社会流动新趋势与区域人才战略

2022-04-03丁文珺

决策与信息 2022年4期

[摘要] 集聚和吸引人才是现阶段城市间竞争的焦点之一。但事实上伴随着我国社会流动性的迅速增强，以及社会运行、社会变化的加速性、高复杂性和更加不确定性，人才资源对空间性流动、经济性流动以及社会性流动方面的诉求已呈现颠覆性变化，这就要求政府在制定区域人才策略时必须跳出传统户籍制度视角下对于“人才”“流动”的思维定式，将人才战略回归到更好发挥人才资源对区域发展支撑作用这一本质目标，避免政府在人才判定、人才归属等非效益性问题上过多着力，从构建更加包容、更具效率、更可持续、更加精准性的人才策略，以及推进区域人才战略从零和博弈向竞合关系转型着手，更好地发挥出政策对人才的牵引作用。

[关键词] 社会流动;要素流动;人才战略;人口流动;区域竞争;柔性引才模式

[中图分类号] C964;F127 [文献标识码] A [文章编号] 1002-8129（2022）04-0089-08

劳动力要素有序流动是推进具有中国特色城镇化道路及其相关改革的逻辑起点，人口的集聚与流动不但促进了劳动生产率提升，也推动了我国城市的经济增长和空间扩张[1] 56。随着发展阶段变化，传统二元结构下的劳动力无限供给特征已然弱化，劳动力供求结构性矛盾开始凸显，如何吸引和集聚人才已然成为提升区域发展活力和竞争力所必须思考的重要战略，因此近年来各省市竞相出台人才政策以期形成集聚效应。但事实上伴随着我国社会流动性的迅速增强，以及社会运行、社会变化的加速性、高复杂性和更加不确定性[2]，劳动力资源的流动诉求及流动特征早已呈现出颠覆性变化，这也要求政府在制定区域人才策略时必须跳出传统户籍制度视角下对于“人才”“流动”的思维定式，突破长期以来区域人才策略存在的单维度、碎片化政策局限，从发展现实和发展需求的角度探索构建更具综合性的人才发展战略，直面现阶段区域间人才政策明显趋同的问题，更高效率发挥出人才资源对于区域发展的支撑作用。

一、社會流动呈现出新趋势与新特征

市场推动下的社会流动可以从直观上反映不同区域的禀赋结构差异和供需现状，而人口的集聚又将进一步提升区域规模效应以及劳动力市场效率，因此改革开放以来我国以“乡-城”为主的流动模式不但实现了人力资源在产业部门之间的再配置，也为我国经济持续快速增长以及经济结构转型提供了重要支撑。但伴随着城镇化的持续推进，以及经济发展带动下的社会变革、文化变革、技术变革，现阶段人们对空间性流动、经济性流动以及社会性流动方面的诉求已更趋多元化，人口流动更趋复杂性和不确定性。

（一）横向流动形态及结构更具复杂性

我国已然进入流动时代，人口空间流动更趋活跃。2021年5月11日国家统计局发布的《第七次全国人口普查公报》（以下简称“七普”）数据显示，2020年我国流动人口总量达到3.76亿人，且仍持续保持着较高增长趋势。从人口流动参与度分析，全国有超过四分之一人口处于流动状态，而流动人口对城镇人口总增长贡献度达到61.44%。特别是伴随城镇化的推进，我国人口流动的城市空间活跃度明显提升，虽然“乡-城”流动仍然是人口流动的主要模式，但2020年“城-城”流动规模比2010年增长了3500万人。可以预期伴随农村人口规模减少，流动人口的城乡构成还将进一步深刻变化，区域发展的非均衡性会继续推进城市人口及许多已拥有市民身份的原流动人口保持流动状态，城际间及城市群内人口的迁移流动最终将成为空间流动的主要形式[3]。甚至在乡村振兴战略和宏观政策支持下，城乡空间上还会存在流动与回流并存形态，复杂迁移和循环流动将逐步成为人口空间流动的常态。流动人口“身份”变动意味着我国人口流动需求已由生存型向发展型转型，流动人口有关研究及政策关注已不能简单将农村作为流出地、城市作为流入地进行传统性的范式思考，流动人口结构和流动需求结构的更趋复杂性对城市发展、社会管理、基层治理等政策的精准性都将提出更高要求[4]。

（二）纵向社会性流动进入新的突破期

纵向社会性流动是通过保障劳动者拥有提升自身职业高度和收入地位的有效渠道，为经济活动提供的个体或微观层面激励，通畅的纵向社会性流动通道是激发经济社会发展内生动力并提升经济增长效率的重要保障。早在经济高速增长阶段，我国就已通过普及提升教育水平、打通城乡及区域间流动障碍等改革举措不断疏通社会性流动通道，实现了数以亿计人口跨区域、跨阶层、多元化的社会流动[5]。但伴随着经济增速趋缓、城镇化增速放缓、人口红利加速消失等阶段性变化，单纯延续传统的改革举措对纵向社会性流动的推动力已逐步趋弱，亟需加快从更深层面解决一些我国长期存在且已更加凸显的现实问题，包括：户籍制度、用人制度、档案管理等已无法适应发展新需求的领域将面临改革破冰，困难群体因出身所决定的知识技能有限以及因社会网络、经济资本缺乏所造成的流通渠道不足等问题已亟待政策性助力，隐藏在社会性流动背后的个人身份、教育获得、资格准入等已引发社会不公的隐性因素必须加快改革攻坚，以避免新阶段变迁下带来的纵向社会性流动趋缓。近年来从中央到地方已开始着手探索促进劳动力社会性流动的政策举措，可以预见在政府畅通流通渠道的体制改革和市场配置资源的激励机制的共同作用下，纵向社会性流动将进入新的突破期，这将对城市探索推进区域内公正、畅通、有序的社会流动渠道提出更高要求。

（三）高水平人才社会流动更具环流特色

高水平人才有序流动是知识传播和技术扩散的有效途径。现阶段高水平人才流动呈现出一些新特征：一是流动方向上由从边缘到中心的单一流动模式向更为复杂和分散的双向或多向流动转变[6]，特别是在宏观政策支持下，越来越多高水平人才将流动作为进一步积累经验和扩散社会资本的主要途径，人才环流特征更趋明显;二是在流动频率上短暂性流动更加频繁，如：访学、博士后研究、以项目合作为目标的流动等，高水平人才可在流动中传播和提升自身知识技能，并为流入地区域创新发展提供新动力;三是高水平人才流动相对更易跳出地理空间流动概念，人才流动虚拟化比重不断加大，虚拟科研组织、远程实验室、云孵化、云会议等促进高水平人才以更加灵活的工作模式实现智力流动替代传统的人才物理流动[7]。甚至从关系经济地理学的角度来看，当前城市网络的形成都已不仅是固守城市中的企业、机构和人才的对外联系，还必须要看到人才在城市间流动带来的城际关系，特别是高端移动性人才对城市创新发展和对外知识联系方面已发挥着愈来愈重要的作用。

（四）科技发展进一步推动流动的复杂性和不确定性

伴随着科学技术不断推进，特别是交通、通讯、互联网技术的发展和普及，人口流动迁移更具便利性且成本持续降低，这对传统流动迁移模式产生三方面影响，一是由于流动迁移人员与流出地之间跨区域联系的更趋便利性，会相对减少流动迁移人员离家的不适性，这在一定程度上有利于激发潜在的流动迁移意愿，进一步促进我国流动迁移的空间活跃性;二是在交通通信技术的发展下，由于长距离通勤已具备可行性，一些原本需要依靠迁移来解决问题的人群可转变为更低成本的循环流动，这在“七普”数据中典型体现在我国人户分离指标10年间增幅高达192.66%，城市内短距离流动更趋活跃;三是在技术支持下，一些原本需要物理空间流動的需求也有可能转变为虚拟流动。总之科技的进步为人们选择更加多元的流动模式和流动形式提供了更多可能，因此传统对于流动人口进行简单的“流入地”“流出地”“是否返乡”等具有明显城乡二元分割特征的研究视野已很难反映新时期流动人口的真实面貌，对于这种更加复杂、更具不确定性的社会流动趋势，需要政府尽快优化流动人口的调查统计方式，进一步明晰高速流动社会下流动人口的内部异质性，以便在了解流动人口真实情况的基础上提前谋划，变中寻机、变中维稳。

（五）以发展为导向的人口流动呈现更多特征

经济发展水平是影响人口流动的重要因素，人口向经济发达区域集聚的趋势依然明显，“七普”数据显示2020年东部地区吸纳的跨省流动人口虽有下降趋势，但仍占全国跨省流动人口的73.54%。但值得关注的是新阶段以发展为导向的人口流动具备更多新特征。

一是经济发达地区不仅是吸引人口集聚的高地，同时也是人口流出的活跃地，从反映实时流动的百度迁徙数据可以看出，北京、上海、广州、深圳等地区，既是全国热门迁入地，也是全国热门迁出地[7]，这些区域具备更好的人口集散机制来促进社会流动的活跃度。有学者对近15年获得国家杰青、长江学者的高端科研人才流动进行跟踪，也发现北京、上海、广东、江苏四地无论在输入数量和输出数量上均处于全国前五位，但最终在人才净流入量上处于全国前四位[8]。因此经济是集聚人口的核心动力，自由通畅的人才流动机制更是集聚人才特别是高端人才的重要支撑，过度依赖宏观政策干预人才资源的“集”“散”对区域人才战略的可持续性影响值得深入研究。

二是新形势下基于单一城市发展集聚力的人口流动模式逐步向以城市群为单位的人才集聚模式转变，智联招聘、BOSS直聘等网络求职平台数据显示长三角、珠三角等发达城市群是我国人才流入的主要聚集地1，城市群由于涵盖较多一、二线城市，使流入人口具备更多就业选择及较低的城市群内跨城流动成本，这对我国长期以来习惯于各自为政的区域人才政策提出新挑战，加快形成以城市群为单位的人才规划、人才政策、人才策略一体化战略也更具紧迫性。

二、新趋势下区域人才战略存在的问题

人才战略的最终目的在于更好发挥人才资源对发展质量和综合竞争力的支撑作用。但受二元经济时期劳动力无限供给的思维惯性影响，区域人才政策仍停留在以引进数量为标准的评价体系和以学历、“帽子”为标准的筛选框架中，脱离了市场本质需求的狭隘性人才观严重制约了劳动力资源的使用效率，也使得当前各区域人才政策呈现明显的雷同性[9]。在社会流动新特征下，如何跳出长期以来对于选人用人的思维局限，切实发挥人才在区域发展中的最大潜能值得深入思考。

（一）反思流入人口选择性偏好：人才判定标准应更多回归市场

政府是人才治理体系的重要组成部分，在推进区域人才发展上一直发挥着积极且重要的作用。但伴随我国发展阶段的转变，过度依靠政府推进区域人才工作，极易在可量化的绩效考核引导下使得人才工作重点从注重效益向注重规模、注重指标偏移，人才标准判定极易由原本以促进发展为导向的多维度体系向可量化的单维度标准如学历、职称等偏移，并进一步在政策引导下形成社会趋同的狭义人才认知，这也是现阶段各地区引才政策高度雷同的重要因素。

虽然近年来伴随着国家在纵向社会性流动渠道上的深化改革，各地区对于人才的判定标准已开始探索由传统的“四唯”向技能型、价值型人才拓展，但在惯性思维下仍聚焦在高技能和高价值人才上，忽略了市场对于人才的梯度需求，并在很多地区形成了以激励政策引进人才与以公共资源配给方式间接限制人口并进的悖行现象[10]。但实质上从其他国家发展经验来看，健全以市场为导向的多层次、多维度的人才容纳体系，甚至进一步提升城市对于低技能劳动力加入的包容性，在扩大市场规模的同时更能有效提高劳动力市场专业化程度，提高社会分工效率，进而推动城市的良性循环。必须进一步摆正政府和市场在区域人才结构动态调整中的合理位置，政府发挥好在人才工作中的引导、激励和推动作用，切实发挥出市场在人才规模结构与区域发展契合度中的优胜劣汰作用，避免选择性扶持政策下政府在“辨才”上过多着力，更好发挥人才资源潜能和效用。

（二）反思人才争夺战：区域间人才策略需从零和博弈向竞合关系转型

伴随人口流动加速和流动形态、流动结构的更趋复杂化，人才流动也已明显呈现出由常驻式转移向有用式流动转型，这要求区域人才策略也需要加快从仅专注于如何引进人才向如何在流动性大趋势下用好人才转型。但近年来各地区竞相出台的人才激励政策从本质上来说仍处于传统具有地域观念的“人才拥有”意识，把人才引进作为人才使用的衡量标准使得区域间的人才竞争呈现明显的零和博弈趋势，这也直接导致了多数城市人才政策的同质化。

但实质上伴随着我国人口空间运动形态的深刻变化，特别是人才环流、虚拟流动等新特征的出现，区域间特别是城市群内部人才策略可探索由过去引人、留人非此即彼单纯的竞争关系向竞合关系延伸，区域间围绕“用人”这一本质目标，打通人才互用通道，经济发达地区通过开放性人才政策进一步提升人才特别是高端人才集聚的吸引力，经济次发达地区跳出传统“以财留人”的固有思维，更加关注通过多途径挖潜发挥流动性趋势下人才效能的最大化，以非迁徙性流动为主要方向，探索在集聚、吸引高端移动性人才为城市发展提供智力支持上实施更有区域特色的人才策略[11]。如嘉兴市曾探索提出周末人才奖励机制，在尊重人才流动市场规律的背景下，构建各有侧重的地区人才策略，通过人才互通合作提升城市群发展实力，进而以发展进一步吸引更多人才集聚，并形成良性循环。

（三）反思人才政策碎片化：人才策略需与区域发展战略深度融合

人才政策碎片化是我国各地区面临的普遍难题，究其根本在于为追求短期即时效应使得政策仅立足人才谈人才，且政出多门、相互叠加，缺乏与区域发展战略的有机融合和整体统筹。

特别是伴随着社会流动性的加速和人口空间流向的更趋复杂性，区域人才策略实质上对区域发展中长期战略提出了更高要求，一是要求地区必须跳出长期以来以常住人口甚至户籍人口规划区域发展的惯性思维，以发展的眼光去超前谋划城市发展可能带来的人才资源迁移流动的挑战，提前在交通、教育、医疗、住房等与人才服务息息相关领域规划布局，特别是在人才流动加速趋势下，需要在城市软、硬件的中长期供给规划中，提前纳入流动性人才的分配和供给考量。二是要求地区必须避免盲目引进造成的人才政策与区域经济发展需求脱节的现象，加快推进人才政策与产业政策的深度融合，精准施策，形成以产业集聚人才、以人才带动发展的良性局面。三是要求地区更加关注人才策略对于区域发展的可持续性支撑，避免为追求指标效应的不当激励形成的重引进轻培养、重增量轻存量的现象，在流动性趋势下仍需保证公共政策公平性带来的正向激励[12]，切实发挥好人才对区域中长期发展的支撑作用。

三、新发展阶段区域人才政策的突破口与着力点

新发展阶段，政府需要在人才策略上跳出传统惯性思维局限，探索以更加包容、更具效率、更可持续、更具精准性的人才策略吸引人力资源及各类有形要素的集聚，优化顶层设计，形成适合区域特色的人才战略，为区域发展蓄势赋能。

（一）探索区域协同的人才策略

现阶段我国以城市群为核心、以重要中心城市为节点的多极网格化空间格局正在形成，城市群成为承载发展要素的重要空间形式和对外参与竞争的新载体，但城市群并不简单是一定空间范围内城市的组合，关键在于城市群区域内经济发展一体化、要素流动自由化、设施建设与公共服务均等化等，而人才一体化是基础和关键。但受行政边界等多因素影响，现阶段我国区域人才策略仍以城市间人才争夺的竞争为主，甚至部分城市群内存在城市之间人才政策高度趋同、相互竞价的现象。应加快推进各城市群内的人才策略的协同合作，以人才一体化发展为方向，推进区域间人才政策互通、人才信息互享、人才服务互联、人才评定互认等[13]。中心城市依托城市群综合竞争力，进一步增强人才强集聚功能，并以支持高层次人才流动来辐射解决周边地区高端人才吸引力不足问题，在流动中挖掘人才潜力，同时进一步促进区域发展的内生性融合;非中心城市立足发展现实，探索以经济共享、共同治理等创新模式，与周边发达地区探索建立统一的科技创新平台、产学研一体化平台等，推进人才互动共赢，加快在区域内形成碎片化人才资源服务有效集成、人才资源要素高效配置、市场化人才主体共同建设和共享收益的多层次立体化的区域人才发展模式。

（二）探索更具包容性的人才策略

人口集聚是实现区域高质量发展的基础支撑，特别是伴随我国劳动力无限供给特征的明显弱化，各层次劳动力资源的流入能有效扩大城市劳动力市场规模、促进城市全要素生产率水平提升，进而提高城市的经济效率。这要求各区域在制度层面需突破传统上对于“人才”概念的局限性思维，以构建更加开放包容的劳动力市场来吸引各类劳动力资源的加入。在政策层面对流动人口应从加强管理向优化服务转型，提升流入人口的归属感和社会融合度，使区域发展在更有效的社会分工下实现劳动者生产率水平的提升。同时，包容性人才策略还需要地区跳出长期以来将人才政策作为单一维度战略进行谋划的惯性思维，从更多维度对城市包容性进行综合规划，为有意愿在本区域发展的人群提供更具友好性、融合性、保障性的城市空间和公共政策[14]。一是需要提前预判社会流动加速下将带来的人口迁移流动挑战，加快构筑更具人口容纳能力的城市空间格局和基础设施布局，增强城市发展韧性。二是要在人口流动下产生的公共服务高效接转与公平共享问题上更多着力，新趋势下流动人口已成为一种重要的人力资源，具备包容性的公共政策可使流动人口为城市更新提供更为积极的作用，应以城市品质提升吸引人力资源集聚，提升公共服务供给与人口空间分布的协调性。三是建立健全有利于流动性人口社会融合的城市管理体制，基于当前我国流动性更趋复杂化及不确定性的必然趋势，推进城市管理能力和公共服务能力升级，为流动性人口对城市发展更新发挥积极作用提供更多包容性空间。

（三）探索更具效率性的人才策略

伴随我国经济社会的快速发展，各地区对于人才资源的争夺日益激烈，人才供给规模与培养速度无法有效满足经济发展下的人才需求结构是各地区面临的共同难题，特别是经济欠发达地区在人口流动加速趋势下，更将面临着人才不断流失的严峻挑战。新形势下，加快转变长期以来追求人才拥有量的传统思维，推进形成“不求所有、但求所用”的柔性引才模式，是破解引才难、留才难的有效策略，也是人才效率挖潜的有益途径。一是用好社会流动性加大新趋势下周边地区的“非迁徙性”人才资源，以交通基础设施建设及公共资源优化配置，推进形成能保障“早出晚归”的工作生活圈，盘活特点区域范围内的人才存量。二是以使用人才为目标淡化人才归属问题，通过项目合作、课题攻关、科学研究、创新创业等多种方式，实施柔性引才策略，特别是要把握好新趋势下人才环流、虚拟流动等新特征，为不同类型人才发挥作用创造更多空间。三是加快建立更加灵活的人才柔性治理模式和更加科学的柔性人才评价机制，减少户籍等对引进人才的非必要限制，推进考核标准由“投入导向”向“结果导向”转变，防止部分柔性引才政策面临的引而不用、效率不高等问题。

（四）探索更可持续的人才策略

人才策略的最终目的仍在于更好发挥人才在经济社会发展中的作用，因此在着力比拼引才政策的同时，加快探索具有可持续性的人才激励政策更值得深入思考。一是要拓宽人才发展空间，探索构建人人前进有方向的体制环境，进一步畅通社会性流动渠道，使不同职业的劳动者均能够拥有提升自身职业高度和收入地位的有效渠道[15]。二是要优化市场配置资源的激励机制，营造相对公平的就业创业环境，鼓励人人通过自身努力提升收入水平和生活品质，在公平高效的社会竞争机制中形成社会流动性的“帕累托改进”效应。三是进一步发挥政府在人才公共服务、人才平台建设等领域的积极作用，持续改善营商环境，完善人才权益保障，构建人才信用體系，以解决和弥补市场失灵问题为导向，为干事创业人才提供富有活力的体制机制和制度保障。四是探索发挥学会、协会等各类社会组织在区域人才培养、举荐、评价、激励中的积极作用，持续推进人才工作市场化和社会化，构建依靠社会力量和市场机制支持人才、评估人才、服务人才的推进模式。五是要避免当前部分地区存在的重引进轻培养的趋势，建立健全人才培养机制，着力推进“引育结合”，从制度上确保同层次、同水平、同贡献人才享有相同支持政策，鼓励各类人才脱颖而出。

（五）探索更精准、更科学的人才策略

精准的人才政策需要城市的公共政策制定、公共服务供给、公共设施布局与人才的实际需求紧密契合，这要求区域必须从城市规划与社会治理的高度对区域内人才情况进行更为全面和动态性了解。一是需要直面社会流动加大趋势下，人户分离、非迁徙流动、户籍迁移等多种复杂性流动更趋频繁带来的人口户籍分布与居住分布不一致的挑战，这种空间的错位可能会带来城市各类公共资源拥挤与浪费并存，进而直接影响城市对于劳动力资源集聚的吸引力，这要求对于人口资源特别是流动人口资源的数据收集、管理和统筹要探索更为高效的新模式，发挥信息时代数智赋能的效用，厘清人从哪来、人在哪里、人往哪去这些最基本的劳动力资源流动元素，使城市的资源供给与人才的实际需求进一步耦合。二是需要加快解决因部门分割带来的人才信息碎片化问题，通过数据互联互通及统筹共用打破部门之间人才信息壁垒，精准分析人才服务需求，避免“信息孤岛”造成的政府人才策略与实际需求相互脱钩的现象，以需求而非以“门槛歧视”为导向，构建不同领域人才资源的最优策略供给。同时，还需要以公共政策和服务平台搭建引导人才需求与区域产业发展需求的有效对接，充分依托互联网、大数据、人工智能等先进技术，为人岗匹配、政策匹配等提供有益支撑。

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