从财务验收角度探究“总理基金”项目经费管理

2022-04-03刘晓一

中国市场 2022年10期

摘要：随着我国经济发展的腾飞，国家越来越重视“绿水青山就是金山银山”的绿色环保问题。近年来，北方空气污染问题日趋严峻，国家为解决这一生态问题，加大资金投入，总理基金项目在此时被李克强总理提出，并得到国家和社会层面的重视。文章主要分析了总理基金项目财务验收中发现的资金管理问题，以及验收过程中应当注意的事项，并对涉及的问题提出了解决策略。财务验收是课题验收的前提，希望对二期总理基金课题和其他国家科研课题的顺利开展和结题提供参考。

关键词：“总理基金”项目;财务管理;财务验收

中图分类号：F275 文献标识码：A 文章编号：1005-6432（2022）10-0154-03

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2022.10.154

1 背景介绍

2017年“两会”期间，李克强总理提出，国家将设立专项基金，组织最优秀的科学家集中攻关研究雾霾成因，减轻民众呼吸之忧。4月26日，国务院常务会议决定，由中央财政安排专项资金，针对京津冀及周边秋冬季大气重污染成因、重点行业和污染物排放管控技术、居民健康防护等难题开展攻关，为全国和其他重点区域大气污染防治提供经验借鉴。项目为期2.5年，经费10亿元。项目名称确定为“大气重污染成因与治理攻关”，简称“总理基金”项目。根据国务院第170次常务会议精神，以及《大气重污染成因与治理攻关工作规则》（环科技函〔2017〕211 号）、《大气重污染成因与治理攻关项目管理办法》（环科技函〔2017〕231 号）和《大气重污染成因与治理攻关项目经费管理办法》（环科技函〔2018〕 26 号）等文件要求，攻关项目管理办公室制定攻关项目验收实施细则。《验收实施细则》规定了课题验收分为业务验收和财务验收。把验收分为两部分，这也是与科技重大专项课题、重点研发课题及国际自然科学基金最大的不同，由于资金体量庞大，所以这次环境科学研究院组织的课题验收把财务验收单独提出，证明总理基金项目对经费的管理更加的严格细致，并且经费管理使用情况占了30%的分值。该项目作为“十三五”期间的重点项目，笔者有幸全程参与了总理基金的整个执行过程，并牵头负责了课题财务验收工作和最后的专家质询、答辩工作。2020年年初，由于新冠肺炎疫情的原因，课题验收工作最终延期至2020年的8月。

2 财务验收中突显的预算编制与调整的问题

在对科研课题“放管服”改革政策的背景下，总理基金项目也把预算审核与调整的权责下放，并且对预算调整内容进行了分类管理。总理基金项目在简政放权方面，主要是提高相关各方资金管理自主权，包括给予专业机构预算评审权;放宽牵头组织单位、专业机构和承担单位预算调剂权;取消了特设账户，令项目资金使用更加方便，有利于加快预算执行进度。当然，也出现了如下一些问题。

2.1 预算编制中的问题

科研人员和财务人员信息不对称、缺乏沟通。虽然课题申报单位编制预算时要求有财务人员参与，但课题负责人缺乏经费管理的知识和技能，财务人员缺乏对科研领域专业知识的了解，或在编制预算时有可能未全面掌握最新资料等原因，影响了编制课题经费预算的科学性。科研人员对预算编制的严肃性认识不够，总认为把预算申请下来就可以顺利执行。比如在验收过程中笔者发现，课题规定预算中不得涉及“办公用品”相关物品，可是课题组还是巧立名目把“移动硬盘”的预算做在了“专用材料”中。财务专家在质询环节提出这个细节问题，课题组并不能给出合理解释，这部分经费就是要调出的。

2.2 预算调整中的问题

根据《大气重污染成因与治理攻关项目经费管理办法》（环科技函〔2018〕 26 号）文件要求，课题预算总额需调整的，课题预算总额不变、课题参与单位之间预算需调整以及增减协作单位的，由课题牵头单位或协作单位逐级向大气攻关联合中心提出申请，大气攻关联合中心审核评估后，报生态环境部审批。大课题预算总额不变，课题直接费用中的材料费、测试化验加工费、燃料动力费、出版/文献/信息传播/知识产权事务费、其他费用预算如需调整，课题负责人根据目标相关性原则和完成项目任务的合理需要提出申请，并写明详细理由和调整明细表，经课题负责人签字和专家论证后，由牵头单位审批，于当年年底前报大气攻关联合中心备案。设备费、差旅/会议/国际合作交流费、劳务费、专家咨询费的预算不予调增。

一方面，虽然执行了较为宽松的预算调整政策，但是科研人员在上报预算的过程中仍然需要严谨、客观地申报预算。因为在课题验收过程中，笔者仍然看到某些参与单位由于预算申报不严谨造成资金浪费。如单位实验室已经配备了超低温冰箱，但是课题预算中仍然申报购买超低温冰箱进行样品保存。因此，在财务验收时，该笔设备费没有按照预算使用，最后被纳入了项目结余資金上收。还比如，科研人员对劳务费和专家咨询费的标准混淆不清，最后造成两种费用的浪费或者预算不充足，为了保证研究的顺利进行，只得挤占其他预算经费，或者最后形成结余资金等待上收。

另一方面，由于执行了较为宽松的预算调整政策，预算调整相对比较容易，科研人员在预算执行过程中出现不按照预算支出、对待项目预算申报和执行不严肃、经费不够再进行预算调整，出现反复调整预算，甚至“以支定收”的情况。

以上这些问题，在对财务专家提供的预算调整文本中突显。预算调整无论是经费调整还是科研内容调整都是专家关注的焦点，都有可能被质询。

3 财务验收中发现的项目执行期间问题

由于“总理基金”是国家级别的，重视度高，使得课题负责人科研专业度极高，基本为院士、教授、研究员级别，保证了课题的科学性、严谨性和可行性。也正是由于科研人员专注于自己的科学领域，财务管理知识相对匮乏，在课题经费管理方面容易主观认为是财务部门的工作，与课题组、科研人员无关。或者只看重了“阶段性管理”，即申报阶段、结题阶段，而忽视了“过程性管理”。

由于项目资金量大且时间紧、任务重，项目执行过程中还是出现了很多问题。某些参与单位之间出现了给任务书内人员互相发放专家咨询费的情况。还有发表的文章等与研究的课题专项不符，挤占了该课题的出版文献费用。项目在临近结题时，还是出现了突击执行预算的情况。项目临近结题，才开始签订合同，合同期限为三年，这种合同在财务专家质询中肯定会关注。有些参与单位委托测试化验加工的工作仍然没有发票。科研人员对采购等规章制度不熟悉，导致流程倒置。如上细致的问题还有很多，笔者不在本篇论文逐一论述。但是这些问题都会在财务专家查看明细账、大额设备合同、大额劳务费和专家咨询费报销单中被发现和质询。

经笔者观察，在这样资金量庞大的课题中的财务助理一职还未配备完善。为了使科研人员从烦琐的课题经费管理工作中解脱出来，潜心科研，2016年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》（中办发〔2016〕50号），对在科研课题项目中配备科研财务助理做出了明确要求：“项目承担科研院所要建立健全科研财务助理制度，为科研人员在项目预算编制和调剂、经费支出、财务决算和验收等方面提供专业化服务，科研财务助理所需费用可由项目承担科研院所根据情况通过科研项目资金等渠道解决。”总理基金项目配备的财务助理少之甚少，或者是由聘任人员担任，人员流动性太大，未能把课题从申报预算到项目结题完整跟进，使得财务助理岗位虚设。如果有了财务助理，能够帮助资金量庞大的课题落实预算执行内容及时间节点，确保项目预算与项目实际的高度切合，也能够做好财务部门与科研部门沟通的桥梁，为最后财务专家质询环节做好准备。

在课题成果转化方面，总理基金项目由于更偏重于“追因”，所以论文、专著很多。课题验收也是重论文、重奖项，以SCI的多少作为审核课题研究水平的重要指标。科研人员把大量精力和财力花费在谁发的文章多、谁的文章影响因子高的攀比上，但是研究成果真正为国家和社会带来多少实际的利益还有待考量。

4 财务验收阶段涉及的问题

根据攻关项目管理办公室制定的《验收实施细则》，财务验收主要分为两个阶段：课题审计和专家验收。课题审计是会计师事务所对课题经费进行审计、梳理，主要对经费使用合法性进行审计。专家验收是对课题经费与课题研究内容关联性的质询，主要是对经费使用合理性的质询。

《验收实施细则》中要求提供明细账;外拨专项经费记账凭证和银行汇款单;单笔10万元以上委托测试化验加工协议及发票、测试单位资质证明等;大额支出的劳务费和专家咨询费记账凭证及发放签收单复印件;课题应付未付证明材料和预计支出说明材料。

在课题审计阶段，注册会计师带领的审计小组能帮助发现一些财务核算、经费报销等方面的问题。笔者认为最主要的是，熟悉科研课题管理规定的事务所团队，能够帮助课题组成员或者财务人员更好地理解国家制度、规范资金使用。《验收实施细则》中规定会计师事务所从《科技部资源配置与管理司关于“十三五”期间国家科技计划（专项、基金等）资金审计会计师事务所的公告》中选取。这份名单中的事务所都是符合资质并且承接过纵向课题相关审计工作的事务所。但是，各个会计师事务所是由不同的业务部门和审计小组组成，那么各单位经过采购管理规定选取的事务所派出的审计小组，可能未做过纵向课题或者根本未做过课题结题审计的小组。注册会计师不熟悉相关课题的管理规定或者科研单位遵循的管理制度，会为课题结题带来很大困难。

在专家验收阶段，会对《验收实施细则》要求的材料逐一核实，所以答辩时课题负责人、科研助理和财务助理都要在场。比如财务专家会问及某一项测试化验加工工作为何进行预算调整，这就涉及了科研的具体工作内容，作为财务人员是解释不清的。所以财务验收不仅仅是对财务账目的验收，也是对支出和项目相关性的验收，单独的财务人员或科研人员都不能在这个阶段兼顾全局。课题组在准备材料时，也要注意字迹、账目等复印清晰，分类装订成册，做好分页和标记，这会增加专家的印象分，为课题验收增加分值。

应付未付和预计支出的证明材料要充分，实事求是。比如质询过程中，某些单位的预计支出中出现设备费、材料费等，项目都已经结题，采购的设备和材料还是用于本课题吗？不符合逻辑的支出项目专家是不会通过的，不要抱有侥幸心理。财务验收报告的撰写也要细致，由于表格众多，填写时要注意前后一致、数据核对清楚。

5 解决存在问题的应对策略

首先，应该保证科研人员与财务人员的信息对称。这也是一个老生常谈的问题。科研人员与财务人员是相辅相成的关系，而不是对立的、附属或者服务的关系。科研人员应该转变观念，尊重财务人员的意见，而不是先入为主地认为财务规定就是限制科研工作的。课题组应该规范预算编制流程，尊重预算的约束力。在编制预算时，及时与财务人员沟通，使預算尽可能科学化、合理化。财务人员对单位各个项目的经费管理有一个统筹的认识，更能为项目资金节约经费。建立财务与业务人员定期沟通制度，财务部门分月度或者季度对预算执行不合理的情况及时反馈给课题组，针对资金使用和预算执行进度提出合理化建议。单位财务部门应该强化内控力度，科研课题财务管理制度也应该细化，比如测试化验加工费需要发票应该写进制度中，对于不合理的开支坚决不予支付。

其次，像总理基金这样大型的科研项目，应当完善财务助理一职，在财务人员和项目组之间架起一座沟通的桥梁。这样一个岗位能够切实解决科研人员不懂财务、财务人员不懂科研的问题，能够充分发挥两方优势，帮助课题负责人梳理经费，从申报到验收的各个环节进行跟踪服务，并且令科研人员从财务问题、采购问题等解脱出来。笔者建议财务助理应当具备会计知识背景，且聘用合同期覆盖整个项目执行期，减少人员的流动性，以确保财务助理了解课题经费的全过程。在财务助理的帮助下配合单位的内控管理制度，经费能够更加合理、科学的使用。财务助理也能在中期审计和财务验收中及时沟通、反馈、解决问题，帮助课题拿到更高的结题验收分数。

再次，课题应当鼓励科研成果的转化与推广，在验收时适当增加科技成果转化的分值比重，完善基层承接科技成果转化平台和机制，更好地为国家和社会做出实质性的贡献，而不只是“纸上谈兵”。

最后，从前文的论述可以看到，审计事务所是一把双刃剑，既能够帮助规范课题经费管理，也有可能是结题道路上的“绊脚石”。科研单位在根据各单位的采购管理办法筛选过事务所之后，在签署审计合同时，要对其派出的入驻小组做出明确规定，需要熟悉科研课题结题的工作小组。加强与审计小组的沟通，对审计提出的问题及时进行解释。在审计过程中存在争议时，及时咨询相关财务专家，尽量避免因对制度的误解带来的问题。

6 结语

总理基金项目资金量庞大，涉及人员及单位众多，所以涉及的问题也是方方面面相对冗杂的。文章从财务验收视角对资金管理的每个阶段出现的典型问题做了论述，也对解决问题提出了建议，为总理基金二期项目和其他科研课题的课题验收降低了财务风险。

参考文献：

[1]中华人民共和国生态环境部.关于成立国家大气污染防治攻关联合中心并印发《大气重污染成因与治理攻关工作规则》的通知[Z].北京：中华人民共和國生态环境部，2017.

[2]中华人民共和国生态环境部.大气重污染成因与治理攻关项目管理办法[Z].北京：中华人民共和国生态环境部，2017.

[3]中华人民共和国生态环境部.大气重污染成因与治理攻关项目经费管理办法[Z].北京：中华人民共和国生态环境部，2018.

[4]生态环境部科技与财务司.关于开展大气重污染成因与治理攻关项目验收工作的通知[Z].北京：中华人民共和国生态环境部，2020.

[5]中共中央办公厅，国务院办公厅.关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见[Z].北京：中共中央办公厅及国务院办公厅，2016.

[6]郭金佩.重大专项与重点研发计划项目财务验收审计的异同[J].现代营销（经营版），2021（5）：6-7.

[7]曹国华.财务验收视角下的国家科技项目经费管理探究[J].财会学习，2021（12）：24-26.

[8]唐伟.国家科技重大专项资金管理思路探讨[J].时代经贸，2020（26）：90-91.

[9]许茜.科研事业单位全面推行科研财务助理制度思考[J].行政事业资产与财务，2020（2）：84-85.