个人信息检察公益诉讼损害赔偿制度探析

2022-04-01郭明阳

知与行 2022年1期

郭明阳

[摘要]在互联网时代，大规模个人信息侵权案件在社会中层出不穷。个人信息侵权案件由直接利害关系当事人通过个别诉讼方式解决虽然符合诉讼基本原理，但鉴于受害人人数众多且较为分散，加之诉讼成本高、诉讼周期长等问题，很难调动受害人提起私益诉讼的积极性，遂寻求公益诉讼救济，由检察机关集中行使受害人的损害赔偿请求权。在对直接利害关系人的实体权益和诉讼权利予以充分保障基础之上，赋予检察机关确认损害赔偿存在的前置性诉讼实施权和提出损害赔偿请求的补充性诉讼实施权，对侵权人继续持有的不法收益予以收缴，并将收缴的不法收益存入专门的基金账户，由中央统筹规定基金的使用、管理和监督体系，将之用于维护社会公共利益，对于维护社会关系的稳定、预防侵权行为的发生有显著的影响。

[关键词]个人信息;检察公益诉讼;损害赔偿

[中图分类号]D913 [文献标志码]A [文章编号]2096-1308（2022）01-0051-08

在现实生活中，过度收集个人信息、擅自披露个人信息、擅自提供个人信息、非法买卖个人信息的问题层出不穷，个人信息极易遭受侵害。根据第47次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，有38.3%的网民在2020下半年遭遇到网络安全问题，其中有21.9%的网民遭遇个人信息泄露问题。由此可见，个人数据信息遭到大规模的泄露，网络信息安全问题应当受到重视。据国家互联网信息办公室2021年发布的通报显示，包括腾讯手机管家、Keep、抖音在内的376款App存在违法违规收集使用个人信息的情况，各种App违反必要原则、收集与其提供的服务无关的个人信息、未经用户同意收集使用个人信息的情况屡有发生。鉴于被侵害人人数众多，受侵害的个人权益在当前的法律框架内虽然能够得到解决，但对于整个社会来说，无异于杯水车薪，且通过消费者公益诉讼无法满足个人信息保护的需求，遂有一些学者提出建立专门的个人信息公益诉讼制度。随着社会各界对个人信息保护呼声的加强，上海、江苏、山东、安徽等省市检察机关开始对侵害公民个人信息的行为提起刑事附带民事公益诉讼。2021年8月20日公布的《中华人民共和国个人信息保护法》（以下简称《个保法》），其中第70条规定，个人信息处理者违反本法规定处理个人信息、侵害众多个人权益的，人民检察院、法律规定的消费者组织和由国家网信部门确定的组织可以依法向人民法院提起诉讼。这对个人信息保护具有深远的意义，但由于缺乏公益诉讼的具体程序规则设置，在司法实践中做法不一。

一、个人信息检察公益诉讼损害赔偿理论维度

对个人信息的称谓，在理论界有三种：个人信息、个人数据和个人隐私。对于它们的概念和它们之间的关系如何，学界众说纷纭。如：欧盟《通用数据保护条例》第4条第1款就使用了“个人数据”的称谓，“个人数据”指的是任何已识别或可识别的自然人相关的信息。在我国，随着《民法典》的出台，对个人信息与隐私有了明确的界定，了解什么是个人信息，个人信息的属性是什么，对于个人信息检察公益诉讼损害赔偿至关重要。

（一）个人信息的范围

对于个人信息的概念和范围，《民法典》和《个人保护法》的规定有所差异。《民法典》第1034条从三个角度对个人信息的范围作了明确的规定：第一，个人信息的核心要义是具有可识别性;第二，采取电子或其他方式记录的方式;第三，通过抽象描述和具体列举的方式概括个人信息。这样为司法实践识别个人信息提供了方便。在《个保法》中采取了“识别+关联”的方式，仍将可识别性作为个人信息的核心要义，但拓宽了个人信息的范围[1]。

（二）个人信息的属性

在《民法典》出台之前，理论界对于个人信息权属性的讨论颇多。对民事公益诉讼损害赔偿制度影响较大的有“财产权说”“独立人格权说”“双重属性的新型权利说”。财产权说具体的观点略有不同，一部分学者认为个人信息权具有一定的人格权属性，但一致认为对个人信息应当给予财产权的保护[2];独立人格权说认为，虽然个人信息具有财产因素，但个人信息是人格权的客体，应当作为一项具体的人格权加以保护[3];“双重属性的新型权利说”认为，个人信息权具有人格权和财产权的双重属性[4]。虽然理论界讨论得如火如荼，然而《民法典》却并未规定个人信息权，而是在人格权一编规定了个人信息受保护权，这样做的目的是为了预防个人信息被侵犯，而不是使个人信息成为个人的财产。同时基于社会对个人信息的处理和流通以及对其经济价值的挖掘，使得个人信息具有了一定的财产属性，所以个人信息应当是人格权和财产权的双重载体。

二、个人信息检察公益诉讼损害赔偿的必要性与可行性分析

（一）赔偿的必要性

提起民事公益诉讼的目的在于保护公共利益，公共利益包括国家利益和社会利益。有学者认为：个人信息衍生出来的社会公共利益，主要是社会治理方面的利益，它不直接归属于个人而为国家和社会所享有[5]。基于保护受到损害的社会公共利益，由法律规定的机关和组织提起公益诉讼，符合法益保护的要求，但在诉讼中能否提起损害赔偿请求，在法律中没有明确规定。关于公益诉讼能否提起损害赔偿请求，学者和法官们尚不能達成一致意见。直接利害关系人的合法权益受到损害是不利于受害人的客观真实的事实，是不可恢复原状的，在检察公益诉讼中仅仅要求侵权人删除个人信息并赔礼道歉，无法填补公共利益受到的损害，所以应当赋予公益起诉人损害赔偿请求权寻求救济。

1.稳定社会关系。社会成员在社会交往中，都要通过个人信息来识别特定个体，所以个人信息具有公共属性。大量的个人信息通过收集加工处理后具有了商业价值，侵权人可以通过处理大量的个人信息而获益，所以个人信息的公共属性在大规模侵权案件中尤为明显。有学者认为：个体权利与公共利益、社会秩序与国家安全之间不存在价值平衡的问题，他们的价值具有统一性和一致性[6]。所以在个人信息检察公益诉讼中，法律赋予检察机关损害赔偿请求权不仅是在维护全体受害人的利益，同时也在维护社会秩序，稳定社会关系。

2.救济公共利益受到的损害。在《民法典》确立的权益全面保护原则的框架下，责任承担的方式必然要实现多样化，而在个人信息检察公益诉讼中，如何提出诉讼请求才能全面保护受到损害的公共利益？提出停止侵害、排除妨碍等的诉讼请求在于恢复绝对权的圆满状态，在个人信息检察公益诉讼中，受到侵害的个人信息与直接利害关系人的人格利益直接相关，而且这种伤害不可逆转，要求删除个人信息也只能起到停止侵权的效果;要求赔礼道歉是对受害人精神上的抚慰，而在受害者众多且不自知的情况下，公开赔礼道歉也只能在形式上增加侵权人负担;而行使损害赔偿请求权的目的在于填补损失[7]，起到补偿受损的公共利益的一般效果。在其他得到支持的请求事项无法全面救济受到损害的社会公共利益的情形下，赋予检察机关损害赔偿请求权是必要的。

3.预防侵权行为发生。私人维权主要是提起私益诉讼，在个人信息受侵害之时，可请求行为人停止侵害，除采用精神损害赔偿方式外，还可寻求财产损失救济。但在司法实践中个人信息侵权诉讼极少提起，这是由于私益诉讼案件具有标的额小、举证难度大、诉讼周期长等特点，利害关系人不得已选择放弃维权，这在一定程度上相当于放纵侵权行为的发生。支持检察机关在公益诉讼中提起损害赔偿请求可以加大侵权人的违法成本，对预防侵权行为的发生有一定的影响力。

综上所述，在大规模侵害个人信息案件中，采取国家公力救济的方式取代私力救济，能够带来规模经济效益，所以在个人信息检察公益诉讼中提起损害赔偿请求是必要的。

（二）赔偿的可行性

在网络时代，大量的信息储存平台及海量的信息处理使得公民每时每刻都面临着算法歧视、信息泄露的危机，成为潜在的受害者[8]。危害社会的稳定，通过传统的保护方式即通过个案已经无法解决这一社会问题，司法实践中开始尝试将大规模侵害個人信息的案件纳入公益诉讼加以保护。基于保护公共利益的目的，由检察机关在公益诉讼中考量公共利益受到的损害及侵权人的违法所得，确定损害赔偿请求的数额和用途，提出损害赔偿请求的做法已得到司法实践的认可。

1.契合公益诉讼的目的。顾名思义，“公益诉讼”的目的在于保护公共利益，检察公益诉讼通过法律监督权的运行，以司法裁判为后盾，促进依法行政，从而实现公益保护的根本目的[9]。而检察机关作为我国的法律监督机关提起公益诉讼本处于后顺位主体，即在没有其他合适起诉主体或者其他合适起诉主体不能或不愿提起诉讼的前提下方可提起诉讼，其作为公益保护的最后一道屏障，在诉讼中所提出的诉讼请求应当尽可能地体现全面保护公共利益的目的。对于个人信息造成的损害是不可逆转的，不能像环境公益诉讼要求侵权人修复受损害的生态环境那样恢复个人信息不受损害的圆满状态，唯有要求侵权人赔偿损失方可救济受损害的公共利益，更加体现公益诉讼保护公共利益的目的。

2.集中行使受害人的损害赔偿请求权。在网络时代，人际交往更加频繁，当众多的个人信息遭到泄露，每个人都成为潜在的受害者，对社会公众的人身和财产带来安全隐患，如何评价社会公众受到的损失对损害赔偿大有裨益。在私益诉讼中，认定行为人应当承担赔偿责任，应当考虑行为人和受害人的职业、影响范围、过错程度，以及行为的目的、方式、后果等构成损害多元化的评价要素。但在公益诉讼中如何认定行为人应当承担的除生命权、身体权和健康权外的人格权的民事责任，在受害人的职业和影响范围认定方面是一个难题。从受害人的角度来看，不同的群体所承载的信息价值是不同的，考量其职业因素的目的不在于对不同职业的人提供区别的特殊保护，而是为了平衡背后的社会利益和个人利益[10]。一个公众人物的言谈举止与社会公共利益密切相关，其个人信息所承载的公共利益明显要高于普通人的，但对于其财产价值应当如何衡量仍然是个难题。即使对于个案中信息的财产价值有一个清晰的标准，受害人遭受的损害及可寻求到的救济仍难以确定，因为在网络时代，基于信息传播的及时化、海量化等特性，随时可能发生大规模侵害个人信息的行为，受害者遍及全国各地，也可能一个人的个人信息被不同的人侵害。受害人基于维权的难度、成本投入和收益存在巨大的风险而放弃维权，放纵侵权行为的发生，导致公共利益遭受巨大的损失。立法采取法定诉讼担当的授权方式，赋予检察机关针对大规模侵害个人信息事件提起公益诉讼，由检察机关在公益诉讼中提出损害赔偿请求，合理确定请求的数额，确保公共利益遭受到的损失得以补偿。

3.剥夺侵权人的不法收益。在司法实践中，行为人违背他人的意愿处理个人信息，只需要很少的成本便能获得大量的个人信息，经过处理获得巨额收益。与此相应的实体权利义务归属主体以及依法享有管理权的主体当然地享有纠纷管理权，可以通过诉讼实现救济。然而对于个人信息侵权纠纷，直接利害关系人却因为诉讼标的小、诉讼周期长、举证困难以及经济方面的原因而选择“忍气吞声”，让侵权人继续持有不法收益。公共利益的主体本来就是不确定的多数人，没有任何主体可径行依其意志进行处分，此时立法者利用法定赋权模式赋予诉讼能力较强的特定的机关和组织公益诉讼实施权，剥夺侵权人的不法收益，保护受到损害的公共利益。值得注意的是，在司法实践中绝大多数的个人信息公益诉讼是通过刑事附带民事公益诉讼的形式提出的，检察机关提出的损害赔偿的数额也是在刑事案件中认定的违法所得的数额，将侵权人的成本排除在外。检察机关提起按照侵权人获益所得赔偿的依据，是《民法典》第1182条，侵害他人人身权益造成财产损失，按照被侵权人因此造成的损失或者侵权人因此获得的利益赔偿。在个人信息检察公益诉讼中，由于直接利害关系人人数众多，很难确定具体受到的损失，遂检察机关按照获利数额提起损害赔偿请求有法可依。

三、个人信息检察公益诉讼损害赔偿运行中存在的问题

授予检察机关针对大规模侵害个人信息的行为提起公益诉讼，是为了拾起被直接利害关系人遗忘或者抛弃的诉讼实施权，在公益诉讼中提出损害赔偿请求有助于填补公共利益遭受的损失，预防侵权行为的发生，但检察机关行使损害赔偿请求权必然要面临以下问题：

（一）直接利害关系人诉讼权利之保障

在现代法意义上，权利在先，诉讼在后。权利是创造者，诉讼是被创造者[11]。只有授予检察机关相应的诉讼实施权，才能进入诉讼程序。在难以期待直接利害关系人积极维护自己合法权益的情况下，向非实体权利义务归属主体配置诉讼实施权需要具备足够充分且正当的理由。有学者提出，立法者在向非实体权利义务归属主体配置诉讼实施权时，应当按照“另赋实体权利—任意诉讼担当—意定诉讼担当—法定诉讼担当—法定诉讼信托”的顺序加以考量[12]。采取不同的赋权模式意味着实体权利义务主体与公益起诉人之间的关系会有差异，按照比例原则的要求，应当尽可能采取实体权利关系主体自由限制程度较小的授权模式。至于赔礼道歉、消除妨碍、消除危险等公益性诉讼请求对于直接利害关系人来说是百利而无一害，当然可以选择赋予公益起诉人（即检察机关）并列性诉讼实施权或者前置性诉讼实施权;而对于损害赔偿等将会影响直接利害关系人实体权利的公益性诉讼实施权应当采取补充性赋权模式。然而公益性诉讼实施权的配置有影响直接利害关系人获取私人权益救济之嫌，需要设置严密的诉讼程序，从程序保障的角度给予直接利害关系人必要的程序正义。其中的关键就在于充分尊重当事人的实体和程序处分权，即保障直接利害关系人一定的程序参与权，对于检察机关提起不同诉讼请求的审理阶段予以不同层次的程序保障，保证直接利害关系人能够间接参与公益诉讼程序，实施攻击防御手段，查明案件事实，保护合法权益。

（二）直接利害关系人实体权利之维护

公益诉讼的目的乃是取代私人救济实现规模化经济效应，以救济不特定多数人的合法权益。在公益诉讼中没有直接利害关系人的参与，如何确保公益起诉人能够与对方当事人展开充分的攻击防御、提出合理的损害赔偿请求也是获得救济的关键。这就要求代表公共利益的主体能够展开充分的调查，获取充分的证据，对纠纷的发生及其前期解决程度有充分的了解，此处应当赋予检察机关从直接利害关系人调查获取证据的权利。检察机关的损害赔偿请求在得到法院支持后，因同一侵权行为受到损害的受害人的诉讼权不受影响，若受害人提起诉讼并要求赔偿损失，此时侵权人的经济能力如若不能支撑起受害人的赔偿，将侵害受害人的实体权利。

（三）损害赔偿数额之确定

公益诉讼的目的是为了保护公共利益，要求侵权人赔偿公共利益的损失是保护公共利益重要的一环，确定公共利益的损失又与个人信息的财产价值紧密相关。确定个人信息具有什么样的财产价值，需要在个案中考量行为人和受害人的职业、影响范围等多种因素，考虑到在实践中的操作难度，这对于公益诉讼中损害赔偿数额的确定意义不大。引起争议的是在公益诉讼中能否提起惩罚性损害赔偿，从保护社会公共利益的角度来看，仅仅提起按照违法所得进行赔偿的请求似乎很难填补受到损害的“法益价值差额”，从阻遏损害公共利益角度的行为出发，采取惩罚性损害赔偿似乎也有可取之处。但依据《民法典》第179条之规定，“法律规定惩罚性赔偿的，依照其规定”，即只有法律明确规定适用惩罚性赔偿才可适用，没有法律依据就適用惩罚性损害赔偿似乎有不当得利之嫌。

（四）赔偿金之管理

检察机关集中行使受害人的诉讼实施权，所获得的赔偿金就应当归属于受害者，通过侵权人处理的个人信息确定具体的受害者不是不可能。但由于个人信息公益诉讼中的公共利益应当是受害者群体的共同利益，无法确定具体受害人的损失，导致赔偿金无法具体分配。在司法实践中，损害赔偿金一般纳入政府专项资金、公益基金账户或者由法院的财政部门管理。此举重在规制赔偿金的使用，解决公益诉讼受害群体广泛、救济成本高、难以实现公平受偿的问题。类似的还有环境公益诉讼中。例如《青岛市生态环境损害赔偿资金管理办法（试行）》第4条、第6条规定，设立生态环境损害公益诉讼赔偿金，由省级人民政府、市地级人民政府负责生态环境损害赔偿金的使用和管理，实行国库集中上缴的做法。再如《昆明市环境公益诉讼救济专项资金管理暂行办法》第5条规定，昆明市环保局开设救济资金专门账户，对救济资金实行统一核算和管理，由市审计局对救济资金的管理使用进行监督。与环境公益诉讼相比而言，个人信息公益诉讼起步较晚，尚未有法律专门规定赔偿金的管理办法，法院裁判文书也很少涉及赔偿金的去向，如何管理赔偿金尚须进一步探讨。

四、对完善个人信息检察公益诉讼损害赔偿制度的建议

总体上来说，我国的个人信息检察公益诉讼还处于探索阶段，对于直接利害关系人实体和程序权利的维护、赔偿标准的确定以及赔偿金的管理、使用、监督等还存在不足之处。因此，还应当加强个人信息公益诉讼损害赔偿方面的立法，进一步发挥公益诉讼对于个人信息的保护作用。

（一）保障受害人的程序参与权

我国个人信息检察公益诉讼是采取法定赋权模式赋予检察机关公益性诉讼实施权，在个人信息检察公益诉讼中，权利义务归属主体相对来说是特定的，所以检察机关的公益诉讼实施权是私益诉讼实施权的集中行使，从被告出售的个人信息就能指向特定的个人，检察机关在提起公益诉讼之前能够通过个人信息数据联系到特定的受害人，向被害人收集证据，保障直接利害关系人一定的程序参与权，使其间接参与公益诉讼，有助于查明案件事实。其次在检察机关提起公益诉讼之时，处于诉讼系属中的私益诉讼应当中止，待公益诉讼中作出判决之后，原诉讼继续进行，判决中的对原告的有利部分对后诉的进行产生预决效力。

（二）保障受害人的实体权利

检察机关在公益诉讼中以自己名义要求被告赔偿损失，是对直接利害关系人损害赔偿请求权的集中行使，将侵犯直接利害关系人的裁判请求权。如果公益诉讼损害赔偿请求得到支持，而不允许直接利害关系人提出损害赔偿请求，将侵犯直接利害关系人的诉讼实施权;如果不允许直接利害关系人提出损害赔偿请求，被告将面临重复赔偿;如果允许被告提出不法利益分割之诉，将违背诉讼效益原则。个人信息检察公益诉讼赔偿制度既要注重效率，又要对直接利害关系人实体/程序权利的侵害降到最小。比如：可以通过将实体当事人的损害赔偿请求权所对应的诉讼实施权人为地拆分为，确认损害赔偿请求权存在的诉讼实施权以及实现损害赔偿请求权的诉讼实施权两部分[12]65，在确认之诉胜诉之后一年内允许利害关系人直接提起给付之诉，要求行为人承担损害赔偿责任。一年之后没有起诉的，视为放弃损害赔偿请求权，由检察机关集中行使剩余直接利害关系人的损害赔偿请求权。这样的做法既保障了受害人损害赔偿请求权的行使，又兼顾了诉讼效率。

（三）损害赔偿数额的确定

检察机关在个人信息公益诉讼中提出损害赔偿请求，是对直接利害关系人损害赔偿请求权的集中行使，然而“赔偿损失”是一种明显带有私益性色彩的民事责任，所得的利益不归属于原告，且与传统“赔偿损失”的基本特征不符[13]。然而，不提出损害赔偿请求，又无法填补受到损害的公共利益，等同于放纵侵权行为的发生。在个人信息检察公益诉讼试行之前，已有大规模侵害消费者信息行为的发生，司法实践中将其定位为消费公益诉讼，两者所保护的客体都是不特定主体的合法权益，所以个人信息检察公益诉讼与消费公益诉讼有很大的相似之处，不存在赔偿固有损失的问题。

在消费公益诉讼中，有学者认为基于“公益诉讼原告对自身利益的超越”这一基本特点，公益诉讼的诉讼请求有别于私益诉讼的诉讼请求，诸如损害赔偿的责任是无法实现的[14]。即使是在司法解释中也没有明确规定原告在消费民事公益诉讼中可以提出损害赔偿请求。在环境公益诉讼中，保护的环境公益是生态系统服务功能对不特定多数人的满足[15]，《民法典》第1235条已经详细列举了环境公益诉讼的损害赔偿范围。而在个人信息检察公益诉讼中，具体受害人的损失无法一一确定，就需要检察机关提出的损害赔偿数额足以填补公共利益受到的损害。请求权基础就在于《民法典》第1182条，损害赔偿数额按照侵权人因此获得的利益计算，此舉类似于撇去不法收益之诉，保证了检察机关在公益诉讼中行使损害赔偿请求权的公益性。但正如消费公益诉讼一样，仅仅剥夺侵权人的不法收益，不足以填补公共利益造成的损失及惩罚侵权人，需要考虑违法情形和执行可能性确定惩罚性赔偿金。

（四）建立个人信息公益诉讼配套措施

在解决上述赔偿金的计算问题之后，接着又面临一个难题：如果检察机关的损害赔偿请求得到支持，损害赔偿金如何使用、管理和监督？公益诉讼的“威慑——补偿”功能告诉我们，对于那些侵害公共利益的人应当支付多少赔偿金，才能使其违法行为的社会成本内部化，但并没有告诉我们这些赔偿金该如何使用、管理和监督。究竟被告是向被害者支付赔偿金还是向无利害关系的第三人支付，或许被告人并不关心;从公益诉讼的“补偿”功能来看，损害赔偿金应当用于补偿受害人受到的损失以及受到损害的公共利益，多余的部分也应当用来支持公共利益的维护。具体来说，应当建立统一的损害赔偿金的使用、管理和监督体系。

首先在法院判决中明确规定，被告人应当将赔偿金存入指定的账户，专门用于公共利益的保护，在赔偿金的使用方面，赔偿金用于修复受到损害的个人信息，以及用于支持法律规定的机关和组织提起诉讼;其次在赔偿金的管理方面，由检察机关负责管理，并对赔偿金的使用提出意见，审计部门进行审核;最后在赔偿金的监督方面，对于赔偿金每次使用的情况予以公报，交由公众进行监督。

结语

综上所述，个人信息在社会中进行流转使得个人信息具有财产属性，侵权人为谋取非法利益，擅自收集、处理个人信息的案件层出不穷。对于大规模侵害个人信息的事件，由受害人通过个别诉讼维护权益存在障碍，个人信息检察公益诉讼制度应运而生，由检察机关集中行使受害人的损害赔偿请求权。为了充分尊重受害人的处分权并且发挥公益诉讼规模化解决纠纷的作用，应当由检察机关将实体当事人的损害赔偿请求权所对应的诉讼实施权人为地拆分为，确认损害赔偿请求权存在的诉讼实施权以及实现损害赔偿请求权的诉讼实施权两部分，并将收缴的不法收益存入指定的账户，专门用于公共利益的保护。

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