山东省新型城镇化背景下合村并居问题研究

隋媛慧

摘 要：在加快城市化进程和建设社会主义新农村的背景下，山东省农村建设一直走在我国新农村建设的前沿，以农村规划为工作抓手全面推进新型城镇化进程。2001年，山东省政府发布的关于规范小城镇建设的第47号文件中就对“合村并点”进行了解释说明。但在实施过程中也出现了农民生活负担加重、农民与干部发生摩擦以及新村未来何去何从等问题。该文分析了山东省合村并居实施过程中出现的问题，提出了推动合村并居工作有序开展的对策建议。

关键词：山东省;合村并居;新型城镇化

中图分类号 F323 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2022）05-0035-03

Abstract： Under the background of accelerating the urbanization process and building a new socialist countryside， the rural construction of Shandong Province has been at the forefront of China′s new rural construction， taking rural planning as the starting point to promote the new urbanization process with rural planning in an all-round way. In 2001， the document No.47， issued by the Shandong Provincial government on regulating the “construction of small towns”， explained the “village”. However， in the process of implementation， there are problems such as increased living burden of farmers， friction between farmers and cadres and where the future of the new village is the future. In view of the problems arising in the implementation process of the village residence， several countermeasures to promote the orderly development of the village residence work are put forward.

Key words： Shandong Province; Living in parallel villages; New urbanization

1 引言

2004年，国务院出台的《关于深化改革严格土地管理的决定》指出，“要实现土地利用方式的转变，鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”。党的十七大和十七届三中全会提出，“要落实耕地保护和节约用地制度，进一步统筹城乡发展、确保粮食安全、优化城乡建设用地结构布局，亟须把土地整理复垦开发与城乡建设用地增减挂钩有机结合，整体推进田、水、路、林、村一体化的土地综合整治工程，加快城乡统筹发展”。为此，2010年山东省人民政府出台了《关于加强土地综合整治推进城乡统筹发展意见》的第73号文件。文件强调，要充分认识土地综合整治，加快推进山东省新型农村社区和新型城镇化建设。2020年，山东省国土空间规划处根据专家意见制定全省村庄布局专项规划，引导各地完成县村布局，编制全省合村并居规划指导方针，科学稳妥推进合村并居。所谓合村并居，是指在新型城镇化和美丽乡村建设的时代背景下，为了改变农村落后的社会结构和管理机制，整治农民的人居环境，节约土地资源发展农村经济，将几个相邻的村庄聚集起来，建立新型农村社区的整体变革和摸索。

随着社会的高速发展，我国产业发展面临着巨大的挑战，产业结构也在不断转型升级，山东省的农村发展也面临着巨大的挑战。农村由稠密地区向稀疏地区转变人口逐年减少，据国家统计局数据显示，山东省2016—2019年乡村流失约400万人口。农村人口的不断减少阻碍了农村的发展，带来了一系列的问题，如大量的农村新青年都转向城市居住工作，农村人口持续老龄化，农村的宅基地的空置率高等。据《农村绿皮书：中国农村经济形势分析与预测（2018—2019）》调查数据显示，2018年中国农村的房屋空置率最高达70%，宅基地空置率为10.7%，按照10.7%空置率计算，有大约2500万套农村房屋处于空置状态[1]。据2019年第4次山东省经济社会综合调查数据显示，预估山东省农村宅基地的实际闲置率应在15%以上。此外，由于城乡二元经济结构的存在，山东省的人均可支配收入虽然逐年递增，但城乡收入差距问题依旧突出，教育水平差距、医疗保障体系不健全、城乡就业距离大的社會保障体系不健全等问题都是阻碍新型城镇化建设的屏障。而且耕地的种植者多为年老体衰的老人，他们没有其他的技术特长，又不能从事其他工作，生活收入仅能依靠种地获取[2]，但老人们又没法干太重的农活，缺乏从事高科技农业种植的能力，劳动力不足使得很多土地也逐渐荒废。合村并居应运而出，经过合村并居，可以妥善的处理“空心村”问题，不仅可以加快美丽乡村建设，而且可以更好地建设新型城镇，实现城乡融合发展。

合村并居在全国范围内展开的同时也引发了人们的大讨论，这项工程虽然有助于农村的建设发展，但在实施过程中也存在不足之处，如出现了拆迁后农民生活负担加重、与村民意愿相背离、新社区设施建设不完善等问题。合村并居后如何减轻农民拆迁后的生活负担，整合乡村资源开展经济，革新落后的农村构造和治理体制，提高农村的人居环境水平，已成为农民着重关注的问题[3]。

2 山东省合村并居中存在的问题

2.1 拆迁补偿标准过低，村民生活负担加重 目前，山东的拆迁补偿方式主要有以下3种，一是以房换房，二是全部转换成拆迁款，三是房子加少许的拆迁款。合村并居过程中存在的最主要的问题是村民不想搬、不愿意搬。产生这一问题的主要原因是拆迁补偿力度达不到村民的接受范围，拆迁补偿可能不够置换楼房，还要倒贴钱。尤其是现在居住在村里的基本都是一些老人，他们从事各种工作的能力不断地减弱，收入较低和存款较少，且大多数村民都无退休金和养老保险，农村新型合作医疗的报销比例也较低，很多药物治疗是无法报销的，还要留有一部分钱晚年养老，无力承担搬迁费用和新房装修费用。搬入新居，即使不必交物业费，但水电燃气等支出也比住老房子要高得多，而且搬进新建社区后还要进行改造以及购买生活用具，这笔费用也是不容小觑的，从而导致生活成本相较居住在老宅时是大幅度上涨。在新型农村社区未建成前，群众如何过渡？虽然政府在拆迁期间会给居民发放安置费，但安置费通常每月仅几百元钱，不足以维持基本租房生活，被拆迁居民只能租房、投靠亲友或居住在条件极差的安置房屋里。此外，新型农村社区大多数无电梯，生活起居和爬楼梯很不方便，从而加重了村民的生活负担。

2.2 存在強拆强建行为，导致社会矛盾激化 合村并居本是一件利民的好政策，然而有些地方的干部在对合村并居的政策尚未完全理解的状况下就开始实施，对当地情况尚未摸透就匆促展开工作，将其作为个人工作成绩和部门“面子”成果来实施[4]。在合村并居中，拆迁问题一直饱受争议。在拆除新建过程中，存在着在村民未知拆迁安置等后续生活问题的情况下搞“一刀切”强拆。如当地政府动员村民签字同意拆房子，却无法向他们承诺新社区怎样建、何时建好。对不签字同意拆迁的村民视为“眼中钉，肉中刺”，拆迁工作组软硬兼施，不达目的誓不罢休。更有甚者对不签字者实施损毁庄稼作物、断水断电断路、打砸房屋等违规手段逼迫村民同意拆迁，种种与村民意愿背道而驰的做法引起了人们的反感，也与合村并居建设美好家园的初衷相悖逆，从而阻碍了合村并居举措的实施。所以大多数的村民迫于无奈，只能服从，从而在一定程度上会导致社会矛盾越来越严重。不尊重村民意愿不仅损害了人民群众的利益，也使得村民和干部的矛盾不断积累。

2.3 社区配套设施不健全，基层管理问题显现 基础设施建设不仅关系着农村地区百姓的幸福生活，也对农村地区基层治理起着重要作用。但农村地区的配套设施现状长期处于不完善状态，一些村中甚至没有基本的设施，教育、医疗资源更是严重短缺。合村并居建设新型社区是为了改善村民的生活条件，使他们能够享受现代化的公共服务和配套的基础设施。社区的公共服务设施建设不健全，会影响居民的日常生活，但往往一些农村社区基础配套设施还未完全建好就让村民搬进去。社区道路基本是水泥路面，路面质量把控敷衍了事。社区物业形同虚设，只知道收取物业费却不用于社区管理建设。而且新型社区一般配备的是现代化的基础设施，此项工程建设成本较高，需要庞大的资金系统支持，这笔资金又由谁来承担都是需要思考的。此外，基层组织管理职责分配不明确的问题也随着合村并居工作的开展逐渐显现出来。周围村民虽然搬到新的社区生活居住，原先每个村都有其自有的村委会，合村后必然要合成一个居委会，实现统一管理还需要一个过程，原先的村班子势必会出现争权的现象。

3 科学推进合村并居的对策建议

3.1 优化拆迁补偿方案，发展产业增加农民收入 合村并居工作是一项大工程，涉及拆迁或搬迁，老百姓最关注的是能拿到怎样的补偿。因此，要完善拆迁的补偿方案，给予拆迁者合理的补偿，政府可根据国家政策结合当地实际出台拆迁补偿制度，并严格按照规章制度实施拆迁工作。简单的合村并居会造成农民农事生产的不便，引起农民的抱怨。随着产业结构的升级，农村大量劳动力向城市转移，乡村传统经济日益萎缩，农业在经济发展中的地位越来越低，新型城镇化的建设伴随着经济社会结构转型升级，用支撑产业来带动村庄合并不仅能将农民意愿凝聚起来，还能促进农村经济发展。在“以就业促保障”的理念指导下，带动农村就业形势逐步稳定，完善就业政策，加强就业服务和就业管理，构建适应农村发展的就业体系，建立统一开放的就业机制，实现农民就业促增收的目标[5]。因地制宜，合理有序地发展特色农业和农业产业化，实现现代化农业生产与发展，提高农业生产力水平。通过工业反哺农业、城市带动农村等新举措促进农村繁荣发展，培育新型职业农民，提高劳动质量，掌握现代化的科学技术，加快现代化农业进程实现乡村振兴大计，促进农民经济收入持续增加，利用现代科学技术手段提升农产品商品化程度和农产品附加值。根据当地特色，打造乡村旅游体验产业，不断拓展农民其他财产增收的渠道和途径。同时，为新型城镇化发展提供建设用地，推动当地招商引资，吸引社会资本来投资建设新型农村发展。商业用地的增加能带动当地产业经济的发展，提供大量的工作岗位，也能更多地吸纳就业。

3.2 科学稳妥推进，充分听取村民意愿 合村并居、乡村振兴不是一蹴而就的，它必然要经历长期的、复杂的实践探索。2021年，中央一号文件提出严格规范村庄撤并，不得违背农民意愿、强迫农民上楼，国家强调合村并居并非强制性政策，应积极听取农民的心声，拆迁工作只有在获得农民同意的条件下方可实施。要根据各地的情况，用不同的政策改进自己的方式方法，制定有利于当地可持续发展的拆迁方案，而不能一味地寻求拆迁速度，以最稳妥的方式为村民取得最有益的效果，坚决不搞“一刀切”这一方式，才能得到老百姓的配合。与合村并居有着最直接关系的就是农民群众，最重要的方面是关系到村民的利害得失，他们更加清楚地知道自己需要的是什么。对于合村并居后生活方式的转变，生活环境的改善，应该由村民自己做主，拆不拆、何时拆、建不建、如何建，应该充分听取他们的意见，不能包办代替，不能因为拆迁增加老百姓的生活负担。要做到不动摇农民的根本利益，不能下达命令强迫村民，也不能使用违规手段伤害村民。一旦发生损害农民利益，违反农民意愿和规章程序的合并村庄行为，农民可以拿起法律武器维护自身权益。

3.3 完善基础设施建设，创新基层民主的实现形式 完善农村基础设施不仅对居民的日常生活有着极大的便利，也有利于国家对基层治理有序开展。为此，政府应该在加大农村建设资金投入的同时加强资金监管，做到专款专用，为农村地区的医疗卫生、文化教育等事业增加专项资金投入。加快改善农村人居环境，推动城乡一体化规划落实。在资源合理配置的同时充分认识基础设施建设的薄弱环节，确保“补齐缺口”，提高农村专项资金的利用率，为经济发展的正常运行做好充足准备[6]。逐步实现城乡基本公共服务供给均等化。农民群众是基层治理的主体，是美丽农村的建设者，基层自治是合村并居有序开展的关键一步。因此，在合村并居中应加强村民自治的作用，只有不断创新乡村基层民主的实现形式，让村民“敢讲话”“讲真话”，才能使乡村自治真正得以实现。在决策过程中广泛听取民众意见，积极讨论、公开发表意见，有利于充分开发利用社区内人力资源和财政资源， 根据当地社区的需要，发展基层群众自助和互助服务，特别是满足居民差异化服务的需求。同时，可以节约基层管理的成本，弥补政府公共资源配置分配不均的问题，最优化地使政府公共资源与社区内部资源相结合[7]。

4 结语

合村并居是社會经济发展的必然选择，是推进新型城镇化建设的重大举措。山东省合村并居当前仍处于摸索发展阶段，在发展过程中面临着诸多挑战与难题。合村并居不只是简单将村庄聚集起来让村民生活在一起，也不只是简单地整合农村资源，只有弄清楚合村并居的初衷和目的，才能更好地将合村并居的政策实施下去。目前实践中虽存在着不足之处，但整体在向着好的方向发展，在此过程中要充分尊重农民的意愿，关注农民的需求变化，创新农民发表意见的平台，因地制宜、循序渐进地革新落后的农村构造和治理体制，为全国范围内实施合村并居提供一个“齐鲁模板”。

参考文献

[1]施祥云，肖明，罗的妮，等.农村近2500万套住房空置 东部空置率最高中部最低[J].建筑工人，2019，40（10）：60.

[2]于永刚.合村并居是推动乡村振兴的必经之路[J].中国集体经济，2020（13）：5-6.

[3]毕于建，陈长峰，张腾飞.城乡统筹视野下的合村并居与新型农村社区建设研究[J].山东农业工程学院学报，2014，31（01）：4-7.

[4]徐学福.“合村并居”中的乱象及其精细化治理[J].长江论坛，2020（04）：51-54.

[5]马光川，林聚任.新型城镇化背景下合村并居的困境与未来[J].学习与探索，2013（10）：31-36.

[6]李侠，李梦云.影响中国农村经济发展原因以及应对措施[J].时代金融，2020（17）：3，6.

[7]高灵芝，杨洪斌，王亚南.山东两县合村并居及农村社区建设情况调查[J].中国发展，2011，11（03）：53-60.