养老产业发展中金融政策工具的优化选用与配置方案

杨复卫，温 涛

一、问题的提出

近年来，我国人口老龄化问题越发严重，引发社会各界普遍忧虑，国家对此进行了积极回应。2013年，国办印发了《关于加快发展养老服务业的若干意见》(后文简称“35号文”)，就“完善投融资政策”提出通过金融政策工具支持养老产业发展方案，包括“金融信贷”“保险投资”和“地方债券”等工具类型。而后商务部出台的《关于推动养老产业发展的指导意见》和财政部、商务部共同印发的《关于开展以市场化方式发展养老产业试点的通知》(后文简称“48号文”)还提到了通过产业引导基金与多重信贷政策支持养老产业发展。2016年央行等五部门出台了《关于金融支持养老服务业加快发展的指导意见》(后文简称“65号文”)，扩展了金融政策工具类型，但地方政府并未及时跟进。直到2019年国办发布了《关于推进养老服务发展的意见》(后文简称“5号文”)，中央部门和地方政府才开始发力，较短时间内出台了多项支持地区养老服务和养老产业发展的政策文本。2020年国办印发的《关于促进养老托育服务健康发展的意见》(后文简称“52号文”)在继承和发扬“5号文”精神的基础上，还进一步扩充了金融政策“工具箱”的内容。这也是多地在2020年针对养老产业发展密集发文的原因。

养老产业发展重心已从社会共识性的“应当发展”过渡为实践性的“如何发展”，越发依赖金融政策工具的促进作用。如2020年印发的《中共中央、国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》提出健全养老服务体系金融支持政策，引导金融资本进入养老服务业。实际上，金融政策工具与养老产业发展天然契合，通过引入社会资金充分发挥产业发展的效率优势，将养老服务产品由单一供给转向综合供给(1)参见廖卫东、廖剑南《基于协同治理的PPP养老产业困境和优化路径研究》，《江西社会科学》2020年第4期。。例如，通过财政引导资金设立养老产业发展基金，通过信贷工具解决养老企业资金短缺问题。由于产业政策与资源配置密切相关，产业政策最重要的功能就是引导资金流向经济效益好、发展前景广的行业。金融政策工具正是通过对社会资金流向的把控，将资金引入养老产业以促进其有序发展。特别是后疫情时代，居家养老服务愈发受到重视，如何推进其发展并与金融政策工具有序结合成为越来越多学者关注的命题(2)参见李志宏《后疫情时期我国养老服务业发展迎来四重机遇》，《中国社会工作》2020年第17期。。鉴于此，本文拟系统解读养老产业发展中的金融政策工具，分析工具选用情况，尝试构建一套具有普适价值的工具选用和配置方案，优化金融政策工具支持养老产业发展效用。

二、养老产业发展中的金融政策工具：基于政策文本分析

自2000年《关于社会福利社会化的意见》颁行以来，发展养老服务被提升至国家战略高度。随后，2006年、2011年国务院分别颁行了《老龄事业发展“十一五”规划》和《老龄事业发展“十二五”规划》，强调完善“居家、社区、机构养老”体系。此一阶段处于养老服务“上规模”期，为后续养老产业发展打下了坚实基础。直到2013年“35号文”的出台，各种金融政策工具纷至沓来，成为助力养老产业发展利器。本文以2013年以来中央颁行的六份权威养老产业发展文本，以及“5号文”颁行后十个地方文本为样本，剖析养老产业发展的金融政策工具选用机理与配置成效。

(一)养老产业政策文本中的金融政策工具

审视中央层面养老服务政策文本可清晰地发现，自“35号文”施行以来，通过金融政策工具支持养老产业发展走上了快车道，后续政策发文大都建立在“35号文”基础上。“35号文”是当前养老服务政策领域位阶最高的一份文件，整体勾勒和规划了未来一段时期养老产业发展蓝图，拉开了养老产业运用金融政策工具文本实践序幕。从“35号文”始，我国养老产业渐次形成了以信贷工具、财政贴息、保险投资、地方债券等工具为内容的金融政策工具体系(见表1)，金融政策工具运用的广度和深度显著加强。如，中央各部委连续出台了“48号文”“65号文”“5号文”“52号文”，尽管属于过渡性文本，也依然在“35号文”基础上进行了扩展。将金融政策工具当作养老产业的一部分，能够积极、有序引导银行、保险公司、证券公司等机构开放诸如理财、信贷、保险和证券等养老产品。虽“48号文”未进一步充实养老产业金融政策“工具箱”内容，但最大亮点在其“试点内容”部分，提出了鼓励各地选用养老产业引导基金。“65号文”的规定更为详细，除了细化多重信贷与债券工具外，还创新了PPP信贷、股权投资、夹层投资、股东借款、风险投资基金等工具，不仅全面阐释了金融政策工具支持养老产业发展的重大意义，还对金融政策工具进行了周密部署和安排。“5号文”在保留“35号文”抵押贷款、货币信贷基础上，创设了证券、利率调整、融资附加费等工具。“52号文”紧跟“65号文”，运用金融政策工具更为灵活、多样。

表1 中央层面养老服务发展中的主要金融政策工具

相较于中央政策，地方为落实“35号文”以及“5号文”，密集出台了相应的配套政策，将支持养老产业发展的政策具体化(见表2)。上述文本中，金融政策工具作为推动养老产业市场化的重要推手，在地方的政策文本中被重点提及。从表2可见，各地形成了独具地方特色的养老产业金融政策工具。其中，陕西和贵州的规定主要基于“35号文”，除贵州增加了“应收款”外，二者基本一致。其余8省份则主要是为落实“5号文”的要求，江苏、广东、黑龙江和辽宁的金融政策工具类型相对单一，主要涵盖了信贷、债券和信托等工具；而另外4省份在“5号文”基础上丰富了金融政策工具类型，提出了贷款利率、贷款期限、风险补偿金、担保基金、财政贴息、股权众筹、理财和保险等工具。其中，信贷是最受地方政府青睐的单一金融政策工具，但在不同的表述中呈现不同样态，如股权等抵质押贷款、续贷、应收账款质押贷款、专项信贷等，其余诸如股权众筹、证券、保险等工具类型相对较少。总体而言，地方文本基本沿袭了中央文本的整体框架，虽然在具体操作层面有所区别，但总体上均绕不过对信贷、债券和基金等工具的深挖，仅有少数省份探索了其他工具类型，如上海的股权众筹、四川的风险补偿金等。可见，为应对不断丰富的养老产业业态，地方文本极大地丰富了金融政策“工具箱”的类型与内容。

表2 10省份养老服务发展中的主要金融政策工具

纵观央地政策文本，可大致总结出养老产业发展的金融政策工具特征与运用趋势：第一，工具建设方面，养老产业金融政策工具的类型与内容越发多元化。从“35号文”时期主要依靠单纯的信贷工具，到“5号文”和“52号文”时期已脱离了高度依赖信贷工具，其工具类型变得更为丰富，对于信贷工具自身的挖掘也越来越深入，推出了诸如应收账款质押贷款、收费权质押贷款、循环贷款等工具。第二，工具选用方面，地方政府对于中央政策文本意见基本“照单全收”，创新力较弱。从地方“养老服务发展实施意见”观察，决策者针对金融政策工具类型和某一具体工具大类的挖掘方面并未进行深度创造(3)参见李晓娣、原媛、黄鲁成《政策工具视角下我国养老产业政策量化研究》，《情报杂志》2021年第3期。。对于前者而言，地方政府的工具类型很难超越“5号文”和“52号文”的内容；从后者来看，信贷工具的挖掘大多集中于抵押贷款、确定贷款利率等方面的创造，其他工具大类基本未进行适应本地化的创新。第三，工具适配度方面，养老产业金融政策工具亦常见于其他产业发展政策文本，专属于养老服务特质的工具较少，看似“百花齐放”，实则适配有限。

(二)金融政策工具的运用效果检视

作为养老产业发展纲领性文件，“35号文”自颁行以来实施效果并未达预期，实证研究发现金融政策工具与产业业态匹配存在错位现象，“一揽子”金融政策工具难以精准支持养老产业各业态发展(4)参见封铁英、南妍《养老产业政策体系及其协调性——基于政策文本的量化分析》，《北京行政学院学报》2021年第1期。。例如，养老产业链的研发、生产和销售环节对金融政策工具诉求不同，但“35号文”并未体现不同环节工具的差异性。另外，“35号文”在抵押担保、财政贴息和小额贷款等信贷工具前使用了“加快”“扩宽”“积极支持”“加大”等主观性较强的前缀，并没有明确支持的具体内容和力度，使得信贷工具支持养老产业发展落地困难。而保险投资、地方债券等工具的使用本身受到金融监管的诸多限制。央地文本也未说明应在养老产业哪一业态、哪一阶段运用金融政策工具、运用的强弱力度等。可见，“35号文”的效果不彰问题并非个案，央地文本都存在类似问题，原因有以下三方面：

第一，单一金融政策工具性能挖掘不足。纵观表1和表2，对于单一工具的性能，政策文本还未进行深入探索，对于何种养老产业业态使用直接信贷工具，何种业态匹配间接产业引导基金、股权众筹和慈善信托等工具缺乏明确指引。单一金融政策工具只有匹配适宜的产业形态才能发挥其功效，否则产业促进效果有限(5)参见杨复卫《地方养老服务业引导资金运行模式效率改进研究——基于八个试点省区的实证调研》，《经济体制改革》2018年第1期。。以信贷工具为例，其衍生出了股权抵(质)押贷款、专项信贷、应收账款质押贷款等工具，这些工具与养老产业业态的匹配并不精准，导致实际使用中产生的弊端暴露无遗。这源于信贷工具偏好中大型企业而忽视民营、小微企业，偏好养老产业见效快、收益高的业态；忽视公益性较强、需资金长期投入的业态。据景德镇乐平养老机构调查显示，公办养老机构资金主要来源于财政补助、福利彩票，而民办养老机构主要以内源式融资为主，仅20%获得银行信贷支持(6)参见甄小燕、刘立峰《我国养老政策体系的问题与重构》，《宏观经济研究》2016年第5期。。虽说信贷工具的“嫌贫爱富”并非养老产业所独有，但基于路径依赖效应的桎梏，信贷工具的产业促进功能始终难以改善，陷入“贫者愈贫、富者愈富”的恶性循环。更为重要的是，其他诸如债券、财政贴息、灵活还款、确定贷款期限和贷款利率等直接工具还存在性能挖掘不够的问题。例如，灵活还款有多种表现形式，究竟采用哪一种更利于支持养老产业发展？同时，间接金融政策工具挖掘也远未到位，就股权众筹工具而言，现有政策均持谨慎态度。众筹资金可能衍生欺诈风险，限制了间接金融政策工具的运用。

第二，金融政策工具运用缺乏体系合力。观察现有养老产业领域金融政策工具运用，不难发现，中央和地方政策文本均存在以不同形式排斥金融政策工具间体系化运用的问题，工具间的积极互动被斩断。从“48号文”“65号文”“5号文”“52号文”间的政策延续历程可发现，目前并未形成体系化的金融政策工具，“48号文”仅规定了产业引导基金；“5号文”向养老机构融资的主要是信贷；“52号文”提到的产业投资基金、私募股权基金仅适用于养老托育领域。可见，不同发文单位对金融政策工具的喜好各异，难以形成工具合力。实际上，“65号文”本身便将信贷工具与多元化融资渠道内的诸如夹层投资、股东借款、风险投资基金等工具严格区分，换言之，二者并不属于同一平面的内容，难以组合配置。而地方政策设计受中央政策文本的“路径依赖”，也继承了工具间的排斥做法。如黑龙江在《关于推进养老服务发展的实施意见》中明确规定了信贷工具仅针对“个人和小微企业”，而证券、债券工具则支持“符合条件的养老服务企业”，即信贷与证券、债券工具分别支持不同对象，二者没有合力的空间，工具间的组合运用未获得足够重视。

第三，金融政策工具与产业间匹配度欠佳。不同金融政策工具有不同内涵、边界和适用范围，有不同法律要求，与养老产业发展的契合度也不同，最终能起到的作用与预期也大相径庭。从表1和表2的政策文本观察，文本内容并未区分养老产业具体业态，多数文本笼统以养老服务业代替，认为产业业态就是所有与养老有关的经济活动。少数文本进行了区分，金融政策工具集中于养老机构建设方面，对于最需支持、处境最为艰难的养老产品研发和从业人员培养方面缺乏有力激励。在医养结合、智慧养老、旅游养老等设施的建设、社区照护、养老普及等方面也鲜见金融政策工具。此外，对未来养老服务领域发展前景最为广阔的现代服务业、健身娱乐业、养老产品业等领域金融政策的布局更是凤毛麟角。金融政策工具运用不应被局限于公益性较强的养老服务领域，这本应是政府福利给付范围而非政策工具的运用场所。如若金融政策工具被限制使用，养老产业发展也将偏离政策目标(7)参见胡春艳、周付军《中国PPP政策工具选择及其选择模式研究——基于中央政策的文本分析》，《北京行政学院学报》2019年第4期。。金融政策工具固然不是养老产业发展的灵丹妙药，但它对整个产业勃兴价值不可小觑。目前政策文本缺乏将养老服务作为一种产业的战略性思维，未进行业态区分，亦未实现工具的差别化匹配，不利于金融政策工具运用的完整性和互联互通，导致政策落地困难。此外，政策文本亦未提及金融政策工具内部以及与财税、竞争等政策工具的组合配置使用问题。

三、养老产业发展中金融政策工具选用的基本方法

(一)金融政策工具选用的考量因素

1.养老产业发展政策目标。政策目标是政策制定者希望通过政策实施所达成的效果，只有对政策问题进行诊断之后，才能找到一个全面解决问题的办法，进而选择有效的政策工具。正如有学者所言，“政策的核心内容是政策目标及其实现的工具”(8)陈振明：《政策科学：公共政策分析导论》，北京：中国人民大学出版社，2003年，第193～194页。。相应的，对于支持养老产业发展的金融政策工具，其核心便是如何选择政策目标以及确保目标实现的手段。确定养老产业政策目标，应考虑两方面因素：一是国家养老产业发展政策属于单一目标还是多重目标。如果是前者则需要明确目标是什么，如果是后者就要确定目标的构成因素。二是金融政策工具在执行一段时间后，须考虑养老产业发展目标是否已经发生转变，如果目标发生转变，则应考虑具体金融政策工具是否还有存在的理由，是否选择其他金融政策工具(9)参见杨复卫《税收优惠激励养老产业发展的法律效果评估》，《大连理工大学学报(社会科学版)》2020年第4期。。从养老产业发展政策来看，“35号文”提出的目标是“加快发展养老服务业”，“48号文”提出“促进养老产业加速、融合发展”。“48号文”在“35号文”政策目标基础上强调了“融合发展”，有学者指出产业融合发展为解决养老问题提供了新的思路(10)参见李俏、孙泽南《产业融合背景下合作社参与农村养老供给的实践机制》，《重庆社会科学》2019年第8期。。“5号文”则强化问题意识，提出“打通‘堵点’，消除‘痛点’，破除发展障碍，健全市场机制”“完善养老服务体系”；“52号文”则提出了“促进养老托育服务健康发展”。虽说“5号文”增加了政策目标，但不管从路径还是结果看，前述政策的根本意涵均以破除障碍、加速养老产业发展作为养老服务的政策目标。以此推之，金融政策工具应当服务并服从这一关键政策目标，否则将偏离国家预定的发展方向。

2.金融政策工具实施环境。从“5号文”提到的“养老服务市场活力尚未充分激发，发展不平衡不充分、有效供给不足、服务质量不高”等问题可知，养老产业领域金融政策工具实施未达预期效果。原因在于金融政策工具的选用较少考量实施环境的差异。换言之，金融政策工具缺少针对养老产业差异化、个性化的服务，未开辟养老产业资金保障通道(11)参见汤丁《养老产业发展的金融配套政策研究》，《宏观经济管理》2015年第12期。。虽说“65号文”推出了多种金融政策工具，但大多未考量实施环境差异，而是通过限定性前缀对工具使用加以限制，如“鼓励银行业金融机构”“在风险可控的前提下”“对符合条件的个人投资”“鼓励银行业金融机构适当延长贷款期限”等等。然而，这种缺乏量化指标的工具使用在实践中往往会走样乃至变成一种宣传口号，工具激励效果大打折扣。从养老产业发展观察，金融政策工具优化选用应重视以下实施环境：一是金融政策意识。工具作为实现金融政策目标的手段，其有效运用有助于避免产业政策的失灵。金融政策意识涉及金融在社会主体间的传播和使用，是社会主体对金融问题的深度认知。如若社会金融政策的意识越高，其工具选用就越为灵活和多样，不仅注重眼前利益，更为看重工具选用的科学程序与规范使用。二是养老产业市场成熟度。通常养老产业市场成熟度越高，金融政策间接工具的使用就越广，以防范政府利用金融政策工具过度干预。三是技术支持度。养老产业关乎产品创新、设施更新，金融政策工具的优化选用应考虑技术支持度等因素。

3.养老产业发展业态。养老产业由一个个具体业态组成，不同养老产业业态的内涵、独特性和活动规律不同，甚至“公共属性”与市场化前景亦不同。虽说“35号文”“5号文”并未明确区分养老产业具体业态，但通过分类举例可将其划分为七大类：老年生活照料、老年产品用品、老年健康服务、老年体育健身、老年文化娱乐、老年金融服务和老年旅游。不同产业业态折射出不同公共属性和市场化要求，其在产业发展中的作用和地位也不同，故而不同产业业态与金融的结合度深浅不一，选用的金融政策工具也应有别。如若仅将养老产业业态划分为“营利性”和“非营利性”，则不能涵盖各个业态的特殊要求，以此匹配金融政策工具则有产业发展“一刀切”之嫌，甚至产生破坏效果。故此，可基于公共目的、营利能力、金融成熟度与金融需求度等变量，检视养老产业各类别金融政策工具的选用，进而形成三方面共识：一是初级的产业引导基金支持类。该类别养老产业通常具有较强的公益性，且市场发育成熟度较低，属于政府希望发展和重点扶持的类别，老年生活照料、老年健康服务即属此类。二是中级的信贷工具支持类。该类别相较于前一类别公益性较弱，但是市场成熟度适中，具有持续盈利能力，如若通过金融政策工具重点扶持可能诱发市场不公平，适用市场自我调节为主。老年产品用品、老年体育健身、老年文化娱乐等属于此类。三是高级的间接工具支持类。此类别以营利为目的，达到了完全市场化程度，且并未涉及技术创新或服务革新，属于养老高端消费行为，如老年金融服务和老年旅游。三组共识的区分使得养老产业金融政策工具选用远比理论模式更为复杂，需要统筹规划提前布局，以适应产业发展需要。

(二)金融政策工具选用的方法选择

1.单一金融政策工具的精准选用。从政策文本角度观察，当下养老产业发展更青睐单一金融政策工具，较少使用金融政策工具组合；更倾向使用多重信贷、产业引导基金等直接政策工具，较少选用股权投资、夹层投资、股东借款、风险投资、私募股权等间接政策工具。养老产业业态丰富，每一业态有其自身的性质与发展规律，对金融政策工具诉求不同。加之金融政策工具种类繁多、高度专业性，其作用于养老产业各业态的阶段、方式和内容均产生不同效果，甚至运用力度也直接影响养老产业业态发展。不管是直接或是间接的政策工具均应探寻与产业业态的精准对接，充分吸收民间金融善治的有益经验，开发诸如金融利率定价权、利率议价权等政策工具类型，充分发挥金融政策工具的杠杆优化作用。此外，还应侧重对养老产业发展的良性引导，特别在人才、设施、环境等要素方面，防范良性的养老产业发展陷入投机的养老地产“旋涡”(12)参见黄剑锋、章晓懿《中国智慧养老产业政策研究——基于政策工具与技术路线图模型》，《中国科技论坛》2020年第1期。。为此，应充分发挥金融政策工具分类支持的三方面共识，即对于养老产业发展滞后地区和公益性较强的养老产业业态发挥产业引导基金的功效；对于信贷工具支持类产业业态，充分发挥多重信贷的作用，如质押贷款、循环贷款、年审制贷款、确定贷款利率等，分别支持老年产品用品研发、销售，老年体育健身和文化娱乐等企业发展；在养老产业市场成熟地区和着重发挥间接政策工具效用的业态，如老年金融和老年旅游等，通过股权众筹等创新金融产品和服务。

2.工具间内外组合配置优化选用。由于养老产业内部问题极为复杂，纯粹的单一金融政策工具往往捉襟见肘或适得其反，政策工具组合可发挥拾遗补阙功能，填补单一政策工具法律适用真空。工具内部组合主要表现为适宜情形下直接与间接工具的有机配合，外部组合则希冀通过与财税政策工具、竞争政策工具等建立跨界体系。内外部政策工具联动，形成政府干预与市场调节的有效融合，克服政府与市场“两个失灵”问题，共同作用于养老产业发展布局与优化配置。所以除发挥单一金融政策工具效用外，工具间的组合配置应获得足够重视。值得注意的是，不同政策工具有其独特性、技术测度和约束功能，组合配置亦非简单排列组合，需要决策者在政策文本制定时详加考虑。通过对拟选工具的实施对目标群体与非目标群体的作用、短期与长期的影响以及成本与收益的评估，预测工具制定后可能发生什么(13)参见[美]托马斯·R·戴伊《理解公共政策(第十二版)》，谢明译，北京：中国人民大学出版社，2011年，第284～286页。。换言之，整体考虑工具内外部的产业促进定位，确保养老产业沿着国家预定方向发展。从内部组合配置来看，不同工具从不同角度影响产业发展和创新活动的质量与效率。决策者确有必要梳理产业发展涉及的工具类型，综合评估各自性能，选取较为契合的工具组合。更为重要的是，还需测度备选工具组合功效，谨防过度激励产生的潜在金融风险，导致激励失灵。

四、养老产业发展中的金融政策工具配置方案

(一)配置前提：完善产业发展中的金融政策“工具箱”

政策工具配置是对特定历史阶段经济关系的一种调整，是对失衡利益和矛盾的动态博弈。因此，为积极应对人口老龄化趋势，发展养老产业，金融政策工具应发挥其产业促进功能。“政策工具的选择旨在通过调整目标群体和政策执行者的行为以达成政策目标”(14)朱亚鹏、李斯旸：《目标群体社会建构与政策设计框架:发展与述评》，《中山大学学报(社会科学版)》2017年第5期。。为达成此目标，储备高效和完备的金融政策“工具箱”就显得尤为重要，通过不同金融政策工具匹配养老产业不同业态，最终实现政策目标。从表1和表2可见，我国央地支持养老产业发展出台了大量金融政策工具，以备决策者选用，但对工具的性能以及工具间的逻辑关系并未阐明，为工具优化选用带来了障碍。选择促进养老产业发展的政策工具应从产业业态的不同特征入手，基于不同业态的工具诉求强度，寻求破解政策工具体系与产业业态衔接的制度障碍，实现精准导向。为此，本文将金融政策工具形态、类型和内容严格区分，探索发展养老产业业态的最佳工具(见表3)。

表3 养老产业金融政策“工具箱”一览表

此外，政策工具的选择必须适应于特定的制度背景，并体现特定治理模式下的价值规范(15)See Rixecker and Stefanie, Expanding the Discursive Context of Policy Design: A Matter of Feminist Standpoint Epistemology, Policy Sciences, vol. 27, no. 2,1994, pp.119-142.。政策工具的选用并非简单的“拉郎配”，而是基于地区养老产业业态的发展目标来确定。为了适应和达成产业业态发展要求，应进一步扩宽金融政策工具的选择视野，基于精准导向的工具选用视角探寻金融政策工具的体系化塑造，为地方养老产业发展提供动力加持。从表3可见，金融政策工具支持养老产业发展既要用到直接和间接政策工具，又要用到基础类的小额贷、基金、债券、理财等工具，同时还应创新出股权众筹、风险补偿金等工具。因此，构建完善的养老产业金融政策“工具箱”可以满足政策工具的精准选定，减少政策工具选定的随机性、不确定性，增强工具优化选用规则、完善工具配合，是实现养老产业发展的有效保障。在此基础上，借助地区养老产业发展实际，充分认知本地区金融政策工具选定的优劣势，塑造养老产业金融政策激励体系，从而“更好发挥各级政府作用，更充分激发社会力量活力”(16)彭希哲、胡湛：《公共政策视角下的中国人口老龄化》，《中国社会科学》2011年第3期。，“有效满足老年人多样化、多层次养老服务需求”。金融政策“工具箱”中的子工具亦并非一成不变，政策子工具一经选用便应随养老产业发展实践变化而及时修改、补充和更新以及优化组合，以适应新的产业发展环境(17)参见唐庆鹏、钱再见《公共危机治理中的政策工具：型构、选择及应用》，《中国行政管理》2013年第5期。。换言之，“工具箱”中的子工具内容也应随产业发展变迁，遵循从简单化到精细化，从直接工具向间接工具的选用过渡，讲究工具发展的渐进性、灵活性。唯有如此，才能确保金融政策工具选用的动态调整，瞄准问题更加精准，工具效力更加有力，产业促进效果更加高效。

(二)配置关键：养老产业发展中金融政策工具精准组合

从表1和表2观察，以金融政策工具激励养老产业发展是决策者提前规划、事先布局的结果。实践中，激励养老产业发展的政策工具内容广泛，既囊括了金融政策工具，又涵盖了竞争政策、财税政策等工具。从养老产业激励体系塑造角度出发，不仅应发挥金融政策工具本身的作用，还应发挥多重政策工具精准组合的综合功效，促成政策工具间相互配合，形成政策工具体系，实现“事半功倍”的养老产业图景。“35号文”“65号文”“5号文”“52号文”均提及运用多重政策工具，共同作用于养老产业发展，达成既定国家目的。简言之，支持养老产业发展的政策工具切不可孤立运行，需关注与其关联的其他政策工具类型，相互配合才能发挥最大产业激励功效。唯有如此，才能形成金融政策工具内部有序、外部和谐的养老产业发展助导系统。比如，金融政策工具与人才培育政策的搭配使用，可以减轻养老服务人才教育、信贷负担和人才实训等成本，确保养老服务人才的持续培育与产出。再如，金融政策工具与财税政策工具互动配合，能够拓宽和优化养老企业的投融资渠道，为参与养老产业累积足够的资金支持。金融政策工具与知识产权政策工具、产学研政策工具的协同发力，也可助推养老产品的研发、产出、转化以及产业化，加速以企业为主体的产业创新格局生成，为养老产业发展国策的贯彻落实提供源动力。

政策工具体系直面层出不穷、日新月异的养老产业发展局面，早已脱离了片面评估视角，成为一个高度复杂、极度专业的学科领域。为此，应秉持发展目标有别、工具有别、强度有别、切入环节有别理念，选择差异化工具叠加，发挥金融政策工具合力，形成一个体系自洽、逻辑严密的开放性支持系统。具体可从三方面发力：第一，法律激励体系促成金融政策工具多元叠加配置，实现对养老产业支持的集中发力。政策工具的多元叠加配置可化解单一政策工具的产业促进政策乏力弊端，打破政策壁垒与现实环境束缚。换言之，多元政策工具的运用，能够激发政府、企业、公众共担责任，避免单一金融政策工具的滥用和对政府产业促进的惯性依赖。第二，产业激励体系可实现多部门协同，为养老产业发展提供全方位保障。养老产业发展目标、发展任务、激励体系等均较为复杂，仅靠金融部门单独发力可能顾此失彼，还需部门间协同发力。第三，产业激励体系实则是一种产业促进的整体化发展路径，可弥补“单一碎片化”政策工具的激励缺陷(18)参见彭婧《政府购买养老服务责任模式的转型研究——基于2009—2019年B市的实践》，《云南民族大学学报(哲学社会科学版)》2020年第6期。。囿于养老产业直接关涉老年人基本生活，其产业发展具有投资周期长、投资回报率低、社会影响大等特点，仅靠某一地区或政策工具难以形成多层次、多内容、可持续的产业发展体系，亟需整体化发展思路的引领。

(三)配置径路：提升金融政策工具的养老产业促进能力

金融政策工具的优化选用实际上是厘清养老产业发展中政府与市场、企业与公民关系的变革思路(19)参见戴卫东《地方政府养老政策的创新与评价——基于两届“中国十大创新社会福利政策”案例分析》,《中国软科学》2018年第3期。，金融工具选用的焦点在于养老产业政策产出或效果的实现。应强调规避金融政策工具的原生缺陷，提升产业促进功效。第一，重塑产业引导基金支持类工具。行政机关应该明确行政干预的程度，提高引导基金投资使用效率，提升间接干预市场的能力(20)参见廖海亚《市场经济下收入分配公平性的理论、逻辑与价值导向》，《安徽大学学报(哲学社会科学版)》2021年第1期。；应该由倚重企业融资功能转向市场交易功能的塑造，推动子基金、多期引导基金的长期效应。具体制度上，要健全基金管理人评审制度的独立性，以确保公平、公正，强化法律监管机制建设，优化协同监管模式助推监管资源的有效配置(21)参见胡继晔、董亚威《基于央地博弈的地方金融监管体制完善》，《宏观经济研究》2021年第3期。。第二，分类精准塑造信贷支持类工具。通过“基础类”和“创新类”工具的区分，丰富信贷工具的外化形式，以期为养老产业各业态的发展提供多种途径和模式的融资服务。“创新类”工具可以解决“基础类”工具存在的“嫌贫爱富”问题，强化金融服务养老产业的普惠性。为防范“创新类”工具的脱法行为，还须树立安全与适度相结合的监管理念，在鼓励创新的基础上容忍对效率的追求。以PPP信贷工具为例，应明确其与非法集资的法律界限，通过建立事前、事中和事后适度监管机制，缓解养老产业PPP信贷参与者顾虑。第三，有节奏地开发间接政策工具。发展养老产业，须强化产业发展的战略布局与功能定位(22)参见李连友、李磊《构建积极老龄化政策体系释放中国老年人口红利》，《中国行政管理》2020年第8期。，间接政策工具匹配的养老产业业态特征与前者迥然有别，更倾向于公益性弱、市场发育度高的业态。以股权众筹工具为例，其开创的小额资金公开发行豁免机制契合中小企业投资养老产业诉求，能够及时解决产品研发、产业链资金问题。但“创新类”工具对于法律监管有着较高要求，对其开发还需控制节奏，防范其反噬养老产业健康发展。

除单一金融政策工具塑造外，与不同类型政策工具组合配置塑造，亦是提升养老产业发展效率的重要路径。正如有学者所言，“这两类不同规制程度和规制方式的工具的合并使用，可以实现优势互补，这在一种规制工具不能实现规制目标之时尤为必要”(23)应飞虎、涂永前：《公共规制中的信息工具》，《中国社会科学》2010年第4期。。当金融政策工具与养老产业布局政策、养老服务业政策结合时，可确保金融资金合理流向及养老产业各业态之间的协调，还可实现养老服务的标准化，确保养老产业各业态在地区间均衡发展。此外，当金融政策工具与养老产业用品政策、服务政策搭配时，不仅可以实现养老服务的提档升级，还可以增强养老用品开发活力，催生标准化养老产品和服务，促进养老消费发展。虽说金融政策工具以其特有的资金引导和产业促进功能获得决策者青睐，但仍应注意到工具仅是养老产业发展的一部分。因此，要发挥金融政策工具的性能，就不仅要优化组合内部政策工具，还需要与其他政策工具相配合协调。一个高效的金融政策工具体系，需要正视并回应“中国养老服务产业滞后，我国适老辅具产业存在着高端产品不足、低端产品过剩，品种单一，同质化竞争严重”(24)刘晓静、罗椅民：《深度老龄化背景下我国适老辅具技术：应用、适配评估与发展研究》,《中国软科学》2021年第2期。这一客观现象，进行如下改进：第一，金融政策工具内外组合配置应确立精准的撬动点，实现与养老产业政策顶层设计目标相契合；第二，应对金融政策工具内部进行系统梳理，明晰每一工具性格与潜力，确保工具体系顺畅，防范工具内部体系相互矛盾；第三，不能过于倚重金融政策工具作用，还应同等重视其他政策工具的效用发挥，配合时应努力协调其他政策工具。唯有如此，才能塑造出性能突出、健康有序的养老产业金融政策工具体系。

五、结 语

自“35号文”出台以来，解决人口老龄化带来的各项负面影响是国家面临的时代难题。不管人们是否愿意承认，养老产业已成为服务于夕阳人群的朝阳产业。相当多的研究均专注于“问题—对策”思维，或聚焦于养老产业对政策工具的挑战而非机遇的研究，将养老产业发展视为一种沉重的负担。难以认清养老产业与政策间的作用机理，一味强调国外养老产业金融政策工具的创新经验，这在一定程度上曲解了金融政策工具激励养老产业发展的未来趋势。坦白来说,切实解决养老产业面临的各种金融政策压力，还须认识到金融政策工具激励养老产业发展蕴藏着的巨大的机遇与活力。在金融政策创新越发丰富的当下，丰富养老产业发展中的金融政策工具类型和方式，塑造创新直达养老产业实体的金融政策工具，调整其中的利益格局与社会结构，是养老产业发展背景下值得长久挖掘的、具有成长潜力的重要富矿。