全面预算绩效管理在高等学校的应用

史云婧

近年来，随着政府会计制度改革的深入，高等学校财务管理工作正由传统的核算模式转为全面预算绩效管理模式，由此在转换过程中出现了许多新的问题和挑战。高等学校的预算绩效管理工作正处于探索阶段，本文结合预算绩效管理理论，以L大学为例，从实际出发，总结预算绩效管理在高等学校应用的过程，为高校实施全面预算管理提供可操作性的理论及技术支撑。

一、高等学校实施全面预算绩效管理的意义

由于教育事业具有公益性，公立高等学校的主要办学经费来源于财政拨款和学费、住宿费等非税收入。全面实施预算绩效管理，应当紧紧围绕财政资源的配置效率，即在财政资金的使用过程中，将绩效理念和与之相匹配的管理方法同预算的决策、预算的编制、执行和监督的全过程有机结合，通过业财融合的模式，关注高校在办学过程中成本效益的分析和经费支出的结果及高校发展政策目标的实现程度。因此，全面实施预算绩效管理，不仅要实现财政资金的可持续流动运转，更要不断提高学校各部门管理服务水平，实现财务数据共享，确保学校的可持续性发展。

（一）全面实施预算绩效管理，推动高等学校治理能力提升

《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》中指出，全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容，是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措。辽宁省出台《中共辽宁省委 辽宁省人民政府 关于全面实施预算绩效管理的实施意见》（辽委发〔2019〕17号），按照先易后难、从局部到整体推进的路径，从省级层面到2020年年底、市县层面到2022年年底，基本建成全方位、全覆盖、全过程的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化。

我国对于预算理论的研究探讨起步比较晚，尤其是在全面预算績效管理理论应用于高等学校的方向。随着社会的发展，经济飞速增长，经济学界对于企业全面预算管理的关注较多，而对高等学校在全面预算绩效管理方面的研究存在短板。在高校实行全面实施预算绩效管理，对既定绩效目标的实现程度开展评价，推进绩效信息公开制度，有利于学校履行职能，提供坚实的物质基础和体制保障，督促校内各部门认真履职尽责，提高行政效率，全面提升管理效能，加快实现学校治理能力现代化。

（二）全面实施预算绩效管理，实现高质量发展

2020年以来，受“新冠肺炎”疫情及经济发展形势影响，高等学校获得财政拨款增幅普遍有了一定程度的下降。因此，提高预算绩效水平，管好用好财政资金，把钱用到“刀刃”上、花出效益来，是高校和其职能部门、学院的职责所在。在高等学校的预算管理中，必须要强调财政资金使用的有效性，在关注有多少大蛋糕可以分配到什么项目的同时，要更加关注公共政策的成本和效益，不断提高治理水平，通过有效的财政资源配置，推动学校实现高质量发展。

二、高等学校全面实施预算绩效一体化闭环管理

本文中L大学是一所省属高等院校，拥有1个国家重点学科、26个重点学科、4个省级高等学校一流学科、21个重点学科，有教职工近1000人，普通本科生近8000人，研究生近2000人。其办学经费主要来源于省级财政拨款和高校学费、住宿费等非税收入。

L大学全面实施预算绩效管理是一个闭环的过程，所以建立预算绩效一体化闭环是管理的主要内容：（一）预算编制环节加强绩效目标的管理，确定预期要实现的目标和效果;（二）预算执行环节做好绩效运行监控，按照季度跟踪设定的绩效目标实现程度和资金的执行进度，及时纠正偏差，改进管理中存在的问题;（三）在决算环节实施绩效评价管理，全面反馈绩效目标完成情况，对学校各职能部门、学院的财务支出情况作出客观、公正的评价，并将其作为改进预算管理、调整相应制度和安排以后年度预算的重要依据。

（一）组织事前绩效评估

事前绩效评估是高校预算决策过程中的重要改革措施。通过在预算编制过程中引入民主监督，部门在预算上报前，召开党政联席会议开展对预算合理性的充分讨论，推进科学的民主决策，进一步优化校园资源配置，提高学校财务管理能力和教学科研能力。通常事前评估在每年的9-11月份完成;执行过程中申请追加的项目事前评估应在学校下达评估任务后2个月内完成。

对于事前评估的内容，需要重点考察以下几点：1.对于重大政策、项目的实施，进行必要性评估，主要评估重大政策、项目立项依据是否充分，内容是否与国家、地方宏观政策、行业政策、主管部门职能和规划及当年重点工作是否相符等;2.运用成本效益分析法，对经济性进行评估，通过对政策、项目实施过程中不同的方案成本进行测算，进而选择成本最低的方案;3.针对可行性进行评估，考察组织机构是否健全，职责分工是否明确，项目内容是否完整，技术方案是否可行，对资金支持方式、配套资金的提供是否有相应的保障;4.针对项目目标合理性进行评估，主要评估实施项目是否具有明确的绩效目标，是否同各预算单位长期年度目标相一致，指标的设置是否同政策、项目高度相关，是否进行细化及量化;5.评价重大政策、项目的合规性，主要评价预选中不同性质来源的资金是否符合国家相关法律要求，预算编制依据是否充分等。

（二）绩效目标的管理及监控

1.绩效目标管理

绩效目标是预算资金计划在一定期限内想要达到的产出和效果，是建设项目库、编制校内预算、实施绩效监控、开展绩效评价的重要基础和依据。

高等学校应当按照“谁申请预算，谁设定目标”的原则，由各预算单位或部门按照自身实际业务情况进行绩效目标的设定。单位（部门）整体支出绩效目标在编制部门预算时进行设定，项目支出绩效目标在该项目纳入学校项目库时编制，并按照要求提交财务处。由计划财务处负责对各预算单位或部门报送的绩效目标进行审查审核，并在必要的时候引入第三方进行评价，将审核意见反馈对应单位或部门，指导其修改并完善绩效目标。按照“谁分配资金，谁审核目标”原则，依据国家、省市级相关政策，财务支出重点方向和学校事业发展规划，对各预算单位绩效目标的相关性、可行性以及指标设置的科学性、合理性进行审查。对于绩效目标不符合学校发展要求或偏离较大的，计划财务处有权要求报送单位进行及时修改和完善。审核符合要求后，方可将项目纳入项目库，并进入下一步预算编审流程。

绩效目标经确定后一般不予调整。在预算执行过程中，如在执行过程中发现目标出现偏差，或确因特殊原因需要调整的，按照绩效目标管理要求和预算调整流程报经学校预算管理部门批准。各单位或部门，应当按照批复的绩效目标组织预算执行，并根据设定的绩效目标在年末或项目结束时开展绩效监控和自评。

2.绩效运行监控

绩效监控是在预算执行的过程中相当重要的环节，依照各部门或单位的职责，对预算执行情况、绩效目标实现程度开展的监督、控制和管理等活动。从总体上，预算绩效监控由计划财务处和归口职能部门负责，例如：学校教务处对各学院归口于教务经费的使用和执行进行考核，而招生就业处对各二级学院的招生活动、就业指导活动经费使用、项目管理进行跟踪和绩效管理。

计划财务处负责对归口职能部门开展绩效监控的总体组织和指导工作，制定绩效监控管理制度、办法，根据工作需要开展重点监控并督促绩效监控结果的应用。归口职能部门负责牵头组织对预算绩效实施监控，对归口管理部门的绩效监控情况进行指导和监督，明确工作要求，加强绩效监控结果的应用;按照要求向计划财务处报送绩效监控结果;按照“谁支出，谁负责”的原则，归口部门开展预算绩效日常监控并对相关信息进行搜集和整理，对于执行过程中出现的偏差采取纠偏措施等。

绩效监控考核的结果作为以后年度安排预算和制定相关发展政策的重要参考依据，绩效监控工作情况则作为学校预算绩效管理工作的重点考核内容之一。

（三）绩效评价及反馈

绩效评价是学校计划财务处根据设定的绩效目标，运用科学、合理的绩效评价方法对校内各预算单位或部门资金使用情况的经济性、效率性和公平性进行客观、正确的分析评价。其主要分为单位自评、归口部门评价和财务评价三个部分：1.单位自评是校内各预算单位或部门对预算批复的项目绩效目标、部门（单位）整体绩效目标完成情况的自我评价;2.归口部门评价是指预算单位或部门根据相关政策和要求，运用合理的评价方法对本部门项目组织开展的评价;3.財务评价是计划财务处对预算单位的项目组织开展的绩效评价。其中，计划财务处和归口部门是绩效评价的主体，评价内容为纳入学校预算统一管理的资金，包括来源于财政拨款的资金和非税收入安排的预算。

绩效评价的主要内容包括项目总体绩效目标、各项绩效指标完成情况以及预算执行情况。对于没有完成绩效目标或者在执行过程中偏离绩效目标较大的项目加以分析说明原因，并提出改进方案。

各预算单位应当按照要求向计划财务处报送绩效自评结果，财务处及归口管理部门在绩效评价完成后向预算单位反馈综合评价结果，对于需要进行预算执行整改的单位明确整改时间。同时，被评价单位向财务处及归口管理部门报送预算执行整改情况。

绩效评价结果作为学校安排预算、完善相关管理职能的重要依据。按照评价结果，对评价等级中、差的部门给予相关整改措施。同时，将绩效评价结果向教职工代表大会报告，为学校提供决策依据，并作为实施问责的重要参考。按照《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》和中办、国办《关于进一步推进预算公开工作的意见》，在预算年度终了时对学校的全面预算绩效管理考评结果进行公开。逐步提高绩效评价结果的透明度，将绩效评价结果，尤其是教职工关注度高、影响力大的重点项目，依法向全校公开，接受学校师生的监督。

三、高等学校在全面实施预算绩效管理中存在的问题

（一）对绩效管理工作认识不足

长期以来，高等学校的考核工作主要由人事部门来完成，使得高校管理者认为考核仅仅是人事部门的工作，同其他人事工作没有区别，也没有必要的联系，同学校的办学效益、发展目标不沾边。同时，由于绩效考核结果同薪酬挂钩，从而在评价过程中存在走过场、敷衍了事的情况。

绩效管理中的评估对于高校来说不是目的，而是改造和转化教职工行为，变消极为积极行为的一种有效的管理方法。根据上述理论，学校或部门领导完全可以通过绩效管理办法来激励教职工，以达到保持和发挥教职工积极行为、减少甚至消除教职工消极行为的目的。管理部门可以通过绩效管理来认定教职工的那些行为是对学校发展有利的，在这种激励作用下，使得教职工感到对自己有利，从而增强以后这种行为反应的频率，不断提高工作绩效。

（二）业务部门同财务部门沟通欠缺

传统的高等学校预算绩效管理操作可行性不高，预算单位或部门往往受到财务管理水平限制，在编制预算和绩效目标的过程中，习惯于沿用上一年度的预算数据，真实性和年度工作目标不能得到正确的体现和表达。通过建立、整合校内各预算单位或部门的有关财务数据，实现业财融合，加强计划财务处同业务部门、二级学院业务的沟通，提高预算编制水平。建立校级预算项目库制度，将业务部门年度预执行的项目列入项目库备选，区分重点项目、一般项目，通过进行事前可行性分析进行有效选择决策，从而提高预算的准确性和执行率。同时，在预算执行过程中，按照季度、年度跟踪分析执行效率，及时纠偏，切实提高资金使用程度。

（三）绩效管理工作技能不足

出于对绩效管理工作方法掌握不足，使得高等学校在绩效目标设定上出现偏差，在评价项目上缺乏具体的界定尺度。例如，对于岗位职责描述缺乏具体的规定，内容模糊，从而使得教职工工作结果同上级管理部门的工作期望值相距甚远。又如，学校对于领导干部的考评用“德、能、勤、绩、廉”五个字来衡量，但是具体五个方面如何分解，制定的指标如何进行定性或者定量的描述，每个职能部门自行设定的指标不具有横向的可比性，掺杂过多主观因素。

因此，管理部门在设定绩效管理目标时，应当注重两个因素：1.明确工作岗位责任，列出任职资格、工作范围和目标，提高工作效率;2.对工作程度的描述性语言做到客观且可衡量，使得评估具有可比性，并使得评估者更容易对评估结果进行解释。绩效标准的制定，应当是管理部门同教职工两方面共同确认的结果。

高等学校重视绩效考评过程的管理，并掌握过程管理的相关技术，是绩效管理中重要的一环。将绩效管理过程用记录的方式体现，可以使管理部门和教职工对考评更加具备客观性，从而在评估的时候做到有据可循。

（作者单位： 辽宁中医药大学 计划财务处）