从少数民族区域自治制度理解国家整合

2022-03-29乌日偲

客联 2022年1期

乌日偲

摘要：内蒙古自治政府的成立标志着中共正式放弃了“民族自决”和联邦制而选择了以少数民族区域自治制度作为国家整合的制度基础。这一决断的做出不是由于少数民族区域自治制度作为一种制度所具有的优越性，而是由于中共成立以来在少数民族地区的实践和对中国领土观、民族观的认识进一步加深。

关键词：民族区域自治制度;国家整合

一、问题的提出

1947年5月1日，新中国首个省级民族区域自治区--内蒙古自治区宣布成立。回顾历史，为什么内蒙古自治区的成立早于中华人民共和国的成立？为什么中国共产党选择了民族区域自治制度对内蒙古地区进行进一步的国家整合？民族区域自治制度作为《宪法》规定的我国的基本政治制度是如何将少数民族地区纳入中国这个超级大国？要回答这些问题，需要以一种实用主义的、自下而上视角回顾当时具体的历史情况，从宪制的理论中，寻求可能的答案。

二、内蒙古自治区政府的成立：草原上升起不落的太阳

（一）近代以来内蒙古地区的民族问题

清末时期，孙中山等前革命党人的民族政策是“排满”，所以导致在动员人民推翻清朝统治的同时，培植了大汉族主义及地方民族主义，也滋长了部分蒙古族的独立情绪。辛亥革命后，孙中山的思想从“排满”逐渐转化为强调“中华多民族统一”的思想。在袁世凯执政之后，北洋政府面临外蒙古等各个蒙古地区“独立”的情况，为了稳定局势，袁世凯政府照搬了清朝全套的民族政策。1928年，蒋介石领导下的国民政府宣布热河、察哈尔、绥远特别行政区改为行省，推行中央集权统治，原内扎萨克6盟均划归不同行省。1929到1932年，民国政府又出台了一系列政策办法推行蒙地放垦，进一步加剧内蒙古地区对民国政府的不满情绪。抗日战争胜利后，民国政府继续推行“以实施省制为中心的”的方针政策，盟旗与省县的冲突在行政区划、管辖治理方面进一步激化。

（二）中国共产党领导下的内蒙古地区的民族运动

中国共产党的成立为内蒙古地区民族解放运动送来了曙光。

早在1920年毛泽东在致蔡和森的信中就提到要帮助蒙古、西藏、青海自治自决。i中共二大《宣言》提出“蒙古、西藏、回疆三部实行自治，成为民主自治邦。” ii的主张。在第一次国内革命战争时期，中共在内蒙古地区就建立了党组织，提出了解决内蒙古民族问题的政治纲领。抗日战争时期，中共又领导了内蒙古的抗日救亡运动。

抗战胜利后，内蒙古地区情况异常复杂。1945年原伪蒙疆政权中的一些官员和青年知识分子在苏尼特右旗的德王府成立了“内蒙古人民委员会”和蒙古青年革命党，以此为基础成立了内蒙古共和国临时政府。见此状况，中共晋察冀中央局派乌兰夫等赴苏尼特右旗展开工作。最终，绝大部分蒙古青年革命党人放弃了之前自己的主张，其中大部分成员投入到内蒙古民族解放运动当中。

随着自治运动的深入发展，内蒙古各族人民都在期待着实现民族自治，成立统一的自治政府。1947年5月1日，内蒙古第一届临时参议会举行选举，乌兰夫当选为内蒙古自治政府主席，同日，内蒙古自治政府正式成立。

内蒙古自治政府的成立，是内蒙古历史上发生的具有时代意义的大事，意味着首个基于民族平等的民族政府在内蒙古得以建立，实现了内蒙古地区各族人民长久以来渴望建立内蒙古自治政府的愿望，也证明了中共经过长期革命斗争实践所制定的“民族区域自治”的方针是正确的，是在当时的中国可以实施的，为新中国成立后的民族区域自治制度的最终确立提供了理论基础和实践依据。

三、中国共产党关于少数民族区域自治的理论构想：从幼稚到成熟

中国共产党成立之初，主张用马克思主义列宁主义民族自决理论解决国内民族问题。中共二大就提出民族自决纲领。直至抗日战争前期，中共仍然是以“民族自决”作为解决国内民族问题，团结各民族共同抗日的基本纲领。在抗日战争时期，中共提出了建立少数民族自治区的主张，并在《陕甘宁边区施政纲领》中做出了具体的规定，这是中共关于解决国内民族问题的探索过程的一个重大飞跃，为当时制定具体的民族政策和民族工作实践开创了崭新的局面。直至六届六中全会后，“民族区域自治”成为了中共民族政策的主角。

在发动内蒙古自治运动的过程中，中共强调应成立自治政府而不是独立政府。在内蒙古自治政府成立前夕，中共中央指示：“应确定内蒙古自治政府非独立政府，它在内蒙古民族自治区仍属于中国版图，并愿为中国真正民主联合政府之一部分” iii。

在解放战争时期，中国共产党关于国内民族问题的基本主张是承认中国境内各少数民族有平等权利和自治权利。

1949年9月，中国人民政治协商会议在北平举行，参会代表们讨论得出：中国是各民族在中国共产党的领导下，由平等联合进行革命，到平等联合建立统一的人民共和国，并没有经过民族分离，因此单一制的国家结构形式，更加符合中国的实际情况。在统一的国家内实行區域自治，对实现各民族平等的目标是更有利的。经过各民族代表的共同讨论、协商，按照民族自觉的原则，确定了中国采用单一制的人民共和国的国家结构形式，并在少数民族聚居区实行民族区域自治。最后，本次会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》把少数民族区域自治制度作为一项基本国策正式用文字的表达方式确定下来。

四、民族区域自治的制度分析

（一）民族区域自治是最适合当时中国的选择

站在理性主义视角分析中国的宪制问题时，往往忽略国家建立时的历史情况，仅仅从理论上对制度进行理性设计，或是霍布斯讨论的建立利维坦的集权国家，或是卢梭讨论的社会契约论的民主国家两种进路中选择一种可能更好的更符合现代民主国家的进路。但是，需要注意到不是宪制创造了人民，而是人民创造了宪制，人民所创造的宪制会进一步影响现实政治生活的运作。国家的建立不是仅仅可以通过制度的理性设计就可以解决，而是需要面对当时的约束条件进行制度的决断。

内蒙古地区各族人民从第一次民主革命时期就开始了反帝反封建的实践。这种实践是内蒙古地区的的各族人民，渴望摆脱封建主义和帝国主义的压迫，实现各民族平等，实现在自己的领土上安全的生存，并诚恳的怀有美好生活的愿景。蒙古人民本着这种目的，投身到中华民族伟大复兴的事业当中，投身到为中国人民谋福利的共产党的怀抱中，选择建立了内蒙古自治政府。阿克曼在《我们的民主》三部曲中，试图指出宪法权力的最终来源：我们人民。正如阿克曼提出的美国建国时的“宪政时刻”一样，内蒙古自治政府的成立是内蒙古人民的选择，而民族区域自治制度作为一项宪制，也是由人民作出的选择。

中国共产党关于少数民族地区治理的设想一直到20实际30年代后才逐步放弃民族自决和联邦制的政策取向，主要原因是出现了一些影响中国共产党民族政策的新因素，这些因素成为民族区域自治制度形成的关键节点。在现代社会科学研究中，马克斯·韦伯在分析卡里斯玛领袖出现时就已经在一定程度上通过关键节点来分析某种合法性基础的持续和断裂。具体而言影响中国共产党的民族治理设想的关键节点可以从少数民族地区的实践、面临的国际形势两个变量进行具体的分析。

1、少數民族地区的实践

中国共产党在少数民族地区的实践，使得对少数民族地区的实际情况和少数民族的利益有了进一步的认识，从文化的中华民族意识觉醒，到从治理的领土结构发生了改变。

1934年10月中央红军被迫进行战略转移、开始长征。长征途中经过数个少数民族的聚居区和杂居区，建立了甘孜巴博政府、豫海县回民自治政府等，在少数民族聚居区停留过程中，对各个地区少数民族的实际情况增进了了解，对少数民族所面对的来自各方不平等对待的现状有所了解，也对少数民族和汉族共同反抗压迫的认识进一步加深，这些现实情况改变了中国共产党建党初期比较模糊的中华民族的意识。

中国共产党成立初期把国家的领土分为“本部”和“疆部”，并且从“本部”和“疆部”的视野出发对各民族关系进行定位和制定民族政策，所以也就提出了民族自决的方式解决中国边疆少民族地区的问题。随着中国各民进一步发展，中国共产党的“本部”“疆部”的领土观，发生了改变。毛泽东在《中国革命和中国共产党》中以“中华民族”为题，阐述了中华民族的领土和地理位置、人口及其发展过程，中国是由多民族的中华民族所共同构建的。在八路军政治部印发的《抗日战士政治课本》中更加明确指出“内蒙古、西藏两个行政区域”，内蒙古、西藏不再是“疆部”而是行政区域。在抗战时期基本上就已经放弃民族自决的联邦制而转向能更好的把内蒙古等少数民族地区纳入中国领土的民族区域自治制度。

在少数民族地区革命的进一步发展，使得中共对于“中华民族”的认识和中国领土治理结构的理论进一步成熟，逐步认识到少数民族和汉族共同经历了反帝反封建的革命从“模糊的”中华民族演变为“分享同样历史的”中华民族，是真正的构建起新中国的人民;也逐步放弃了运用联邦制将少数民族边疆地区纳入中国领土的主张。

2、面临的国际形势

1927年，日本首相田中义一在给天皇的奏折中就提出预征服中国，必先征服满蒙，预称霸世界，必先征服中国。1937年7月发动全面侵华战争，日本为实现“分而治之”的计划，打着“民族自决”的旗号，利用古代、近代以来统治阶级大汉族主义造成的民族问题和民族矛盾，煽动少数民族贵族在少数民族地区建立傀儡政权，1936年在内蒙古东部地区的“高度自治运动”，通过扶植德王为首的“蒙疆联合委员会”，企图将内蒙古东部地区通过“民族自决”从中国分离出去。与此同时，英国也趁火打劫，在西北地区从事民族分裂的活动。“民族自决”异化为国外势力企图分裂中国的“遮羞布”，民族自决使得本来复杂的民族问题更加复杂。

在中共少数民族地区的实践和国外形势等因素的影响下，中共逐步改变了在第一、第二次国内革命战争时期初的民族自决和联邦制的思想，在中共六届六中全会上初步提出了民族区域自治的思想。民族区域自治是在当时出于维护中国领土完整和保留中华民族的延续的情形下，最适合中国治理少数民族地区的制度。

（二）民族区域自治制度，不断把少数民族地区整合到中国当中，不断把少数民族整合到中华民族当中。

中华人民共和国是各民族共同缔造的统一的多民族的国家。这其中的共同缔造不仅仅体现在历史文化当中，也体现在自1840年以来的各民族人民共同“反帝反封建”斗争的历史上的共同缔造。中国共产党在建党后的几个政权都涉及与少数民族的联合，特别是建立陕甘宁边区政府后，为团结蒙古族人民进行抗日，建立的内蒙古大青山抗日游击根据地等。1947年建立的内蒙古自治区政府又是推翻国民党统治，解放全中国的解放战争的一部分。内蒙古地区各族人民同新中共分享同样的历史，这是内蒙古自治区得以成立，并且日后不断被整合进中国的的重要原因之一。

费孝通先生提出的“中华民族多元一体格局”中认为：“中华民族作为一个自觉的民族实体，是近百年来来中国和西方列强对抗中出现的，但作为一个自在的民族实体则是几千年的历史过程中形成的。”费孝通先生，把“中华民族”成长历程分为两个阶段：自在存在与发展的阶段与自觉存在与发展的阶段。然而中华民族从“自在”到“自觉”的状态的转变过程中，不是民族间的交往自我有序的发展，而是“自在”状态下“中华民族”整体面临生存与发展危机的结果。正是近代以来，动荡不安的中国，汉族同个少数民族共同反抗封建主义、帝国主义、资本主义三座大山压迫，不断重塑中华民族的状态，也真正意义上将少数民族不断整合到中华民族当中。

五、结语

福柯在生命政治的研究中以一种“问题化”的方式展开他的研究。这并非一种“历史主义还原”，而是重新书写一种历史。福柯试图从制度中抽取出权力关系，对它们进行技术分析;从功能中抽取权力关系，对它们进行策略分析;还要抽取出比对象更优先的权力关系，并把对它们加以分析的视角重新置入知识领域和范畴的建构之中。本文正是以问题化的方式，而非进行制度的规范研究，展开了对建国前为何选择民族区域自治对少数民族地区进行治理的研究。受到当时少数民族地区的情况、中共反帝反封建革命进程和国外势力多重影响，为了实现中华民族的延续和保持中国领土的完整，民族区域自治制度产生于特定的历史时期。

当下，全球民族分离主义的复兴和民族分离活动高涨提醒我们，需要以一种实用主义的视角，对少数民族区域自治制度进行抽象的功能主义分析，再把这种分析重新还原到当下的制度构建当中，不断实现少数民族地区与中国的进一步整合。

注释：

i 参见《毛泽东书信选集》，人民出版社1985年版，第5页。

ii 参见中共中央统战部：《民族问题文献汇编》（1921.7-1949.9），中共中央党校出版社1991年版，第17页。

iii 参见《中共中央关于内蒙古自治问题的指示》（一九四七年三月二十三日）见中共中央统战部编：《民族问题文献汇编》，第1034页。

参考文献：

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[4]戴小明：《中国民族区域自治的宪政分析》，北京：北京大学出版社，2008.01

[5]费孝通：《中华民族多元一体格局》，载《北京大学学报》1989年第4期，第1页。

[6] 郝维民：《内蒙古革命史》，内蒙古大学出版社1997年，第586-586页。