国内“城市体检”工作经验总结

郭琼霜，李璐，曹璨，李洁莹

（重庆市规划设计研究院，重庆 401147）

0 引言

2015 年12 月，习近平总书记在中央城市工作的会议上指出，城市工作中要充分认识、自觉顺应城市的发展规律，全面提升城市的治理能力，解决重点问题，如“城市病”等。2017 年2 月，习近平总书记在视察北京的城市规划工作时候指出，城市治理工作中“要提高城市规划实施的有效性”“建立起城市体检评估机制”。2019 年5 月，中共中央国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（下称《意见》），该《意见》将空间的发展与治理作为加强国家治理能力和治理体系建设的重要举措，从而形成安全和谐和可持续发展的国土空间格局。

经过近两年的城市工作试点，城市体检评估体系已经趋向系统和完整，其中以北京、上海、广州、成都等城市为代表的城市体检实施经验值得参考和借鉴。

1 构建科学的指标体系

城市体检指标体系应围绕城市的关键领域，以其中的“基本指标”为核心，结合城市发展的实际阶段选择“推荐指标”。同时，可另行增设体现质量、效率、结构和品质，且与时空紧密关联的“自选指标”，建立符合地方实际情况的指标体系。

《国土空间规划城市体检评估规程》（TD/T 1063—2021）中明确要求，城市体检评估指标体系应按“安全、创新、协调、绿色、开放、共享”等6 个方面分为6 个一级类别，以此为基础，进一步划分成23 个二级类别和122 项具体指标。根据指标特性，将上述122 项具体指标分为33 项“基本指标”与89 项“推荐指标”。其中，“基本指标”是与国土空间规划紧密关联的底线、用地、设施、管理类指标，为必须选用。“推荐指标”是从其他方面直接或间接反映国土空间治理水平的指标，主要涉及空间结构优化、人居环境改善等方面，应选尽选。

2018 年，北京市对《北京城市总体规划（2016—2035 年）》进行了批复后的首次评估工作（即2017 年度北京城市体检）建立起“一年一体检、五年一评估”的常态化城市体检评估机制，成为国内首个具有探索意义的“城市体检”实践。此次“城市体检”工作对新版城市总体规划中所涉及的全部117 项指标进行了评估，其中以“建设国际一流和谐宜居之都”评估指标42 项、北京城市总体规划“实施指标”60 项和总体规划文本中的“其他指标”15 项。同时把117 项指标体系分解为“人口、资源、环境、住房、公共设施、道路交通、经济发展、城市安全”等八个专项（图1），每个专项具体细分为若干体检指标。以人口专项为例，其细分为人口密度、就业密度等13 项“定量”指标和性别结构、职业结构等3项“定性”指标，共计16 项。

图1 117 项指标体系分解为八个专项

2 体现城市地方特色

城市体检如同个人的身体体检，是有针对性和目的性较强的一项工作，在其过程中应充分考虑城市的地域性，体现城市地方特色。

广州结合市国土空间规划的编制工作，城市体检评估强调落实构建“美丽宜居花城、活力全球城市”的战略目标，着力处理人们日益增长的美好生活需求与不平衡不充分的发展间的矛盾。其体检指标数据不仅明确了提供单位，同时明确其来源及采集方式，扩充了“建成区绿化覆盖率、历史建筑普查挂牌率、建成区地铁通达率、每万人法人企业数、每万人发明专利拥有量”等特色指标。

成都市结合新时代历史赋予的时代责任与城市特色，构建了具有本地地方特色的特有体检评估系统，结合“新发展理念的城市、美丽宜居公园城市”等城市特有标签，构建“6 大方面+21 个维度”的体检评估框架。形成“评估基本指标+特色监测指标”的体检评估指标体系。增加了“林荫路推广率、川西林盘保护数量”等反映公园城市特征、乡村振兴等特色指标。以及“社区卫生医疗设施步行15 分钟覆盖率、疾控中心覆盖率”等人居环境品质方面特色指标。

3 建立监测、评估和动态维护机制

在规划的存量时代，大数据的运用成为城市体检评估体系的重要手段。创建城市体征的动态监测平台、构建指标体系、实时监测城市运行状态，为及时发现城市问题提供了高效的工具支撑。

（1）创建城市体征的监测平台。《上海市城乡战略发展数据平台（SDD）建设》中明确提出建设以空间上落地为特色，服务宏观决策和城市发展要求的“战略数据管理和应用平台”目标，构建了“用户层—平台应用层—模型及数据层”的SDD 建设框架，制定了从数据采集、数据分筛、数据建库、数据入库、数据更新、数据发布等全流程的数据建设机制和操作规范。同时在二期平台实现了监测指标、图表数据、空间数据、模型工具等四大核心功能。

（2）构建指标体系。上海2035 总规围绕“卓越的全球城市”这一总体目标，构建了“核心指标（KPI）—监测指标（SPI）—系统指标（PPI）”的指标体系。监测评估是作为总规实施的重要过程，工作开展紧扣“上海2035”目标—策略—机制的内在逻辑建立年度监测框架。监测指标（SPI）重点对“上海2035”明确的6 类97 项指标进行全面监测，同时对总规实施监测指标体系表进行动态维护（增减指标、调整目标值等）。

（3）实时监测评估城市运行状态。“上海指数”综合指标体系框架：《上海手册——21 世纪城市可持续发展指南2021 年度报告》，以全球城市监测框架（GUMF）为基础，对标《2030 议程》和《新城市议程》，以成为科学评估和持续监测全球城市持续发展进步水平的集成性应用工具为目标，围绕权威性、客观性、科学性、可获取性和适应性5 个标准开展，覆盖教育、交通、基础设施、就业、社会保障、公众参与、污染物排放、公共空间、应急响应等领域。

4 体检评估结果与后期实施管理工作相结合

开展“城市体检”工作的目的，是查找城市发展与建设中存在的问题，同时补齐城市建设和管理的短板与不足。故将体检评估结果与后期实践的各项工作相结合具有较强的现实意义。

成都市的“体检评估”工作同时关注城市工作的谋略判识与问题诊断，体检评估成果与城市运行管理、规划方案编制、干部绩效考核、城市年度计划、政策方针调控等方面结合，其目的是在实践中发挥重要作用。

规划编制方面，《成都市国土空间总体规划》结合“体检评估”发现的五大阶段、五大短板，从自然资源的保护、控制线的划定、国土空间规划的开发保护安全格局等几个方面提出了系统性解决方案。

城市管理方面，成都市充分结合了“体检评估”结果，开展各项专项治理。针对体检评估发现的9 大突出问题，制定了问题整治提升行动计划，梳理出58 项治理主要任务。

年度计划方面，成都市将体检评估结果与下一年度的实施计划相挂钩。如实行“增存挂钩”用地机制，坚持盘活利用指标与新增计划指标相挂钩，根据各区（市）县盘活情况对新增计划指标进行挂钩奖励和扣减调整，推动盘活存量、用好增量。

干部考核方面，将体检评估的具体指标纳入信息系统，成为干部考核的重要指标。例如，将亩均税收增长率和单位GDP 建设用地下降率作为区县政府年度绩效考核责任目标的重要内容。

政策调控方面，将体检评估与政策调控相结合，提升规划的动态适应性。成果由静态图纸向动态实施过程转变，同时促进规划内容向公共政策转型。如同步制定了《以产出为导向的土地资源优化配置制度改革的指导意见》《生态保护红线管理办法》等。