的风险。但有专家认为，取消洲际弹道导弹将削弱美国应对突发性地缘政治事件的能力，导致延伸威慑的崩溃[5]。目前，劳埃德·奥斯汀（LlOYD AUSTIN）凯瑟琳·希克斯（KATHLEE HICKS）以及科林·卡尔（COLIN KAHL）等美国国防部主要官员都表示支持维持陆基、海基和空基“三位一体”核力量。再加上国会中洲际弹道导弹联盟（ICBM Coalition）对旨在削减弹道导弹部队的举措的抵制，取消洲际弹道导弹，完全依赖海基和空基核力量的主张短期内不会实现。

2021年5月底，拜登政府推出的2022财年国防预算，不仅没有终止特朗普政府具有争议的核武器项目，还继续强调对“三位一体”核力量的全面升级。首先，这份国防预算保留了2019年装备在潜艇上的W76-2低当量核弹头，并申请为一种能够携带核弹头的新型海射巡航导弹拨款520万美元[6]。这种装备有核弹头的海射巡航导弹被视为冷战遗留，早在1991年就被老布什总统移出海军，特朗普政府以前的历届政府都认为其不再必要。其次，拜登的国防预算以“创新和现代化”为重点，计划在核武器现代化方面投入277亿美元，包括建造第五代弹道导弹核潜艇——哥伦比亚级核潜艇、实施陆基战略威慑（GBSD）计划部署新一代洲际弹道导弹、研发新型B-21隐形轰炸机及远程对峙导弹、升级导弹防御系统等，涉及美国核“三位一体”的每一个分支力量。据国会预算办公室估计，美国在未来十年将花费6340亿美元来维持和更新核武库，比2019年的预测增加了1400亿美元。飙升的资金固然有考虑通货膨胀和核武器现代化成本上升的因素，但也反映出政府对扩大核武库规模的承诺。实际的国防预算表明，拜登政府将继续执行特朗普政府的核力量发展政策，推进核武器现代化进程。

三、拜登政府核政策對中美战略稳定的影响

随着中美战略竞争的加剧，人们对两国之间可能发生的军事对抗表示担忧，中美双方在保持战略稳定方面存在共同利益。拜登政府反对核军备竞赛，支持核军控，有助于缓解特朗普任内激化的核安全风险，为修复中美战略稳定提供了重要机遇[7]。但在大国竞争的背景下，拜登政府可能在很大程度上继承特朗普政府强硬的核姿态，使中美战略稳定改善和提升的空间十分有限。

首先，拜登政府不考虑中国的合理关切，并试图就中国核裁军施加外部压力，这将阻碍中美两国就战略稳定问题开展有意义的对话。拜登上台以来，美国不断炒作“中国扩核”有关问题，试图强拉中国加入核军控谈判。2021年4月，美国战略司令部司令查尔斯·理查德（CHARLES RICHARD）上将称中国的核储备将在未来十年内翻倍。6月14日，北约发表联合公报，指责中国正在快速扩张核军备，对国际秩序和北约联盟安全构成了系统性挑战。8月27日，美国战略司令部副司令托马斯·比西尔（THOMAS BUSSIERE）中将宣称，中国的核能力将很快超过俄罗斯，成为美国最大的核威胁。实际上中国的核武库规模与美国完全不具可比性。中国仅保持最低限度的核威慑，其有限的核力量也只是防御性的。

其次，拜登政府保持美国核声明政策的模糊性，继续部署低当量核武器，将削弱核禁忌，对中美战略稳定产生负面影响。禁止使用核武器有助于加强战略稳定，核禁忌越强，战略稳定水平越高。鉴于核冲突的毁灭性后果，在冲突中威胁首先使用核武器或为这种姿态制定计划是没有意义的，因此，中国承诺“不首先使用核武器”。但拜登政府却可能保留首次使用核武器的权利，并继续部署低当量核弹头，增加核武器的实战性，这将通过制造可以使用核武器的印象而削弱核禁忌。由于中国的核政策建立在核禁忌的基础上，美国对这一禁忌的侵蚀将加剧中国的不信任。

第三，拜登政府增强导弹防御和快速打击能力，将威胁中国核武器的生存，冲击中美战略稳定。由于美国和中国在核弹头数量上相差悬殊，中美两国的核力量结构而非数量，是影响双方战略稳定的重要因素。中国的核武库规模很小，在可预测的未来也不太可能达到美国的水平。因此，中国要保证二次打击能力，关键在于增强核力量的生存能力。拜登政府计划投资204亿美元完善导弹防御系统，将威胁中国的核报复能力，对中美战略稳定构成重大挑战。gzslib202204041903

随着中美关系日益紧张，两国必须采取合作措施，在中、法、俄、英、美五国领导人发表《关于防止核战争与避免军备竞赛的联合声明》的基础上，重申《不扩散核武器条约》的义务。共同推动战略稳定。第一，中美双方应当尊重对方的合理诉求，放弃不切实际的要求，为实质性的官方战略稳定对话创造条件。第二，鉴于核问题与恐怖主义、气候变化等全球治理问题密切相关，中美两国应将核军控问题与这些重要议题联系起来，避免核问题在双边议程中边缘化。第三，中美两国应相互宣布核克制，建立加强战略稳定的信心。第四，中美应尽快重启第1.5轨道的核对话，使双方政策制定者及核专家得以相互沟通，增进了解，以便最终就如何加强战略稳定产生共同见解。

参考文献：

[1]The White House.Interim National Security Strategic Guidance[R].2021（3）.

[2]ERIC BREWER.The Nuclear Proliferation Landscape：Is Past Prologue[J].The Washington Quarterly，2021（2）.

[3]MATTHEW COSTLOW.Believe It or Not： U.S. Nuclear Declaratory Policy and Calculated Ambiguity[EB/OL].（2021-09-05）.

https：//warontherocks.com/2021/08/believe-it-or-not-u-s-nuclear-declaratory-policy-and-calculated-ambiguity/，2021-9-5.

[4]GEORGE PERKOVICH，PRANAY VADDI.Proportionate Deterrence：A Model Nuclear Posture Review[R].Carnegie Endowment for International Peace，2021：34.

[5]BRAD ROBERTS.Orienting the 2021 Nuclear Posture Review[J].The Washington Quarterly，2021（2）.

[6]U.S.Department of Defense.The Department of Defense Releases the Presidents Fiscal Year 2022 Defense Budget[EB/OL].（2021-09-05）.

https：//www.defense.gov/Newsroom/Releases/Release/Article/2638711/the-department-of-defense-releases-the-presidents-fiscal-year-2022-defense-budg/，2021-9-5.

[7]羅曦.拜登的核政策主张能否为重塑中美战略稳定提供契机[J].世界知识，2021（1）.

作者简介：王瑶（1996—），女，汉族，四川南充人，单位为武汉大学，研究方向为核战略与国际安全。