基本医疗服务与基本医疗保险制度相协同的法治化路径

单飞跃 祝沁磊

摘 要：我国基本医疗保险基金主要用于保障公民的基本医疗服务。基本医疗服务与基本医疗保险制度之间呈现法律法规不协同、参保人权益和医疗服务需求方权益保障脱节、基本医保标准和服务供给内容不统一、财政支持权力分散以及基本医保个人账户阻碍基本医疗服务发展的现实困境。要使基本医疗服务与基本医疗保险制度有效协同，应当制定“基本医疗保险实施条例”，实现制度之间相衔接。每年基本医疗服务供给内容应当经过人代会审议，从而保障参保人和服务需求方的知情权、参与权、决策权、监督权。中央政府应当上收基本医疗保险基金的筹集权，确保筹资标准的统一性，实现基本医疗服务供给的均衡性。要加大对基层医疗机构的财政支持力度，保障基本医疗服务供给的公平性。逐步取消基本医疗保险个人账户制度，发挥基本医疗保险基金共济互助作用。

关键词： 基本医疗服务;基本医疗保险;衔接;个人账户;基金

中图分类号：D922.284   文献标识码： A    文章编号：1003-7217（2022）02-0147-07

一、问题的提出

2020年6月1日起施行的《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》（以下简称《医促法》）第三十条明确，基本医疗服务与基本医疗保险制度相衔接。从法条表述看，两项制度的衔接仅局限于分级诊疗制度与基本医疗保险制度的衔接，未明确衔接的具体路径和措施。而早在2020年2月25日，中共中央、国务院印发《关于深化医疗保障制度改革的意见》（以下简称《意见》）明确：“统筹医疗保障基金和公共卫生服务资金使用，提高对基层医疗机构的支付比例，实现公共卫生服务和医疗服务有效衔接。”[1]从现行法律和政策看，国家对基本医疗服务与基本公共卫生服务的供给高度重视，希冀通过医疗保障基金予以保障。就目前国家医疗保障事业发展看，如何实现基本医疗服务供给和需求的平衡，达到基本公共服务均等化、公平性，是当前面临的重要问题。因此，目前亟待解决的是基本医疗服务与基本医疗保险制度的衔接问题，在此基础上再实现基本卫生公共服务与基本医疗服务的衔接，发挥基本医疗保险制度更大的作用。为此本文就如何实现基本医疗服务与基本医疗保险制度的衔接提出具体的法治路径。

二、文章的逻辑起点

（一）基本医疗保险基金保障的范围

《医促法》明确，支付基本医疗服务费用的主体是基本医疗保险基金和个人①。这是否意味着基本医疗保险基金主要是保障基本医疗服务，其他医疗服务并不覆盖呢？笔者认为，基本医疗保险基金保障的仅是基本医疗服务。宪法规定，公民在疾病时，享有从国家和社会获得物质帮助的权利。这是基本医疗保险制度确立的宪法基础。基本医疗保险基金池中包含公民个人、单位的缴费，所有权并不完全属于国家。同时，《医促法》第十五条已明确基本公共卫生服务由国家免费提供。因此，根据“谁缴费、谁受益”的原则，基本医疗保险基金保障的仅为基本医疗服务。至于《意见》中明确的统筹医疗保障基金和公共卫生服务资金使用，是今后改革的一项重要措施，就现行的法律来看，首要解决的是基本医疗保险基金如何保障基本医疗服务的问题。

（二）基本医疗服务的范围

科学界定基本医疗服务，是实现与基本医疗保险制度有效衔接的关键。基本医疗服务有别于通过市场可以获得的作为私人产品的医疗服务，也有别于由国家供给的作为纯公共产品的基本公共卫生服务。基本医疗服务属于具有拟制公共产品属性的，由国家根据辅助性原则，加以保证的准公共产品[2]。这一界定基于基本医疗服务的法治理论渊源。基本医疗服务的理念可以追溯到19世纪末，社会权思想的萌芽时期。自由竞争的资本主义私有制使资本家和劳动阶级的贫富差距愈拉愈大。失去生产资料的社会成员生存环境恶劣，时刻面临疾病、失业等而陷入贫困，医疗问题开始社会化。国家采取的临时性措施已不足以为继，下层人民与上层统治者都期待采取新型的，更具普遍性、制度化的措施，以应对日渐严重的社会问题[3]。由此，社会权思想被纳入法律视野。社会权的核心要义是国家为保障公民和社会利益，负有积极的作为义务。公民依法享有要求国家对其物质生活提供相应服务的权利[4]。同时，公民个人生存环境的恶化，使社会矛盾产生。在社会需求和公民需求的双重驱动下，医疗保障成为政府需要承担的法律义务。德国1883颁布的《疾病保险法》成为欧洲主要资本主义国家逐步建立社会医疗保险法律制度，将政府的医疗公共服务职能确立下来的鼻祖。20世纪初，狄骥强调的现代社会国家公共服务的概念正在逐步取代主权的概念，国家需要扮演保姆的角色，积极提供公共服务[5]。从而进一步加快了欧洲国家建立系统性、综合性的社会服务政府的步伐。英国贝弗里奇教授提出，卫生部组织管理的国家卫生服务体系向所有公民提供无所不包的医疗服务转变，所有需要术后康复治疗的病人也应得到相应的服务[6]。这一理论的提出，进一步扩大了政府提供的医疗服务范围，成为社会保障理论的重要组成部分。

笔者认为，基本医疗服务作为基本公共服务的范畴，应当涵盖服务的基本要素：人力资源和技术。同时，医疗服务有其特殊性，需要根据疾病的种类、发展等情况，采用相适应的药物和诊疗项目来支撑。因此，基本医疗服务是一项动态调整的准公共产品，应当包含四大部分，即基本医疗人力资源、基本药物、基本诊疗项目和基本医疗设施设备[7]。基本医疗保险基金应当从这四方面予以保障。要实现两项制度的有机衔接，不能仅仅局限于基本医疗服务中的分级诊疗制度，还应当解决两项制度之间的协同、主体的权益保障、两者保障范围的一致性以及财政资金支持等问题。

三、基本医疗服务与基本医疗保险制度衔接的现实困境

（一）基本医疗服务与基本医疗保险制度缺乏协同性

学术界普遍认为医疗保障制度碎片化现象严重，许多制度的层级还比较低，仅仅停留在政策性文件上。这一现象不仅导致了基本医疗服务和基本医疗保险制度的法治化建设水平较低，还导致了制度之间缺乏协同性。法律法规协同性的缺乏主要表现为基本医疗保险与基本医疗服务、医药供应等制度之间的不协调。《中华人民共和国社会保险法》《医促法》《中华人民共和国传染病防治法》《中华人民共和国药品管理法》《中华人民共和国中医药法》作为应当规范基本医疗服务和基本医疗保险制度的法律，涉及两者的条文屈指可数，更不用说规定两者之间如何衔接的条文了。同时，下位法《中华人民共和国药品管理法实施条例》《医疗机构管理条例》《医疗器械监督管理条例》《中华人民共和国中医药條例》等也未体现制度与制度之间的衔接性。纵观现代医疗保障制度发达的国家，法律之间能够协同推进，从而促进制度有效落地。德国医疗保障法律包括《医院筹资法》《医院报酬法》《医疗保健广告法》《电子医疗法案》等。日本专门制定《医疗法》《医师法》《齿科医师法》《药剂师法》等。韩国通过《医疗服务法》《药品事务法》和一系列与医疗设备相关的法律对医疗服务作出体系化的规定[8]。由此可见，我国缺乏的是制度间的协同推进，使基本医疗保险所保障的基本医疗服务出现低水平、低效率的问题。gzslib202204011946

（二）基本医疗服务需求方与基本医疗保险参保人合法权益保障脱节

公民既是基本医疗保险的参保人和受益人，也是基本医疗服务的需求方。现行法律确立了发生医疗纠纷时，公民可以通过司法途径，向医疗机构提起诉讼。这一权利仅仅是发生纠纷时的救济权利，并没有保障公民对基本医疗保险保障范围的知情权、参与权、决策权、监督权等。公民并不知晓自己的基本医疗保险缴费被用于哪些基本医疗服务项目、药物等，也不参与这些项目、药物采购的程序等。从现行法律制度来看，基本医疗保险基金支出范围由国家和省、自治区、直辖市决定。其中国务院医疗保障主管部门组织制定支付范围。省、自治区、直辖市补充确定本行政区域支付范围，并报国务院医疗保障主管部门备案。《医促法》第八十五条仅规定，基金支出范围应听取国家卫生健康主管部门、中医药主管部门等的意见。基本医疗保险药品目录、诊断项目等听取有关部门的意见②。这一规定忽略了听取参保人的意见，无形中侵犯了参保人的知情权、参与权、决策权、监督权。参保人作为缴纳基本医疗保险的一方却未参与如何享受基本医疗服务的决策等程序，无疑是国家过度行使基本医疗保险事权，导致参保人权利主张的缺位和国家权力行使的越位。

（三）基本医疗服务保障的权益过于狭隘

新近施行的《医促法》第四条将健康权的权利主体设定在公民。第六十九条明确，公民是自己健康的第一责任人。从这两条规定看出，国家将健康权的责任主体主要限定在公民个人，公民是第一责任人，其他责任人并未予以明确，进而反映出健康权的义务主体主要是公民个人。笔者认为，就当前经济社会发展来看，健康权的范围应当扩大解释，它不仅仅是公民个人的权益，还应当包括社会利益。特别是新冠肺炎疫情发生以来，我们已经认识到许多疾病光靠公民自身来预防是远远不够的。虽然《中华人民共和国传染病防治法》把传染病预防和疫情防控作为一项基本公共卫生服务，免费向公民提供，由政府负责。然而，该法并未规定政府要承担多大的责任来为传染病患者提供多大范圍的基本医疗服务，这是目前法律的盲区。健康权是每个公民的基本权利，同时从社会整体利益来看，公民健康状况得到改善，整个国民素质将得到提高。在传染病防治方面，这一社会效应体现得更加明显。在发达国家，健康权并不局限于是公民个人的权益。《意大利共和国宪法》第三十二条第一款明确，健康权既是公民权利，又是社会利益。意大利宪法法院曾在判决中强调，宪法第三十二条规定的治疗不仅旨在维护或改善患者的健康状况，而且还在维护其他人健康时，制定实施健康治疗的法律与宪法不悖[9]。因此，国家现行法律需要进一步完善，明确国家和社会保护作为公民基本权利和公共利益的健康权。健康权的权利主体应涵盖公民和社会。

（四）基本医疗保险基金财政事权分散化导致基本医疗服务地区差异化

一是基金筹资权力的分散。我国现行的基本医疗保险筹资事权大部分停留在地级市一级，保障水平较高的地区实现在省、自治区、直辖市一级。筹资层级的不统一表现为筹资责任政府与用人单位重、公民个人轻的失衡格局，从而导致筹资标准的差异，妨害基本医疗保险制度的公平性、可及性。例如，部分地区职工基本医疗保险中用人单位缴费率为工资总额的6%，职工个人缴费率为2%，二者之比为3∶1。有些地方则突破了这一比例，达到4∶1，甚至更高。城乡居民基本医疗保险中，新型农村合作医疗2003年试点时，确定的政府补贴每人20元、个人缴纳10元，政府与居民的缴费之比为2∶1。10多年来，政府补贴增长速度大大超过个人缴费增长速度，两者之比达到3∶1或4∶1。上海等部分地区甚至达到或超过10∶1，有些甚至达到15∶1[10]。这种以各地区自行决定筹资标准的模式会导致政府负担日益加重，妨碍基本医疗保险基金池壮大，制约基本医疗保险保障水平，使得医疗保险制度面临着持续性不断弱化的风险，不利于激发公民维护健康权的动力。因此，消除筹资标准差异化的根本途径是提高基本医疗保险的统筹层次，通过基本医疗保险立法明确筹资的责任和分担比例，确保筹资标准的稳定性，从而实现保障的公平性，从根本上扭转基本医疗服务呈现城乡二元制供给的不公平局面。

二是财政补贴权力的分散。根据目前施行的法律法规，基本医疗保险基金的财政支持责任落在县级以上人民政府③。不难发现，这一规定导致了“中间层政府”（intermediate level government）问题。中间层政府主要指联邦制或单一制下介于中央与基层（或地方）政府之间的“州”或“省”一级政府[11]。在我国主要指县级、地市级和省级政府。这三级“夹心层”政府在中央与基层政府的财政关系中面临两大困境：（1）由于本级政府自主获得的财税收入有限，往往会通过下一级政府的财政上解来纾解自己的财政困难。同时，本级政府还要受到上一级政府财政转移支付附加的一些条件或配套政策的压力。（2）作为“夹心层”政府，县级、地市级和省级政府具有一定财政自主权，能够通过行政指令、命令或者地方立法等优势，制定出台一系列政策法规，实现转移支付和上解财政收入的再分配，从而加大对基层政府所提供的基本公共服务的支出影响[12]。两大困境最终导致县级、地市级和省级政府各自为政，在自身利益的驱动下消极补贴基本医疗保险基金，而不是基于基本公共服务的均衡化、可及性、公平性的角度予以保障。

基本医疗保险财政事权分散化是基本医疗服务全国不均衡、不公平的重要诱因。各地区筹资标准不统一导致不同地区社会成员可以享受到的基本医疗服务标准不同[13]。各地区基本医疗保险财政补贴各自为政导致地区间基本医疗服务水平的差异化，背离了基本医疗服务的公平性价值目标。

（五）基本医保个人账户的存在阻碍基金统筹使用

基本医保个人账户制度源于1993年中共十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。该政策明确，基本医疗保险实行社会统筹与个人账户相结合的制度。1994年国务院在江苏镇江和江西九江两地进行医保改革（以下称两江医改）。两江医改引入基本医保的个人账户制度，是对智利私有化的个人账户的借鉴[14]。这一制度主要是为矫正仅仅依靠国家和单位保障基本医疗服务的价值取向，提升基本医保效率、激励个人缴纳基本医保费，尽快将免费医保制度转化为缴费型医保制度，实现“谁缴费、谁受益”的目标。在当时的背景下，个人账户的设置的确为促进基本医保制度转型起到了积极作用。随着国家医疗保障事业的发展，个人账户制度面临着改革。至2019年底，职工基本医疗保险基金累计结存21850.29亿元，其中个人账户累计结存8276.5亿元④。由此可以推算出，个人账户结存资金占职工基本医疗保险结存资金的37.9%，将近四成的基本医疗保险基金不进入统筹使用的范围，极大削弱了基本医疗保险互助共济的本质特征，限制了公民可以享受的基本医疗服务范围，服务质量大大下降。而2020年2月印发的《意见》明确，逐步将门诊医疗费用纳入基本医疗保险统筹基金支付范围。同时，改革职工基本医疗保险个人账户，建立健全门诊共济保障机制。这一政策表明，城镇职工基本医保个人账户将逐步退出支付门诊医疗费用。门诊医疗费用将主要由基本医保统筹基金支付。到一定阶段，基本医保个人账户制度将退出历史舞台。gzslib202204011946

四、基本医疗服务与基本医疗保险制度有效衔接的法治路径

（一）完善现行基本医保制度，实现与基本医疗服务制度的协同性

我国在确立基本医疗保险的法律地位时，未采取专项立法的方式，而是由《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《社会保险法》和《医促法》分别规定，这一立法模式导致了基本医疗保险制度散落在不同法律中，降低了基本医疗服务与基本医疗保险制度之间的协同性。为有效配置基本医疗服务资源，笔者建议尽快出台“基本医疗保险实施条例”，细化《医促法》和《社会保险法》两部上位法的规定。“基本医疗保险实施条例”是衔接《医促法》和《社会保险法》的行政法规，用以完善目前的基本医疗保险制度和基本医疗服务制度，系两项制度有效衔接的根本遵循。在“基本医疗保险实施条例”中对健康权作出进一步解释，健康权不仅仅是公民基本权利，也包含社会利益。公民和社会都是健康权的责任主体。公民是第一责任人，社会是第二责任人。社会的责任承担由政府代为行使。

在完善基本医保制度时，借鉴德国的立法模式，法治路径可分三步走：第一步是完成“基本医疗保险实施条例”的立法工作。第二步是整合现行的基本医疗服务和基本医疗保险等立法，使其成为基本医疗保障制度的基本法律。第三步是在条件成熟时，将基本医疗保险制度法典化，使其作为社会法典的一部分。医疗保险制度较为发达的德国，于1883年创立医保制度之初，就确立了覆盖健康人士和生病人群、年轻人士和年长人群、高收入人士和低收入人群的制度设计[15]。德国采取了三步走的立法路径不断完善本国医保制度。第一步是进行专项立法。德国于1883年制定出台针对劳工的医疗保险法案，在全国范围内推行法定的强制性医疗保险，参保范围为全体劳动者。明确医疗保险实行国家监督下的劳资自治管理模式。医疗保险事权由国家和劳资双方共同行使。第二步是扩大参保范围的统一立法。1911年，德国颁布《帝国保险条例》，扩大医保参保范围，集医疗、工伤、老年和残障保险于一体。明确医保基金会为具有自治权利的公法法人，进一步加

强了国家行使事权的力度。第三步是整合医保单行立法，实现法典化。1976年德国颁布《社会法典》第四册——《社会保险总则》，明确包括医疗保险在内的社会保险法律制度基本原则和概念。1988年德国颁布《健康改革法》，明确医疗保险法的基本框架。同期，又将法定医疗保险的法规法典化，形成《社会法典》第五册——《法定医疗保险》[8]。

（二）基本医疗服务“四本账”经人代会审议，保障参保人和服务需求方合法权益

我国的社会保障事业正随着经济社会的发展稳步推进，因此，基本医疗保险的“基本”和基本医疗服务的“基本”应当是一个动态调整的过程。定期调整和改善基本医疗保险可以保障的基本医疗服务是民心所向、大势所趋。虽然《社会保险法》列出专章规范基本医疗保险，但仅仅停留于筹措基本医疗保险资金和基金支付不足时政府承担的财政补贴责任，未全面规定基本医疗保险基金的管理、支出等。这会导致公民可以享受的基本医疗服务被国家垄断，国家权力在不斷扩张，参保人个人权利在不断限缩。因此，要制约国家权力、维护公民权益，必须保障基本医疗保险参保人对基本医疗服务的知情权、参与权、选择权和监督权。

现行法律制度中，体现动态保障公民基本医保权益的法律主要是《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）。目前，每年社会保险基金的预算根据《预算法》的规定提交人代会审议。每年人代会审议基本医疗保险基金收入和支出的金额，即基本医疗服务每年花费和花费来源经过国民审议，但花费在哪些项目、哪种药物等并不经过国民审议。可见，我国对基本医疗保险参保人和服务需求方仅仅是浅层次的权益保障。基本医疗服务的决策权等权力均掌握在政府手中。新近出台的《医促法》未在《社会保险法》的基础上作出补充，未免让人感到遗憾。虽然，《意见》中明确实行医保待遇清单制度和医保目录动态调整机制，但是两项制度涵盖的内容、联系和区别并未予以明确，实际操作性不强。因此，要保障基本医保参保人和医疗服务需求方权益，应当将每年基本医疗服务覆盖的范围和方案提交人代会审议，即基本医疗人力资源、基本药物、基本诊疗项目和基本医疗设施设备四套方案由人代会审议。人代会审议的方式是保障公民权益，体现人民意志、宪政权利的重要方式。在审议通过后，即获得大多数人同意后，方可实施方案，最终实现基本医疗服务有多少钱（基本医疗保险基金）和钱花在了哪里（基本医疗服务）有机衔接。

（三）上收基本医疗保险基金筹资权，确保基金保障范围和服务涵盖范围一致性

基本医疗服务与基本医疗保险制度相衔接的基础是两者都是“保基本”，两者的“保基本”的基准是统一的。因此，笔者认为，中央需要上收基本医疗保险基金筹集权，建立统一的筹集标准。目前，国家在基本医疗保险基金的筹集方面依然是分权制，停留在地方政府层级。由中央统一筹集基本医疗保险基金有利于加快提高基本医疗保险的统筹层次，发挥社会保障二次分配作用，从而实现基本医疗服务的公平性。许多研究表明，基本医疗保险统筹层次始终提不高的原因在于城乡二元制的筹资体系。从深层次来看，导致城乡二元制的筹资体系的根源在于，我国在最初建立基本医疗保险制度时，并不是从构筑一个全民参与的保险网络出发，而仅仅是从国有企业改革的配套措施出发，并没有顾及非国有企业就业者的权益[16]。基本医疗保险从本质上看，是一种收入再分配机制。收入再分配的目标是实现公平分配。因此，这一制度应当是为全民设立的。只有全民性的制度会优先考虑公平。全民性的制度要实现公平需要有结构化的分类，而不是目前的城乡差别、就业差别的分类方式。结构化的设计就需要既考虑正式就业群体的保险利益，又考虑低收入群体、老年人、残疾人等弱势群体的基本权益，从而实现基本医疗保险的全民可及性。美国2010年起实施的《病患保护及可负担医疗法案》的出发点即扩大纳保范围，实现医疗平等。该法案区分老年人、未满27周岁的年轻人和贫民。而对于高收入者，则通过征收薪资税来支持医疗保障。该法案的实施，不仅扩大了基本医保的可及性、公平性，也改善了过去受雇人员因害怕失去医疗保险而不愿意放弃并不适合自己工作的情况[17]。因此，确保基本医疗服务的公平性，首先要上收基本医疗保险筹资权，打破目前城乡二元制、就业人员与非就业人员筹资差异化的现状。由中央进行筹资，全体公民纳入同一筹资体系。筹资体系包括筹资标准、特殊群体（老年人、残疾人、儿童等）减免方式、高收入者筹资方式等。gzslib202204011946

（四）加大基本医疗服务补贴力度，推进基本医疗保险基金预算与一般公共预算衔接

我国《预算法》第五条明确，社会保险基金预算应当与一般公共預算相衔接。基本医疗保险基金预算作为社会保险基金预算中的一部分，要实现与一般公共预算相衔接，必须考虑基本医疗服务的特

点和属性。在基本医疗保险基金财政补贴方面，应当摈弃“自家孩子自家抱”的财政补贴思想。鉴于地区之间经济社会发展水平有差异，中央政府在对基本医疗保险基金予以财政支持时，应充分考虑基本医疗服务的公平性、可及性、均等性。各级政府在编制每年一般公共预算支出中的卫生健康支出时，要充分考虑疾病风险、基本医疗服务资源配置情况等综合因素，并非纯粹基于地方政府自身财力，为补贴而补贴，从而实现财政补贴真正补到实处、补到要害。

同时，要加快“保基本、强基层”的步伐。2019年末，全国基层医疗卫生机构达到954390个⑤。基层医疗机构是提供基本医疗服务的主力军，要进一步加大中央财政的扶持力度，应当由中央通过专项转移支付的方式直接补贴基层医疗机构。我国多年来在强化基层医疗机构作用方面并没有取得显著成效，社区卫生院、农村卫生院等基本医疗服务的提供主体，在基本医疗设施的配置和医疗人力资源配备方面还存在着严重不足[18]。而基本医疗服务主要由基层医疗机构提供，如何供给和消费是基本医疗保险能否发挥作用的核心。目前，基层医疗机构实行的是属地化的管理模式，由地方政府予以扶持。我国省域之间、地区之间基层医疗机构的差异化非常明显，由地方政府予以管理，不利于实现基本医疗服务的公平性。因此，笔者建议，我国应加大对以乡镇卫生院、村卫生室为基础的农村基本医疗服务机构，以及以社区卫生服务中心为主体的城市基本医疗服务机构的建设力度，形成初级医疗服务体系，由中央垂直管理城乡基本医疗服务机构，实现基本医疗保险与分诊转诊制度相衔接，有效提高基本医疗保险保障的公平性。由中央垂直管理基层医疗服务机构，可以实现中央财政扶持的资金直接到达基层的效果，避免因为层层拨款，而发生地方政府层层“提成”，基层获得的扶持资金越来越少的现象。

（五）改革基本医保个人账户制度，回归保险互助共济的本质属性

改革基本医保个人账户制度，是实现统筹使用基本医疗保险和公共卫生服务资金的前提。个人账户资金由个人支配使用，使基本医保基金丧失了将近一半的统筹使用功能，违反了社会保障互助共济的属性。2019年，国家已明文规定取消居民基本医疗制度中的个人账户。笔者认为，应当分步骤、分在职职工和退休人员两类人群，进行城镇职工基本医保个人账户制度的改革。尽快按照《意见》的要求，将门诊医疗费用纳入基本医保统筹基金支付范围，让城镇职工和退休人员可以享受的基本医疗待遇即基本医疗服务与改革前保持一致。一是在职职工个人账户的现存资金与商业医疗保险制度衔接，在职职工用个人账户资金购买商业医疗保险，加快推进在职职工多层次的医疗保障制度。改革后，在职职工单位缴费和个人缴费全部计入统筹资金。二是对于退休职工的个人账户改革分两种方式。一种是低龄退休人员，改革后，不再向个人账户划入资金，现存资金可以继续使用直至清零或购买商业医疗保险。另一种是高龄退休人员，改革后，继续向个人账户划入资金，但划入资金额逐年递减，直至退休人员使用清零。个人账户清零后，以统筹账户资金支付高龄退休人员基本医疗费用。这样的改革方式既能避免一刀切带来的改革阵痛，又能充分尊重和满足不同保障群体对基本医疗服务的需求。

五、结 语

《医促法》是保障公民健康权益、维护社会健康安全、影响我国医疗保障事业长远发展的重要基础性法律。要实现《医促法》保基本、强基层、促健康的法治目标，就要充分发挥基本医疗服务的作用。基本医疗服务的可及性、公平性和均等化事关人民群众对美好生活的向往、事关千家万户幸福、事关全面建成小康社会。要实现基本医疗服务与基本医疗保险制度有机衔接，让基本医保基金发挥最大的作用，必须从制度协同、权利主体保障、服务涵盖内容一致性和加大财政资金支持力度等方面，推出具体的法治路径，才能有效推动制度落地见效，持续提升人民健康水平，不断增强人民群众获得感、幸福感和安全感，实现中华民族伟大复兴和推动人类文明进步。

注释：

①   参见《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》第八十二条。

② 参见《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》第八十五条。

③ 参见《中华人民共和国社会保险法》第六十五条。

④ 参见《2019年医疗保障事业发展统计快报》。

⑤ 参见《2019年我国卫生健康事业发展统计公报》。

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（责任编辑：王鐵军）

Legal Path of Coordination between Basic

Medical Service and Basic Medical Insurance Systems

SHAN  Feiyue，ZHU  Qinlei

（School of Law， Shanghai University of Finance and Economics，Shanghai 200433，China）

Abstract： Nowadays the laws and regulations of basic medical service and basic medical insurance systems are not coordinated. The protection of rights and interests of the insured and the demand of basic medical supply are not efficient. The standard of basic medical insurance and supply of the basic medical service are not unified. The powers of financial support to basic medical insurance fund are decentralized. Individual account of basic medical insurance hinders the development of basic medical services. We shall enact the Regulation of Basic Medical Insurance to make the coordination between basic medical service and basic medical insurance. The supply of basic medical service shall be deliberated by the National  Peoples Congress annually to ensure the rights to stay informed about to  participate， to make their decisions  and to supervise by  the insured and the demand side. The central government should collect the fund raising right of basic medical insurance to ensure the uniformity of raising standards to achieve the equillibrium of the supply of the basic medical service. We shall increase financial support for basic medical institutions to ensure the fairness of basic medical service supply. We shall gradually abolish the individual account of basic medical insurance to make full play of the mutual aid role of basic medical insurance funds.

Key words：basic medical service; basic medical insurance; coordination; individual account; fund

收稿日期： 2021-08-19

基金项目：  国家社会科学基金重大项目（16ZDA065）