2011-2020年国内外政府数据开放平台建设研究述评

陈朝兵 张田

（西南财经大学公共管理学院，成都，611130）

政府数据开放平台是连接政府数据发布端与公众数据获取端的中介和载体。加强政府数据开放平台建设，不仅是统筹政府部门数据资源管理、推进政府数据开放共享的关键环节，也是促进市场和社会主体开发应用数据、释放政府数据开放红利的必然要求。从2009年美国上线全球首个政府数据开放平台Data.gov，到2018年139个联合国成员国推出开放数据平台[1]，政府数据开放平台发展如火如荼。在我国，2015年李克强总理在国务院常务会议上指出：“建立统一的数据平台，是建设现代化国家的基础性工程。”[2]同年，《促进大数据发展行动纲要》提出“2018年底前，建成国家政府数据统一开放平台”的目标。根据复旦大学和国家信息中心数字中国研究院联合发布的《中国地方政府数据开放报告》[3]，截至2019年底我国已有82个地方政府数据开放平台上线。尽管我国政府数据开放平台实现了规模和数量上的大幅增长，但却不同程度地存在建设目标定位不清、内容同质化严重、数据资源建设低效、用户介面不够友好、配套性政策法规供给不足等问题，迫切需要科学理论的支撑与指导。

作为对政府数据开放平台发展现状与建设难题的回应，学术界近年来对政府数据开放平台建设议题投入了很高的关注度与研究热情，积累了一大批颇具价值的理论成果。为及时梳理和总结已有研究成果，为实践工作和后续研究提供指导和参考，少数学者已着手开展该议题的研究综述工作，如赵蓉运用CiteSpace工具对国内政府数据开放平台研究文献的期刊来源、作者合作、热点主题等进行可视化分析[4]，王萍等人采取网站调查和文献计量方法对国内外政府数据开放平台研究的热点主题、理论与方法等进行归纳分析[5]。总体上，已有研究综述成果主要采取文献定量分析的方式，虽然有助于直观展示本领域研究面貌与发展动向，但却未能深度解析已有研究的视角、逻辑、争论、结论等，从而制约了其对学界的研究参考价值。有鉴于此，本篇综述拟采取文献分析、比较分析、逻辑分析等方法，重点归纳本领域研究的主题内容、理论视角、思路方法与结论观点，深入剖析研究文献之间的内在关联和演进逻辑，系统呈现学者们研究观点的共识与分歧，整体反思研究面上存在的薄弱与不足，展望未来研究的推进方向与发展趋势。

在文献检索和议题选取上，笔者于2020年12月30日采用“主题”检索方式，在CNKI数据库中键入“政府数据开放”“开放政府数据”“政府开放数据”与“平台”“网站”“门户”匹配检索，同时在Web of Science数据库键入“government data open”“open government data”“government open data”与“platform”“website”“portal”匹配检索，分别检出中文文献134篇和外文文献125篇。剔除新闻报道、书评等非学术文献和主题关联度弱的学术文献，共筛选出55篇中文文献与21篇外文文献作为分析样本。进一步深度阅读样本文献后发现，学者们讨论最多的研究议题有八个：构成内容（11篇）、功能价值（15篇）、影响因素（18篇）、实践探索（12篇）、评估框架（11篇）、现实困境（17篇）、顶层设计（12篇）、操作路径（20篇）。这些研究议题在总体上形成了政府数据开放平台建设“是什么—为什么—做了什么—如何评估—怎么样—如何改进”的逻辑链条，也是政府数据开放平台建设研究领域中相对更重要的问题。后文即选择这八个议题展开综述。

1 研究的发展历程

政府数据开放平台建设研究缘起于2009年美国颁布《开放政府指令》掀起的全球政府数据开放运动浪潮，与各国政府数据开放平台建设实践进程相伴相生。根据发文数量、研究内容、研究方法等的特征差异，把政府数据开放平台建设的研究历程划分为起步探索、快速发展和稳定推进三个阶段。需要说明的是，各阶段之间一方面具有研究特征的差异性，另一方面也因前后阶段的继承与发展关系而在研究内容和方法上表现出交叉重合性。

起步探索阶段（2011-2014年）。该阶段学者们开始关注政府数据开放平台建设研究议题，年均发文量较低（不超过2篇）。2011年，Vogel和Lauren最早发文讨论美国政府数据开放门户网站[6]。此后，Shadbolt等学者陆续关注美国政府数据开放平台建设问题[7]。相比之下，国内最早的学术文献出现在2013年，为周志峰和黄如花发表的《国外政府开放数据门户服务功能探析》一文[8]。此后，钱晓红和胡芒谷[9]、宋赢硕[10]、闫霏[11]等学者专题讨论政府数据开放平台的技术构建、安全设计、增值服务等问题，为后续研究奠定了基础。这一阶段由于政府数据开放平台尚属新生事物，因而学者们主要采用了规范分析、逻辑分析、理论构建等研究方法与技术。

快速发展阶段（2015-2018年）。随着政府数据开放平台建设与发展实践进入更多学者的视野，本阶段讨论政府数据开放平台的研究文献显著增加（国内和国外年均论文产出量分别为10篇和6篇以上）。国外学者除继续跟进研究美国的政府数据开放平台外，还关注了墨西哥、西班牙、巴西、澳大利亚、韩国等国家的政府数据开放平台建设情况，议题涉及数据收集与质量保障[12]、服务能力建设[13]、行动方案[14]、经验总结[15]等。我国在2015年8月颁发的《促进大数据发展行动纲要》中提出：“2018年底前，建成国家政府数据统一开放平台”；与此同时，地方政府数据开放平台如雨后春笋般出现。在政策与实践的双重背景下，学者们对政府数据开放平台的研究热情高涨，他们从平台框架设计[16]、国内外平台建设对比[17]、平台建设效果评估[18]、实践现状调查与经验归纳[19]、建设困境与对策建议[20]等多个方面开展深入研究，并产出了一系列该领域的高被引文献。这一阶段随着研究问题的转变，学者们采取的研究方法与途径也发生了显著变化，具体表现为在以往研究基础上增加了问卷调查、人物访谈、比较分析、个案研究等数据收集与分析方法。

稳定推进阶段（2019年至今）。该阶段无论是发文数量的渐趋平稳（国内外均为年均10篇以上），还是研究问题的专题深入，都表明政府数据开放平台建设研究进入相对稳定和成熟状态。伴随着世界各国政府数据开放平台建设进程的持续深入，学者们讨论政府数据开放平台的焦点逐渐从“怎么建设”转向“建设得怎么样”，即更多的研究文献对政府数据平台的结果、成效与影响作出评价。特别是不同于以往文献大多基于统计数据与指标开展客观评价，越来越多的研究文献从用户角度出发，采用主观评价的方式和手段关注用户满意度、需求满足、公共价值创造等问题。比如，Talukder等以孟加拉国为例实证分析了政府数据开放平台中用户接受度的影响因素[21]；Hitz-Gamper等从可控性、可用性和可视性三个维度讨论了政府数据开放平台的公共价值创造问题[22]；郑磊等从用户体验和需求满足的角度评价和分析了我国现有的82个地方政府数据开放平台[23]；刘桂琴根据用户评论反馈探讨了政府数据开放平台提供服务的用户满意度问题[24]。这一阶段在延续已有研究方法的同时，由于政府数据开放平台评价议题的研究需要，学者们比较集中地运用了数据爬虫、关键指标、统计分析、德尔菲法、满意度模型等研究方法和技术。

2 政府数据开放平台建设的构成内容与功能价值

2.1 政府数据开放平台建设的构成内容

尽管政府数据开放平台建设的构成内容是客观存在的，但国内外学者的解读视角却呈现出“理论—实践”的分野。

国外学者侧重从理论层面进行分析，贡献了生态系统、政务服务以及综合要素的解读视角。Brown等从生态系统视角出发，把政府数据开放平台看作是由平台所有者、外部参与者以及必备的核心技术组件等构成的生态系统[25]。与之不同的是，Ruijer等从政务服务视角出发，指出政府数据开放平台的本质是提供数据开放服务，且这项服务由流程、人员、技能和系统组成[26]。而在Danneels等看来，政府数据开放平台是诸多要素合成的结果，其中政府数据、应用程序接口（API）以及其他的链接数据、工具、服务是不可或缺的组成要素[27]。

相比而言，我国学者更多的是立足实践层面，通过解构西方发达国家和国内地方案例，对政府数据开放平台在数据资源、组织检索、互动交流、技术平台等构成内容的认识存在共通之处。比如，储节旺和刘秉玉基于新西兰政府数据开放平台的分析认为，政府数据开放平台包括数据共享、网站服务、数据创新解读和互动交流四大部分[28]。又如，黄明峰等对贵阳市政府数据开放平台的分析表明，政府数据开放平台由数据基础设施层、数据资源层、平台支撑层和应用服务层四个层面组成[29]。再如，陈涛和李明阳在考察武汉市政府数据开放平台后指出，政府数据开放平台的构成内容可以划分为政务外网数据云平台、政府数据公开网、政务电子地图、数据服务标准化体系和数据开发利用模式五大部分[30]。

2.2 政府数据开放平台建设的功能价值

学者们一致认为政府数据开放平台建设具有重要的功能价值，而争论的焦点在于，政府数据开放平台的功能价值是对谁而言，以及具体有何价值。

第一类观点从政府主体的角度出发，认为政府数据开放平台有助于提高政府行政效率和权力透明度，而这主要通过促进部门数据共享、公众利益诉求表达、社会力量监督行政等“中介变量”实现。一项采取神经网络分析法对美国20个政府数据开放平台的研究表明，政府数据开放平台能够显著提高政府办事效率和透明度[31]。表现在特定社会问题上，就是政府数据开放平台可以促进公共行政人员与政治代表之间的互动，从而提高政府的行政效率[26]。内在来看，政府数据开放平台帮助打破不同职能部门和不同层级间的“信息孤岛”，有助于推进智慧政府、责任政府、透明政府、效率政府的建设进程[32]。

第二类观点从用户主体的角度出发，认为政府数据开放平台在满足用户需求、向用户提供数据资源、激发市场主体活力等方面发挥积极作用。具体表现在提供可被重用的数据资源，降低市场和社会主体的创新成本[27]；为企业和个人开发利用政务信息资源提供数据支持，推动数据分析与研究工作的开展[19]；促进数据利用，为经济与社会发展增加动力[33]；挖掘数据资源潜力，向社会主体释放巨大的商业和经济价值[34]。

第三类观点从政府与公众互动的角度出发，认为政府数据开放平台提供了政民双向互动的平台载体，能够促进“供给侧”政府与“需求侧”民众之间的信息沟通。根据Saxena对阿曼城市政府数据开放平台的个案研究，政府数据开放平台能提供沟通渠道以弥合用户与政府当局之间的鸿沟[35]。进一步地，政府数据开放平台可以改善政府与公众之间的信息不对称状况，缩小公众与政府之间的信息鸿沟[36]。从另一个侧面看，政府数据开放平台是实现政府与公众双向互动的重要载体，能够拉近政府与公众之间的空间距离和心理距离[9]。

3 政府数据开放平台建设的影响因素与实践探索

3.1 政府数据开放平台建设的影响因素

哪些因素会影响政府数据开放平台建设的进展与成效？综观学者们的研究观点可知，影响政府数据开放平台建设的因素复杂多样，其中技术水平、专业人才、资金投入、数据质量、公众需求都是关键性因素。

其一，技术水平。较多文献理论考察和实证分析了技术水平对政府数据开放平台的影响，所得研究结论也比较相近。其中代表性观点有：成功的政府数据开放平台一般由开源软件实现，因此技术水平是构建和优化政府数据开放平台不容忽视的重要因素[9]；政府数据开放平台的正常运行与维护有赖于各个技术层面的支持[37]；技术水平更高的政府数据开放平台，其内部支持的功能更多，因而能够满足更多用户的需求[38]。

其二，专业人才。政府数据开放平台从架构设计到运营维护再到升级改造，均离不开专业技术人才的支撑。有研究比较了纽约和上海的政府数据开放平台后发现，技术人员是政府数据开放平台建设不可或缺的部分[39]。具体而言，政府数据开放平台在运营、维护以及其他方面均需要专业技术人员来完成[40]。国外多个国家政府数据开放平台建设实践也表明，政府数据开放平台建设需要建立专门的技术人才保障机制[41]。

其三，资金投入。已有文献不仅探讨资金投入对政府数据开放平台建设的影响效应，也分析了资金投入在政府数据开放平台建设诸多影响因素中的地位。如有学者采取实证研究的方法揭示了资金投入对政府数据开放平台建设绩效的边际效应，发现随着政府开放数据平台功能的不断细化，除需要技术改良外，还需要投入资金的扩大[42]。类似的研究也认为，相较于其他影响因素，资金投入是影响政府数据开放平台建设的关键性和支配性因素[43]。

其四，数据质量。公共数据是政府数据开放平台的组成部分，建设政府数据开放平台必须提供高质量的原始公共数据。有研究对政府数据开放平台建设的发展历程进行溯源后发现，只有公共数据实现质量升级，政府数据开放平台建设才能取得实质突破[42]。从政府数据开放平台用户使用角度看，数据质量直接关系到用户利用数据的效果，进而影响用户对政府数据开放平台的体验及评价[44]。

其五，公众需求。政府数据开放平台建设不仅受硬件、技术、资金等“供给侧”因素的影响，还直接受用户需求这一“需求侧”因素的影响。有学者指出，公众需求对政府数据开放平台建设具有催化和推动作用，所以政府数据开放平台是顺应公众需求的产物[45]。政府数据开放平台建设得好不好，最终的评判权掌握在公众手中，而公众是根据自身需求的满足程度来评价政府数据开放平台建设成效的[46]。公众需求在影响政府数据开放平台建设的同时，又受到自身数据素养、数据利用能力、数据获取与使用意愿等因素的影响[47]。

3.2 政府数据开放平台建设的实践探索

研究者们对政府数据开放平台建设实践探索的考察大体遵循国外和国内两条主线，并涵盖了政府数据开放平台建设的起点事件、发展过程、建设成效与最新进展。

从国外实践看，自美国建成第一个政府数据开放平台以来，越来越多的国家陆续推出专门的政府数据开放平台，并不断扩大政府数据开放的范围和领域。有研究考察了西方政府数据开放运动后指出，2009年美国创建世界上第一个政府数据开放门户网站Data.gov，从此拉开了全球政府数据开放平台建设的序幕[48]。在美国建成政府数据开放平台之后的短短几年时间里，英国、加拿大、澳大利亚等国家也建成专门的政府数据开放平台[49]。截至2015年5月，美国政府数据开放平台Data.gov已开放约13万个数据集，涉及安全、研发、农业、能源、海洋等20个领域，提供约900个各类应用程序接口（API）；英国政府数据开放平台Data.gov.uk有1,338个开放机构和组织参与发布数据，开放共计24,582个数据集和373个应用，涉及健康、交通、教育等领域[50]。根据《2020联合国电子政务调查报告》，全球已有153个国家建成了政府数据开放平台，比2014年的46个和2016年的106个有了显著增长[51]。

从国内看，政府数据开放平台建设经历了地方先行探索和国家政策支持引导的发展过程，地方各级政府建成的政府数据开放平台数量快速增长，开放的数据集总量和涵盖领域不断扩展。有研究指出，国内政府数据开放平台最早可追溯到2012年上海市政府上线的“上海政府数据服务网”，此后，北京、浙江、武汉、贵阳等多个地方陆续探索建设政府数据开放平台[47]。2015年，国务院印发《促进大数据发展行动纲要》，要求加快建设全国统一的政府数据开放平台，为地方各级政府建设数据开放平台提供了政策支持。据一项研究统计，截至2019年3月底，我国已上线的符合开放数据标准的地方政府数据开放平台共有82个，其中省级、副省级和地级分别为13、10、59个[23]。与此同时，一些地方政府数据开放平台汇集的数据资源总量保持持续增长。比如，2018年6月上海政府数据开放平台已开放25,624条数据、1,613个数据资源、42个数据部门，公共数据涵盖经济建设、资源环境、公共安全、民生服务等10余个领域[52]。

4 政府数据开放平台建设的评估框架与现实困境

4.1 政府数据开放平台建设的评估框架

随着政府数据开放平台建设实践的推进，探讨平台建设成效的研究成果也逐渐增多，其中关于平台建设评估框架的讨论比较集中（如表1所示）。

由表1可知，国内外学者对政府数据开放平台建设评估框架的研究存在微观与宏观的差异。国外学者更多是从微观角度切入并聚焦政府数据本身，从数据的可联系性、可用能力、公开程度、细粒度、内容价值、公众反馈等构建政府数据开放平台建设的评估指标。相比之下，国内学者侧重从宏观角度把政府数据开放平台划分为基础层、数据层、平台层等子模块，然后在各个子模块下设置若干指标，以此构建政府数据开放平台评估框架。所不同的是，学者们在选取评估维度上存在差异，表现为一部分学者构建的是“X—Y”二维型政府数据开放平台评估框架，另一部分学者构建的是“X—Y—Z”三维型政府数据开放平台评估框架。

表1 ﾠ国内外学界关于政府数据开放平台建设的评估框架Table1 The Evaluation Framework of Government Data Open Platform Construction Built by Domestic and Oversea Academic Communities

4.2 政府数据开放平台建设的现实困境

当前国内外政府数据开放平台建设总体处于起步摸索阶段，不可避免地会受到现实层面各种复杂因素与矛盾的掣肘，集中表现在数据资源建设、平台互动反馈、数据管理与共享、法制安全保障等方面。

一是数据资源建设难以保证。针对政府数据开放平台建设中的数据资源建设，研究者们分别从数据总量、数据范围、数据质量、数据更新、数据利用等方面指出问题所在。有研究指出，缺乏高质量的开放式数据收集是政府数据开放平台建设面临的突出问题[57]。不仅如此，政府数据开放平台建设存在开放数据的范围窄且数据规模小、更新周期过长、数据含金量不足、数据实际利用率低等问题[20]。此外，数据总体量较小、数据资源利用情况差、数据管理较薄弱等也是我国政府数据开放平台面临的现实瓶颈[19]。

二是平台互动反馈功能不够便捷有效。主要表现在平台界面设计不友好、互动反馈方式设置单一、用户参与效果受限等方面。有研究认为，现有政府数据开放平台存在搜索和浏览服务不够优化、用户使用结果反馈渠道匮乏等对用户不友好的问题[58]。与此同时，政府数据开放平台的互动交流界面设计便捷性较差，严重制约了政民互动与结果反馈[59]。大部分地方政府数据开放平台提供的互动反馈途径仅有单一的电话和电子邮箱，导致用户的留言咨询和建议反馈寥寥无几甚至空白[60]。

三是数据管理与共享水平整体不高。囿于技术难题、部门利益、行政体制等因素，政府数据开放平台中的数据管理与共享水平受到了极大的制约。有研究归纳指出导致数据管理出现困境的若干技术障碍，包括数据标准缺乏、开放数据处理的标准软件缺失、软件和应用程序碎片化、数据发布复杂化等[61]。在数据资源管理上，政府部门职能交叉、权责不明，给政府数据开放平台建设中跨部门的数据搜集、梳理、发布和共享带来了很大困难[30]。此外，由于部门背景、数据类型、服务形式等因素的影响，跨部门的数据管理与共享存在很大阻力[9]。

四是政策法规及安全保障体系十分薄弱。从已出台的具有刚性约束的法律法规到指导性较强的政策文件再到规范意义的数据安全技术标准，都折射出政府数据开放平台建设制度保障力度不足。有学者指出，法律法规有待完善和缺乏配套政策是当前政府数据开放平台制度环境建设的突出问题[47]。目前可供国内政府数据开放平台建设工作参考的政策法规仅有《政府信息公开条例》,无法充分满足政府数据开放平台建设过程中的制度需求[62]。另外，数据安全保障相关技术标准与规范体系不健全也是政府数据开放平台建设面临的突出问题[29]。

5 政府数据开放平台建设的顶层设计与实施路径

5.1 政府数据开放平台建设的顶层设计

在不少研究者看来，政府数据开放平台是嵌入政府数据开放这一宏观整体系统的局部存在，因而开展和推进政府数据开放平台建设离不开自上而下的系统规划。围绕政府数据开放平台建设的顶层设计问题，已有研究主要从政策法规、机制构建、机构设置三个角度进行探讨。

首先是政策法规的角度。这一角度认为政府数据开放平台建设需要制度先行，充分发挥法律法规、政策文件对政府数据开放平台建设的引领性、指导性和规范性功能价值。如有观点认为，政府数据开放平台建设需要在制度层面进行顶层设计，优先制定政府数据开放的专项政策和配套政策，之后再结合数据开放工作实践和政策执行中的新问题，推动政府数据开放立法[63]。类似的观点还包括，要将政府数据开放基本法放在首要位置，坚持实践与立法并行，健全和完善政府数据开放法律法规体系，以此推动政府数据开放平台建设[45]。

其次是机制构建的角度。该角度认为政府数据开放平台顶层设计需要构建用户信息交流与互动机制、数据质量审核与安全监管机制、平台绩效评估机制等多维机制。一方面，政府数据开放平台建设需要搭建用户信息交流与互动机制，了解用户需求与意见，提高用户体验和使用积极性[44]；另一方面，政府数据开放平台建设通过加强数据质量审核与安全监管机制建设，对政府部门提交的数据资源开展质量审核和安全把关，提升政府数据开放平台服务供给的效果[11]。此外，政府数据开放平台建设还需要创新绩效评估机制， 运用科学评估方法制定绩效评估制度，客观公正地评判数据开放平台绩效水平[40]。

最后是机构设置的角度。该角度认为政府数据开放平台应当由专门的政府数据开放组织机构统一负责建设、管理和维护。如有学者建议，应当设立专门的政府数据开放管理机构，负责指导和规划政府数据开放平台建设工作[55]；还有学者强调，政府数据开放平台顶层设计既要建立国家级数据管理机构来整合全国范围内的政府部门数据，也要建立地方级数据管理机构来统筹收集和协调处理跨层级、跨部门的数据资源[64]。

5.2 政府数据开放平台建设的实施路径

针对政府数据开放平台建设实践中的问题与不足，学者们通过分析问题成因、运用理论工具、开展规范分析、借鉴成功经验等方法，提出了改进和完善政府数据开放平台建设的若干途径。

第一，增强制度供给，为政府数据开放平台建设提供有效的制度保障。有研究指出，在统筹设计政府数据开放制度的基础上，还需从微观上进行政府数据开放平台建设的配套制度供给，加强对政府数据开放统一平台建设的引导和支持[34]。进一步讲，就是要加快制定和健全政府数据开放平台中数据管理共享、安全与隐私保护、用户权益保障、绩效考核评估等环节的相关政策法规与技术规范体系[65]。值得注意的是，还需要制定政府数据开放专项政策，避免政府数据开放平台成为实现其他行政目标的辅助工具[66]。

第二，聚焦数据资源建设，为政府数据开放平台建设提供高质量的数据保障。有学者提出要加强数据管理，重点开放民生数据，而且应当提供多种开放格式，逐步建立统一的元数据标准，增强数据检索处理功能[67]。具体到数据资源建设上，就需要重点把握三个方面：一是有效及时更新数据，完善数据开放平台功能；二是重视提高数据质量， 将开放数据与居民健康、金融、环境治理等行业紧密联系， 加强开放数据的挖掘与利用；三是建立数据开放平台协调联动机制，形成数据开放标准化信息大通道，构筑全国联通的数据开放平台体系[43]。

第三，优化平台运行管理，为政府数据开放平台建设过程提供保障。部分学者认为，从职责分工角度出发，政府数据开放平台建设要做到职能部门各司其职，明确责任分工，对平台进行严格管理，实现规范化运行[52]。从用户使用角度出发，政府数据开放平台运行要坚持以用户需求为导向，贯彻以用户为中心的原则，时刻关注用户体验[32]。从机构设置角度出发，政府数据开放平台的运营管理需要建立专门的管理机构，由其负责平台的常态化运营维护和平台功能的优化[47]。

第四，着力加强技术应用与人才培养，为政府数据开放平台建设提供专业技术保障。有研究指出，要充分利用互联网新兴媒体技术和“云技术”开展一站式政府数据开放平台建设与服务，如查找和检索数据、地理空间图形及可视化处理等技术[32]。同时，加强政府数据开放平台建设所需的技术型人才培养，通过各种渠道实施数据人才培养计划 ,如建立国家数据人才发展战略、完善高校数据人才培养知识体系、政校企合作推动大数据人才培养等[40]。

第五，突出安全与风险防控，为政府数据开放平台建设提供可靠安全保障。有研究认为，一方面，政府数据开放平台建设过程中要考虑建立安全与风险防控机制，预测未来可能发生的数据安全与风险问题，包括隐私泄露、数据造假、数据安全、数据威胁等[32]；另一方面，需要探索构建数据安全控制机制，做好数据脱敏与分类分级工作，可以委托专业能力强的数据处理公司统一控制开放数据，从而建立安全可控的数据处理体系[29]。

第六，转变行政理念并培育数据文化，为政府数据开放平台建设提供理念认知保障。有研究指出，从根本上讲，政府部门必须转变过去的对数据封闭与保密的思想观念，将数据开放视为一项基本义务[59]。同时，必须破除不透明、保守、独享等阻碍数据开放的行政理念[45]。从长远考虑，还应当培养公民的数据权利意识，通过培训、宣传、教育等促使数据观念深入人心，实现民众智慧与数据价值挖掘之间的串联[47]。

6 研究评价与未来展望

6.1 研究特征与不足

综合上文分析可知，政府数据开放平台建设研究呈现如下特征：一是研究问题上形成了多个研究专题，包括政府数据开放平台建设“是什么”“为什么”“怎么办”“怎么样”等；二是研究角度上突出要素和主体两个视角，即强调从价值、组织、数据、流程、网站、资金、设备、技术、人才、需求、风险、制度等要素角度和政府、市场组织、社会组织、公民（用户）等主体角度分析政府数据开放平台建设；三是理论研究与实践关照相互结合，如对政府数据开放平台建设的构成内容、功能价值、影响因素等问题的讨论更多采取理论阐释，而对政府数据开放平台建设的实践进展、效果评估、现实困境等问题的分析则更多立足实践数据。

作为一项新兴的研究议题，本领域研究也存在一定的局限与不足。

首先，部分问题的解读和研究不够系统和深入。比如，对政府数据开放平台构成内容的认识，大多数学者倾向于运用拆分思维将其拆解为若干部分，但这样可能导致对政府数据开放平台的系统性和整体性认识不到位。又如，关于政府数据开放平台的影响因素，目前研究主要揭示了若干孤立的影响因素，并未深入探究这些影响因素之间的相互关联。此外，已有研究对政府数据开放平台的成效评估、公众需求、制度供给等重要问题的讨论还不够充分。

其次，价值理性层面的影响因素研究有待加强。综合政府数据平台建设影响因素的研究观点看，多数研究突出强调数据资源质量、资金投入、网站设计、技术开发应用、机制设计、政策法规等工具理性层面的影响因素，呈现出“重物不重人”的特征。相比之下，政府数据开放平台“为谁建设”“用户需求为何”“民众满意度怎样”“公民参与和监督是否实现”“数据权利保障程度如何”等价值理性层面的影响因素则较少得到分析。“政府数据开放平台建设并非一道简单的技术命题”[26]，因此应当扭转重工具理性而轻价值理性的研究现状。

再次，对国内外最新实践的跟踪报道与分析不足。我国学者虽然在早期对国外典型国家的政府数据开放平台进行了较多引介，但对近些年国外政府数据开放平台建设的新进展却鲜有关注。比如，《2020联合国电子政务调查报告》显示，近5年全球建成政府数据开放平台的国家数量新增47个[51]，但它们几乎都未在相关研究中得到反映。同时，当前我国地方也已出现许多鲜活的政府数据开放平台建设案例，如《2019中国地方政府数据开放报告》显示已建成的地方政府数据开放平台达82个，其中贵州省、浙江省、山东省、上海市、北京市的政府数据开放平台影响广泛[3]，但总体上看，针对本土案例的实地调研与分析总结的研究成果仍然偏少。

最后，研究的学科视角和思维路径比较局限。现有研究主要是从管理学、情报学、计算机科学等学科视角来开展的，缺乏对公共政策学、法学、政治学、组织学等学科的综合运用。在研究的思维路径上，目前对政府数据开放平台建设的研究大多数是采取从单个要素或有限几个要素切入的“解构”思维，十分欠缺运用整体性思维对政府数据开放平台这一有机系统的存在、运行和发展等问题进行探索。

6.2 未来研究展望

就未来研究而言，尤其需要针对已有研究中存在的局限与薄弱环节进行突破，以不断促进该领域研究的知识增长并为实践工作提供科学指导。具体而言，可从如下四个方面开展和加强：

第一，持续推动研究议题的纵深发展，更好地服务于实践需要。伴随政府数据开放平台建设实践进程的日益推进，学界对政府数据开放平台的关注内容应当从“有没有”转向“好不好”,即更多地讨论“如何建设一个好的政府数据开放平台？”“政府数据开放平台建设得怎么样？”“公众对政府数据开放平台建设的满意度如何？”等问题。与此同时，要加强相关基础理论问题研究，包括政府数据开放平台的本质与特征、高质量政府数据开放平台的标准、地方政府数据开放平台发展模式、政府数据开放平台绩效评估理论体系等，以更好地契合政府数据开放平台建设实践的理论需求。

第二，更加注重研究过程的价值理性导入，强调经验数据的实证运用。应当改变已有政府数据开放平台建设研究存在的重工具理性而轻价值理性的问题，因为政府数据开放平台建设不是单纯的技术问题，还牵涉政府体制、法规政策、用户需求、文化理念等深层次因素，因而必须更加注重对价值理性因素的考量。又由于政府数据开放平台建设属于实践性和应用性极强的研究议题，因此迫切需要研究者开展更多的实地调研并获取一手数据，为政府数据开放平台建设研究提供坚实的实证素材支撑。

第三，密切追踪国内外实践前沿进展，积极对接国家政策需求。伴随全球政府数据开放运动的蓬勃发展，以西方发达国家为代表的政府数据开放平台建设持续纵深推进。对于国外最新实践进展与典型的成功做法，我国学界有必要保持密切关注并加以引介，为我国政府数据开放平台建设实践提供借鉴参考。同时，随着政府数据开放上升为国家重大战略，党和国家的相关政策必然对政府数据开放平台建设提出新的要求，这需要学者们积极对接国家政策要求，推动政府数据开放平台建设研究成果为政策需要服务。

第四，大力拓展研究的学科与理论视角，加强研究对象的要素整合。一方面，在综合运用管理学、政策学、组织学、情报学等传统学科视角的基础上，探索引入大数据、智能化技术及虚拟技术等新兴学科领域的理论知识与技术方法[5],拓展政府数据开放平台建设的研究空间。另一方面，摆脱对目前从单个或有限几个要素入手研究政府数据开放平台建设的路径依赖，注重运用系统和整体思维，深入解析政府数据开放平台基本要素之间的内在逻辑关系，为政府数据开放平台建设和优化提供系统性的策略指导。

作者贡献说明

陈朝兵：提出研究思路，设计研究方案，论文撰写与修改；

张田：收集和整理文献资料，撰写部分论文。