耗散结构理论视角下公共部门绩效管理

钟大勇 张恒

摘 要：随着公共管理水平的逐渐提高，公共部门绩效管理成为公共部门十分重视的工作，而传统的绩效管理呈现出事前预测性和动态评价性不足的问题，公共部门绩效管理是一个复杂的系统，结合耗散结构理论预测公共部门绩效系统的运行和发展，将耗散结构理论应用于公共部门绩效，解释部门熵产生的原因，研究公共部门绩效管理系统开放性、非平衡状态、非线性状态、系统涨落机制等情况，探索公共部门绩效管理评估方法，针对现存问题提出解决对策。

关键词：耗散结构;绩效管理;公共部门

中图分类号：D630        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2022）03-0117-05

一、相关背景和研究综述

自20世纪70年代开始，西方国家公共管理部门在变革风潮下，各类社会问题出现，官僚主义盛行，部门工作人员腐败现象突出，开始了一场政府系统的改革。行政组织新的管理模式开始涌现，私营部门先进的管理技术被政府部门引入，其中典型的是部门绩效管理;企业组织最新提出部门绩效管理，其主要为公共部门在实践和理论层面提供了指导，提升了公共部门的行政效率与服务水平，在管理理念和实践中公共部门绩效管理是一种新的尝试，同时改善了部门与公众的关系。随着社会环境、科技进步与人类认识水平的不断变化，公共部门绩效管理方法也在不断变化，公共部门绩效管理评估方法与企业绩效评估方法有共同之处，同时也存在本质上的区别;追求经济利益最大化是私营部门的特性，非营利性和公共性是公共部门特有的性质，其既要保证部门自身利益，又要满足社会大众利益，但两者又是相通的，企业绩效管理获取的经济效率是显著的，获取的社会效率是有目共睹的，在当前社会背景下，公共部门迫切需要建立绩效管理体系的科学性和完善性。在经济社会不断发展的时代背景下，企业或是公共部门需要提供优质的服务和产品，获取市场的主动权，通过整合内外因素，调节和促进部门建设，实现组织目标。社会广泛关注公共部门人浮于事、服务能力有待提升、服务意识有待提高等问题。在此背景下，企业绩效管理先进模式和方法成为人们关注的焦点，在公共部门活动中运用和借鉴了企业绩效评价方法，引用企业绩效管理方法，提高公共部门行政效率，为政府治理发挥了重要作用。公共部门绩效管理也不能完全照抄企业绩效管理，传统的绩效管理评估体系对公共部门做出的动态性评价不足，对事前性的评估缺乏，公共部门需要根据自身特点，选择性借鉴，创建一套适合公共部门的绩效管理体系。

在耗散结构的研究方面，格米尔（1985）认为，非平衡态、对称破缺、分叉尝试以及竞争重组是组织系统耗散结构形成的必要条件。扬奇（1980）从微观和宏观状态展开细致研究耗散型系统模型，在耗散结构企业组织生命周期进化开展描述;熊学兵（2010）认为，公共管理部门在发展过程中存在的无序、信息不畅、经营状况不佳，进而导致公共管理内耗、效力低下、管理成本过高、管理目标偏移或错位、人际关系方面的摩擦和冲突以及整个公共管理系统衰退等。在关于公共部门绩效管理研究方面;张宏海（2014）主要剖析我国公共部门绩效管理与评估的现状，认为我国公共部门绩效管理存在评估的相关理论研究和实践不足、公共部门绩效评估设计的内容和体系不够科学等问题;任佩瑜（2013）认为，管理系统存在着内耗性质的熵，这种熵的补偿来源是外部吸收物质能量和信息;包国宪（2015）认为，公共性、社会性是公共部门绩效结果全部工作的核心，社会构建与价值构建是公共部门绩效管理两个方面的内容，协商对话是多元主体的基石，其过程实质上是一种公共治理。

传统的绩效管理是考察公共部门短期性的成果，测量与评价是参考了不同的指标，结果导向是其最终目的。传统的绩效管理是静态性的，对公共部门的正常运转和发展情况无法全面预测。耗散结构理论是复杂系统科学的一种基础理论，其可解释系统的产生、变化。怀特和亚当姆斯强调，对公共部门绩效的研究方法应该交叉运用各学科的研究方法，而不应该只局限于既定的社会学方法。公共部门绩效管理极具价值工具，如何对公共部门绩效管理进行科学评价，在社会管理系统中，公共部门是一种特殊分支组织，假使运用耗散结构理论来开展研究和分析，将会产生新的研究成果。公共部门被视为一个复杂庞大的系统，耗散结构理论能否存在于公共部门？耗散结构理论能否在公共部门绩效管理中有所作为？将是本文研究的焦点。

二、公共部门绩效管理系统的耗散结构分析

（一）公共部门绩效管理系统是开放系统

在社会各种管理系统中，很少存在独立发展的系统，都需要与社会进行物质和能量的交换，任何系统的演变都是向着更高级的形态，由此有了热力学的熵增定理。随着时代发展，人们对公共部门的期望不斷提高，全面提高公共部门绩效管理成为社会公众和部门关注的问题，公共部门认识到需要对自身不断进行调整和改革，更好地行使职责满足社会公众的需求;第三次科技革命成功后，出现了新型产业，经济发展速度不断加快，公共部门发展速度也有所提高，信息和技术革命给公共部门带来了巨大便利，改变传统的工作方式，其自身权责混乱、人员臃肿等问题出现，同时公共部门与社会大众的互动频率在逐渐增加，公共部门和公民都在全球化的浪潮中，因为公共部门是一个开放的系统。正是在外部环境的不断变化中，公共部门绩效管理系统与外部进行交流和交换，我国的绩效管理研究处于初级阶段，起步较晚，更需要形成开放性的公共部门绩效管理系统，为相关研究与实践提供理论基础和评估指导。公共部门作为与社会外部环境紧密联系的公共组织，自然将面临社会环境的变化、信息和技术的变化，将影响公共部门工作方式。我国自20世纪90年代逐渐关注公共部门绩效管理，探索初期，缺乏成熟的理论指导，评估指标的科学性缺失。同时缺乏一定的灵活性，设置指标体系存在围绕“部门主义”，忽视了组织的系统性。公共部门绩效管理系统是开放性的，但是公共部门手中权力是集中的，整合和拥有了众多资源，绩效管理的制度化规范程度不高，在定性指标与定量指标取舍上，公共部门绩效管理偏向于定性指标。公共部门绩效管理需要长期的政府管理变革，完善绩效评估体系，适应社会环境的变化，时刻与社会环境保持联系，提出绩效评估方案。

（二）公共部门绩效管理系统远离平衡态

公共部门绩效管理系统的非平衡性，是保证耗散结构理论系统形成新的、有序的状态的基础，让系统内部产生巨大的变化与陈旧的系统状态产生摩擦，与新的系统状态发生耦合，形成新的有序结构是耗散结构理论的重要内容。绩效管理系统是远离平衡态的。一方面，公共部门绩效管理的人员流动频繁，公共部门绩效管理系统受到政策变化和部门上级领导变更的变化，在对外信息、物质、技术交换时，整体和局部发生变化，之前公共部门绩效管理的平衡状态将会被打破，由此系统内部不断动态循环，所以绩效管理系统是远离平衡状态的;另一方面，随着机构的改革，部门机构的职能也会发生变化，各部门和机构之间责任划分不到位，职责状态是模糊不清的;部门视角和现实产生偏差，部门绩效管理缺乏统一的指导规划，部门绩效管理框架结构结合部门需求设定，部门绩效管理存在“运动式”评估，无法全方位反映部门发展现状，评估主体是单一的，社会参与量少，无法全面代表社会公众，绩效管理信息过度失衡，无法保证绩效管理的有效性。同时，政府部门公务人员在某种程度上滥用行政权力，评估指标和评估体系建立难度加大。公共部门绩效管理评估的形式和内容滞后于如企业绩效管理，不健全的衡量指标，造成公共部门绩效管理呈现一阵风现象，缺少远程战略规划，造成绩效管理的反馈得不到预期效果。公共部门公务人员个人能力和水平是不相同的、对工作的理解转化能力高低影响公共部门绩效管理系统;公共部门绩效管理制度设计会增加公共部门的熵。全面提高公共部门绩效管理工作人员的能力和水平，加强职业道德、专门技能的培训，远离平衡现状，适度工作调动，提高工作适应能力和应急处理能力。

（三）公共部门绩效管理系统是非线作用性机制

绩效管理系统作为一个复杂的适应性系统，它的整体功能不是各个部分功能的简单叠加，公共部门绩效管理投入与产出量化难以确定，部门运行具有复杂性;公共部门绩效管理以提高服务效率和提供公共服务为目标，其投入的是公共产品，收入的是社会公众评价以及满意度;公共部门所有决策和政策是复杂的，需要改变以往以追求单一的经济指标为目的，公共利益和公共价值是公共部门绩效管理的主基调，依靠系统内的各种要素形成一种合力，以促进业绩管理制度的发展。在公共部门绩效管理系统中子元素有各自的作用域，可以分为线性和非线性两种形式，元素之间相互作用、相互影响。政府绩效管理评估主体会受到情感、心理和精神因素的影响，如智力会影响绩效管理的工作，只有非线性方程描述作用之间的关系，促进系统内所有元素之间形成非线性函数关系。在非线性行动区，绩效管理系统中的各个要素将遵循一定的规则，相互干预，相互协调。当系统参数超过一定的阈值时，系统的波动将受到限制，从而产生各种复杂的结构，进而形成新的、有序的绩效管理系统。在线性作用领域，绩效管理系统内部要素之间的关系较为简单，体现出的量变多于质变，难以形成有序结构，无法形成耗散结构理论，因此公共部门绩效管理变革是非线性作用机制的，既要保障绩效管理机构的多元性，呈现结果客观、公平、公正，又要提高公共部门绩效效率，满足耗散结构条件。

（四）公共部门绩效管理系统具有涨落有序特征

系统的状态并非固定不变的，而是在一定条件下，系统的某一部分会偏离平衡态，这称为涨落。波动大的立即被消耗掉，迫使系统恢复平衡，小的波动，如“牛鞭效应”原理，不会被消耗，而是被积极的反馈放大，逐渐偏离现状。外部的冲击和内部变化将会影响绩效管理系统，促使部门绩效管理系统处于临界点，绩效管理结果有的部门视为工作人员职位晋升的依据，此做法背离了绩效管理评估目标，不利于绩效管理系统整体的提升，上级的奖励和鼓舞会让部门成员处于精神振奋中，上级组织的批评和处罚会让部门成员处于压力和失落中，进而公共部门不断寻找变革状态，将呈现的旧态打破。当然公共部门在制定绩效管理评价指标体系时，需要关注社会和媒体的反映，综合制定评价指标体系，如公共部门绩效管理系统内部因为文化、利益分配产生冲突，部门氛围产生变化，微小的改革都会引起服务对象和公共部门自身的重视，二者的非线性耦合再次促使公共部门绩效管理系统保持平衡，公共部门绩效管理系统经过分支冲突和涨落后，再次形成新的耗散结构。公共部门绩效管理系统变革上相对企业组织频繁度减少，社会大众认为稳定性是其鲜明的标签，通过研究在微观的公共部门管理中，平衡—非平衡状态的状态也在其中;耗散结构理论一般情况下需要四个条件，公共部门绩效管理系统演化发展满足以上四个条件，即公共部门绩效管理系统是一个开放性的系统，具备远离非平衡状态，在系统中呈现非线性作用，最后系统中发生分支、涨落等演变成新的平稳有序的耗散结构。公共部门绩效管理系统具备耗散结构形成的所有条件，应用耗散结构理论研究公共部门绩效管理系统运行状态就有了本生之义;提供公共服务、追求公共利益是公共部门绩效管理系统的目标，相对于私营部门绩效管理是提供劳务和商品给顾客，这是两者之间本质的区别。

三、耗散结构在公共部门绩效管理建设中的应用

（一）积极营造开放系统，大力引进负熵流

公共部门确保绩效管理系统是开放的，系统需要从外界获取最新的能量补充和物质支持，才能不断充实和保证自身资源和系统有序，让系统的适应性和创新性逐渐提高，因而公共部门绩效管理系统本质是具有开放性的。传统陈旧的思维模式与评价模式应该合理摒弃，大力从社会环境负熵，补充系统不足，即引入各类社会人才，先进技术、前沿信息;公共部门绩效管理评估主体应该坚持多元化，目前我国公共部门绩效管理主体是部门的主要机构和公务人员，存在社会公众参与度不高的问题;建立健全绩效管理评估机制，有效反馈社会关注，吸引社会力量参与政府绩效管理，加强部门绩效管理系统队伍建设，增加服务组织和个人的指标体系，将内外评价机制统一，促进政府部门绩效管理系统的建设是普遍关注的问题。要促进城市与城市，部门与部门之间的交流合作，搭建橋梁，相互学习、借鉴，在绩效管理系统方面加强合作，探索适合部门的管理模式;公共部门要大力呼吁和倡导社会公众参与，促使其发挥主人翁精神，保障其行使合法权利。大力引进负熵，目的在于主体不同的角度下，给予出差异化的评价，经各方综合评定后，能更好地将考核者客观全面描述。如上级对下级，下级对上级，工作人员对领导，领导对工作人员，部门对部门，工作人员自我考评，邀请独立的第三方参与公共部门绩效管理;积极创造机会，对公民负责，主动与市民、民间组织保持良好的关系，及时公布官方信息，注重公布渠道的多样性，及时整理并反馈社会公众的各项问题;增加与市民的交流和沟通，保护和培养市民参与的政府绩效管理应该注重城市绩效管理的交流与合作的热情和积极性，积极采取以上举措，将更有利于公共部门绩效管理工作的顺利进行。

（二）保持绩效管理非平衡状态

非平衡状态是公共部门绩效管理体系的特征之一，公共部门应加强公共部门绩效管理的法制化、制度化建设，实践探索要走在前沿，探索实行最新的政策和理论，指导部门绩效管理。与企业绩效管理相比，我国公共部门绩效管理仍然存在一定的难度，部门机构内部人员缺乏竞争意识，观念和方法上要保持非平衡状态，大胆创新，积极应用，既要達到绩效管理的目的，又要适合部门特点。在专业人才选拔上，要专业的人做专业的事，加强目标考核，综合分析各方绩效管理结果，奖惩分明，管理有效，对违反绩效管理的人员给予应有的处分，加强内部人员定期考评。作为公务人员要在绩效观上下功夫，考核公务员要德、绩、廉综合评估。细化公共部门职能，职责分明，不断提升政府公共服务水平;公共部门要定期对绩效管理系统进行评估，对绩效管理系统的标注做出明确的要求，保障公共部门绩效管理系统有序、畅通;尝试绩效管理目标按项目编制，目标量化，表达详细，在效率与公平之间取得平衡，将部门目标逐步细化，将岗位进行分析，考评指标要详细，若干的考评要素中包含模糊传统的评估内容，各要素的权重系数指标要科学合理。制定的考核指标要科学、规范，具有民主性，考核体系中应该包含经济、民生、人文等要素，考核水平要多方面、多维度，力保评估考察提升公共部门服务能力。公共部门绩效管理系统采用耗散结构理论对于部门内部成员管理、战略制定提供了科学的实践性依据，同时对测量和评定公共部门运行现状进行有效研究。

（三）强化系统非线性作用

根据耗散结构理论，系统受到外部环境的影响和变化，会造成局部的涨落，绩效管理系统的评估依赖于系统之间的非线性相互作用。通过非线性行为，人的行为在系统可以集成和协调，以便管理系统的作用远远大于各个部分的功能的总和，增加函数使系统迅速发展。在政府绩效管理中，要协调好工作人员之间、部门与部门之间、管理者与员工之间的关系，使各要素之间产生积极的协同作用，促进部门发展。公共部门是一个职能管理系统，也是直线管理系统，即各部门之间存在着相互作用，这种相互作用下的系统状态是非对称和非均匀的。部门人员应该增强组织主体的凝聚力和合作意识，减少摩擦，依靠员工不断为公共部门绩效管理系统贡献创新、主动性，推动绩效管理体系成为一种耗散性的自组织结构。公共部门绩效管理要根据当前社会经济发展状况、部门职能，公共部门绩效评估指标体系要科学合理，要制定长期的、全局性的、战略性的绩效指标;政府相关部门应该完善相关的规章制度，提升公共部门绩效管理地位，保障绩效管理成为公共部门公共服务体系的重要内容，提高服务效率，打造阳光政府;绩效管理机构在政府中应有相应的地位，有权调查和评估相关公共部门的绩效管理系统的过程，并在独立的系统下开展信息公示和公众评估工作;公共部门绩效管理机构要有效公开和反馈相关信息，公信力和透明度要不断提高，保障公共部门绩效管理有法可依，有法必依;要明确有关注意事项，制度和标准切实可行，在公共部门绩效管理指标的选取上，部门有无熵的管理活动为主要对象，全面描述公共部门绩效活动的全过程，参照耗散结构理论，指导公共部门开展工作。

（四）运用系统涨落机制

耗散结构理论认为，系统的波动机制会影响系统状态，如技术的创新、重要信息的获取、重要员工的引进、决策的实施、设施的改造、观念的转变等等;这些变化都在绩效管理中起到了波动的作用，我们不能忽视这些微小变化的影响，它们可以通过内部元素之间的非线性效应来成倍地提高其有效性。合理利用波动机制实施一些积极有益的政府改革，使这些微小的波动通过非线性作用转化为巨大的波动，促进制度的发展;对于绩效管理体系而言，其自身的建立或创新需要充分利用波动性，首先是引入新的管理思想，抓住改革机遇，政府对绩效管理的可借鉴企业的绩效管理，公共部门的绩效管理体制改革也可能成为整个组织的机会，实现更高水平的飞跃，这将推动组织积极面对的形势和新的定位，以完成自适应调整的原则建立评价体系对公共部门的内部管理和运行机制。公共部门绩效管理发布机制和发布方式要逐渐完善，建立一个为电子政务和政府在线服务，提供全面、及时、透明的公共部门活动的信息;加强公众对政府的监督工作，公众应该树立主人翁意识，并促进公众广泛、深入地参与政府绩效管理，促进公共部门和公众之间的良性互动;公共部门的目标往往难以量化，但应力求表述详细、准确、为人所理解、体现结果导向性，并能在效率与公平、成本控制与绩效实现等多要素间取得平衡，缓解多元目标间的矛盾冲突。

结语

运用绩效管理系统在公共部门绩效管理系统中，更加关注公民权利和公众利益，追求平等、民主和自由的社会基本价值，公共部门应结合自身部门特点，引进企业绩效管理的先进管理技术，建立公共部门绩效管理的评估模式和体系;评估体系既要有工作业绩，更要有公共服务对象的满意度，从公民利益的角度出发，数据公开透明，科学使用评估结果，将现在、过去和未来进行合理评估，具有较强的操作性和针对性;积极引进高校科研成果，对绩效管理系统研究理论升华和总结。但是公共部门耗散结构绩效管理法也有自身的局限性，公共部门绩效管理与企业组织绩效评价周期不相同，企业绩效管理注重经济效率，公共部门提供的公共服务，企业绩效呈现是短期性的，公共部门绩效管理是长期性的;公共组织相对愿意保持长期平衡状态，在研究上缺乏支持，它缺少实际工作的验证来证明其有效性，对于选取系统内的指标十分困难。对于非平衡状态下的绩效管理系统，如公共精神的指标需要不断开发和研究，用专业性的语言表达，依据耗散结构模型，对公共部门绩效管理理论进行补充十分重要。

参考文献：

[1]  Gemmill G.，et al.A dissipative structure model of organization transformation[J].Human Relation，1985，（8）：751-766.

[2]  Jantsch E.The self-organizing Universe：Scientific and Human Implication of the Emerging Paradigm of Evolution[DB/OL].1980，George Braziller，Nem York.From.http：//forum.prisonplanet.com/index.php？topic=195997.

[3]  陈立.浅析公共部门绩效管理的问题及对策[J].江苏科技信息，2010，（8）：34-36.

[4]  闫美灵.公共部门人力资源管理中的绩效管理问题分析——评《公共部门人力资源管理》[J].领导科学，2019，（21）：127.

[5]  张宏海.公共部门绩效管理与评估研究[J].社会科学论坛，2014，（1）：213-217.

[6]  徐倩，吕承超.制约我国政府绩效评价的难点问题探析[J].宁夏大学学报：人文社会科学版，2010，（5）：55-60.

[7]  马国贤.论预算绩效评价与绩效指标[J].地方财政研究，2014，（3）：36-47.

[8]  李易洋.我国公共部门绩效评估的发展现状及对策研究[J].企业导报，2013，（3）：9-11.

[9]  熊学兵.基于复杂性科学管理熵理论的公共管理绩效评价研究[J].财贸研究，2010，（2）：76-81.

[10]  包国宪.政府绩效管理学——以公共价值为基础的政府绩效治理理论与方法[M].北京：高等教育出版社，2015：24-25.

[11]  杜娟，杜义国，张微.我国政府绩效第三方评估的研究现状及未来展望[J].领导科学，2019，（6）：7-11.

[12]  張良.公共部门人力资源绩效管理问题及对策[J].北京行政学院学报，2011，（1）：48-51.

[13]  任佩瑜，王苗，任竞斐，吕力，戈鹏.从自然系统到管理系统——熵理论发展的阶段和管理熵规律[J].管理世界，2013，（12）：182-183.

[责任编辑 晓 群]