芜湖市教育服务综合改革政策议程分析

吴若婷 孙建丽

摘 要：近几年有关教育服务改革一直是社会的热点话题之一，2020年年底芜湖市出台的《芜湖市人民政府关于实施中小学教育服务综合改革的指导意见》与之前该市出台的其他教育服务改革政策相比，内容更加全面，这也使得芜湖市走在了全国教育服务综合改革的前列。基于多源流理论的分析逻辑，对这一政策的问题溪流、政策溪流、政治溪流以及促使政策之窗开启的原因进行分析，验证了该理论在我国情境下的适用性。

关键词：芜湖市;教育服务综合改革;多源流理论;政策议程

中图分类号：G527        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2022）03-0074-03

学生在校的午餐午休、课后服务等问题一直是社会关注的热点话题;且近几年有关学校食品安全问题的新闻层出不穷，孩子们的在校饮食安全让家长担惊受怕。2020年12月安徽省芜湖市教育局起草的《芜湖市人民政府关于实施中小学教育服务综合改革的指导意见》（下文称《意见》）正式发布实施，明确提出要在全市中小学逐步开展“三心工程”（即“放心午餐”“安心午休”“安心托管”），目的在于切实解决“家长按时接送难”“午餐午休难”“课后服务难”等实际问题，以提高教育服务质量，办人民满意的教育。相比之前出台的各项政策，《意见》涉及的改革内容更加全面具体。而《意见》的发布实施也让芜湖走在了全国教育服务综合改革的前列。教育服务综合改革如何进入政策制定者的视野？政策议程如何建立？本文尝试从多源流理论的角度出发，探讨研究推动《意见》“政策之窗”开启的关键力量。

一、多源流理论的分析逻辑及适用性

（一）多源流理论的分析逻辑

约翰·W.金登的多源流理论系统地分析了促使政策议程建立的原因，认为存在着问题、政策、政治这三条溪流贯穿于政策议程的建立过程。

问题溪流是各种社会问题的汇集，然而由于政策制定者的时间、精力有限，并不是每个问题都能获得政策制定者的关注并进入政策议程，因此需要通过数据指标、焦点事件或现行项目运作情况的反馈引起政府内部及其周围人们的关注;政策溪流则是各种思想的摇篮，专家学者们基于各种途径宣传自己的思想，各种思想在这里聚集、融合，而只有符合特定标准的思想才会被选为政策备选方案;政治溪流则是各种政治力量的集合，一般包括国民情绪、掌权者的执政理念、政府人員变更等因素，适合当前国民情绪或者符合新任政府的执政理念的项目更可能被推上议程的显著位置。这三条溪流相互独立而存在，各自按照自己的动态特性和规则而发展，并于某个关键时机，在政策企业家的推动下汇合在一起，这时“政策之窗”就会打开，而某个热门问题被推上政策议程的机会就会极大增加。政策企业家则要抓住机会，在政策之窗打开之时提出其最满意的解决办法，并尽力促进政策议程的建立。

（二）中国情境下多源流理论的适用性

金登的多源流理论分析框架虽然是基于西方的政治背景构建而成，但对我国的公共政策建立、变迁以及终结也具有较好的解释力，因此该理论被广泛运用于研究我国多个领域的公共政策的变化。如有学者将该理论运用于分析共享单车管理、生活垃圾分类制度、高考改革等领域的政策出台过程;而有一部分学者则基于该理论研究我国诸如住房限购、环境污染防治、扶贫等政策变迁;另有一些学者则利用该理论分析推动我国某些政策终结的原因，如食品质量免检政策、收容遣送制度、以药养医政策的终结等等。因此可知，多源流理论框架对分析我国政策议程建立过程具有一定的适用性。当然，作为一党执政的社会主义国家，我国与西方的政治大有不同，因此需要对多源流模型进行一些调整。在问题溪流中，金登认为，现行项目运作情况的负面反馈信息会引起政府官员的注意，忽视了正面反馈的重要性;然而现实情况是，正面反馈与负面反馈信息同等重要，都可以引起政府官员的注意。另外，金登认为问题、政策、政治三条溪流平时互不干涉，各自发展，只有在某个时机出现才会汇聚;然而结合现实情况来看事实并非如此，如问题溪流中焦点事件的触发必然会引发政治溪流国民情绪的变化，因此可以说三条溪流之间必然是互相影响的。

二、《意见》的问题溪流分析

问题溪流是政策议程中的关键节点，某些关键社会问题往往通过数据指标、焦点事件和反馈信息等形式进入到政策制定者的视野，因此提高了进入政策议程的可能性。

（一）数据指标下客观问题不可忽视

1.全市拥有食堂的学校数量偏少。芜湖市教育局公布的一段数据显示，2019年芜湖市中小学生共计45.3万人，中小学校共计531所，其中有食堂的学校225个，占比42%;市区有中小学校201所，有食堂的学校54个，占比27%;数据反映了食堂数量偏少是导致学生午餐问题的原因之一。此外，学校即使有食堂，还是有不少学生不在食堂就餐，学校食堂的总体就餐率约在55%。究其原因，一是由于食堂提供的餐食价格偏高而味道不足导致学生不愿意在校就餐;二是义务教育阶段一些学生的家校距离较近，而高中和寄宿制学校父母陪读现象普遍，因此大部分学生选择回家就餐。

2.校外就餐安全隐患多。2019年的统计数据显示，芜湖市中小学生中午就餐的形式有四种，回家就餐的学生约36万人，占比79%;在学校食堂就餐的约5.5万人，占比12%;在路边小吃店就餐的以初中和高中走读生为主，约2万人，占比4%;在“小饭桌”就餐的多为小学生，约1.8万人，占比4%。“小饭桌”即是一种专门为中小学生提供午餐及看管服务的托管班，作为经济社会发展和生活节奏加快应运而生的产物，一定程度上缓解了双职工家庭的小孩课后就餐和看管的困境，客观上有其合理性和必要性。然而由于目前国家对“小饭桌”的管理还没有统一的专门成文规定，因此部分“小饭桌”存在无证经营、消防隐患、食品卫生风险等问题。

（二）焦点事件引发社会广泛关注

学生在校的饮食安全牵动着每一位家长的心，更是关系到社会诚信、稳定的构建。然而近几年有关学生中午就餐的安全事故的新闻层出不穷，2015年10月某天的中午，芜湖一家小餐馆发生液化气罐爆炸，造成17人死亡，其中14人为附近学校里前来就餐的学生;2018年，我国各地接连爆出好几起中小学学校食堂采用过期、腐烂的食物作为学生午餐的原材料这样的新闻，一时间引发社会热议;芜湖市也不例外，同年9月，芜湖童馨幼儿园、得得贝幼儿园、明珠幼儿园先后被家长曝光存在大量食品安全问题，如食物发黑霉变、调味料过期等现象。类似新闻事件一经曝光，就会引起广大民众热议，引发信任危机。

（三）正面反馈信息助力议程建立

2020年7月，疫情得到缓解后，芜湖市弋江区政府就开始积极谋划校园午餐服务工程，并成立了工作领导小组，开展全区在校学生用餐需求摸底调查和分析，最终确定了合适的午餐服务配送方式。来自弋江区有关午餐改革的正面反馈信息也为《意见》的出台起到了推动作用。

三、《意见》的政策溪流分析

政府人员、人大代表、政协委员等针对教育服务综合改革提出自己的建议和主张，由此组成了政策溪流。

作为主要的政策议程建立者，政府部门往往会对政策议程的制定与否起到关键作用。2018年芜湖幼儿园食品安全事故新闻曝光后不久，市政府召开了幼儿园食品安全工作会，根据会议要求，芜湖市食品药品安全委员会制定了《芜湖市幼儿园食品安全专项整治工作方案》，对全市所有幼儿园的食品安全情况进行全面检查，并对全市幼儿园实施后厨改造计划，以构建良好的食品安全环境。同年10月，芜湖市教育局、食品药品监察局联合出台《幼儿园家长委员会视频安全巡查制度》，进一步加强幼儿园食堂食品安全管理，规范幼儿园食堂食品安全监管工作。2019年1月，芜湖市教育局、发展和改革委员会等部门联合出台《关于进一步做好中小学生课后服务工作的实施意见》，对学校开展课后服务的原则、内容、方式等做出了明确规定，并要求在各县区的部分学校开展试点工作;2020年7月，芜湖市弋江区率先谋划校园午餐服务工程，对全区学生的用餐情况进行了摸底调查，最终确定了合适的午餐服务配送方式，并在全区中小学试行，为在全市推行“放心午餐”工程提供了参考意见。

人大代表、政协委员作为民意发言人，近几年一直对民众普遍反映的有关中小学生的午餐、午休以及课后管理的问题十分关注，并在人大会议、政协会议上多次建言献策。有关教育服务改革的建议一直是芜湖市人大会议上的热点话题，众多人大代表纷纷就教育服务的具体问题提出自己的建议。如2019年在芜湖市十六届人大二次会议上，就有人大代表提出要规范管理中小学、幼儿园的午餐工程，在市内推进各小学校园课后延时服务落实等建议，以减轻家长的负担，完善教育服务工作;2020年在市十六届人大三次会议上，有人大代表提出市内开展中小学生在校午间托管的试点活动，加强学校周边食品安全监管等建议。其次，政协代表也就教育改革相关问题建言资政。2019年7月，芜湖市政协副主席陈怡组织开展《关于解决芜湖市中小学学生午餐午休的问题》重点提案督办，并召开座谈会，家长、政协委员、提案人等就中小学学生午餐午休相关问题进行深入沟通交流。2020年在芜湖市召开的政协十三届三次会议上，就有政协代表提出应加强对芜湖市区“小饭桌”的管理，完善相关规章制度，使“小饭桌”规范运营。此外，对校园的食品安全监督、午餐管理、学后托管管理等问题也十分关注。人大代表、政协委员们提出的各种思想在政策原汤里上下沉浮，而能够满足“技术可行性”“价值可接受性”“预算可满足性”等标准的思想更可能被政策制定者所考虑。

四、《意见》的政治溪流分析

政治溪流是政治力量的集合，国民情绪、掌权者的执政理念、政府人员变更等政治因素构成了政治溪流。同时政策之窗开启的很大一部分原因也是由于政治溪流发生了变化。

（一）国民情绪

國民情绪即在一个国家或地区里有大多数人正沿着一些共同的路线思考、对某件事持相同或类似的想法或拥有共同的诉求等等，国民情绪并非是稳定不变的，它往往会因某些新闻事件、政府的政策变化等而发生变化，并且在互联网快速发展的今天，国民情绪也更容易受到社交媒体的影响。因此，政策制定者对国民情绪的识别能力影响着政策议程建立过程。2018年芜湖市三家幼儿园食堂相继被曝光存在食品安全问题时，新浪微博平台上的相关话题就超过了10个，总阅读量近2亿，引发广大网友的密切关注和强烈谴责。此外，近几年就不断有市民通过各种渠道向政府反馈孩子午餐、午休问题。另外，在2019年底，芜湖市政府通过“今日芜湖”APP、政府官方网站等渠道向公民征集工作建议时，就有不少网友表示由于夫妻双方都有自己的工作，孩子的上下学接送、午餐午休问题成为困扰家长的难题，希望政府重视关注并解决孩子的午餐、午休问题。

（二）党和政府的执政理念

百年大计，教育为本。党和政府高度重视教育事业，并从财政上给予了大力支持，“十三五”期间，党中央、国务院明确提出要保证国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比例一般不低于4%。2019年，国家财政性教育经费支出首次突破4万亿元，年均增长8.2%;占GDP比例为4.04%。2018年9月，全国教育大会上，李克强总理强调“要深化教育领域‘放管服’改革，充分释放教育事业发展生机活力”。因此优化教育服务，为学生营造良好安全的学习环境，缓解家长接送孩子压力，办人民满意的教育。因此教育服务综合改革符合党和政府的执政理念，符合我国教育事业的发展方向。

五、三流汇合，“政策之窗”开启

三条溪流只有当某个关键时机出现，并在政策企业家的努力下汇合到一起，这时“政策之窗”开启。政策之窗之所以会打开，主要源于以下几个方面。

1.党中央和政府的执政理念的支持。近几年有关中小学生的教育服务问题，一直是家长们关注的热点话题，党中央和政府也在不断做出回应。2017年，教育部发布的《关于做好中小学生课后服务工作的指导意见》对中小学生课后托管指明了改革方向;2019年4月教育部、国家市场监督总局、国家卫生健康委员会等部门制定的《学校食品安全与营养健康管理规定》发布实施，该规定要求切实加强对学校食品安全监管，保障在校就餐师生的食品安全。可见党中央和政府重视基础教育和教育服务改革，相关制度规定的实施为芜湖市开展全面教育服务综合改革提供了良好的生态环境。

2.企业家努力进行政策推动。近几年来，人大代表及政协委员们多次在市人大会议以及政协会议上对教育服务改革建言献策，在报纸、电视等媒体上发表自己的观点，获得民众的支持，以引起政策制定者们的关注和重视。此外，一些社交平台的意见领袖或称“大V”也充当了政策企业家的作用，他们在社交平台上发表自己的观点看法，获得大多网民的点赞、支持，带动社会舆论，也会引起政策制定者的关注，从而推动“政策之窗”的开启。

各方力量的推动最终促成了三条溪流汇合在一起，“政策之窗”顺利开启，《意见》这项政策也得以出台。

六、总结与思考

多源流理论框架对分析我国地方政府政策议程建立过程具有较好的适用性。然而通过基于该理论的分析发现，在我国的政策議程建立过程中，问题、政策、政治这三条溪流并非相互独立且平等的。相反，它们相互影响，且多由政治溪流占据了主导位置，政治溪流中的构成因素往往也是促成政策议程建立的主要原因。同时，多源流理论事实上也忽略了社会文化背景、经济发展水平等因素对政策制定过程的影响。

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[责任编辑 文 峰]