基于规划实践的新时期森林防火工作启示∗——以湖北省森林防灭火“十四五”规划为例

王孟欣 彭 蓉 张承宇 张 邈

（国家林业和草原局产业发展规划院，北京 100010）

森林火灾突发性强、破坏性大，对生态文明建设成果构成较大威胁。森林防火是生态文明建设的基础保障，事关“双碳”目标和生物多样性保护[1-3]。“十四五”时期，我国全面迈入新的发展阶段，森林防火也面临着新机遇、新要求。本文基于《湖北省森林防灭火“十四五”规划》的项目实践，思考新时代背景下的一系列新的森林防火政策带来的发展机遇，以及如何将其与规划相结合，从而更好指导地方森林防火工作。

1 湖北省森林资源概况

湖北省地处南北气候过渡地带，现有林地面积985 万hm2，森林覆盖率为42%。境内鄂西武陵山区是同纬度生物多样性最丰富的地区，神农架是北半球中纬度地区保存最完好的物种基因库[4]，大别山、幕阜山是重要的水源涵养地，长江湖北段是我国境内最长段，境内还有三峡、丹江口库区等，生态区位十分重要。

2 湖北省森林火灾形势

湖北省十分重视森林防火工作，全省森林火灾预防体系稳步健全、森林火灾扑救体系全面加强、森林防火保障体系持续完善、森林火灾综合防控能力有效提升，森林火灾次数和损失大幅下降。同时，随着全球极端天气的频繁出现、人为活动和野外用火增多等因素，森林防火方面也出现了诸多挑战[5]，湖北省森林防火工作也存在着一些不足，主要包括防火机构有待健全、预警监测体系网络不尽完善、森林航空消防优势尚未发挥、林火阻隔系统建设较为薄弱等方面[6]，这些工作的完善均需要投入大量人力、财力、物力，需要高位谋划、统筹协调。

3 新时期森林防火发展机遇

3.1 生态文明思想为森林防火注入强大动力

森林保护是生态文明建设的核心内容，森林是人类生存发展的重要生态保障，是山水林田湖草沙生命共同体的重要组成部分。森林防火是生态文明建设的安全保障，事关人民生命财产和山水林田湖生命共同体安全[7-8]。全面持续推进生态文明建设，需要加强森林防火工作，强化火源管控力度，提高全民防火意识，从源头上防范，保障生态安全[9]。

3.2 生态保护建设为森林防火指明重点方向

随着我国迈入“十四五”发展阶段，统筹山水林田湖草沙系统治理、建立国家公园、推动长江大保护，严格自然保护区资源管护成为了实现生态环境持续改善、生态安全屏障更加牢固的必要保证。“十四五”规划中，国家重点生态功能区、国家级自然保护地是实施双重工程的重点所在，长江重点生态区是重中之重。湖北省也提出要加强自然保护地建设和监管，加强对三峡库区、丹江口库区、神农架林区等重点生态功能区的保护和管理，使生态环境持续改善。

生态保护和建设部署赋予了长江经济带、自然保护地等重要生态区新的发展机遇和责任担当，这些生态区也是森林防火工作的重点和要点所在[10-12]，在全面部署湖北省森林防火工作的同时，要将其作为全局重心，筑牢生态安全屏障。

3.3 相关政策文件为森林防火奠定牢固基础

2020年起，国家、省、地方均印发了多个有关文件通知，强调要全面加强森林草原防灭火工作，尤其是城区周边森林草原防火工作，要完善组织指挥体系，优化分级响应启动条件等。除此之外，一系列“十四五”相关规划均对森林防火提出了要求与指示：《关于开展第一次全国自然灾害综合风险普查的通知》中，全国森林草原火灾风险普查是其重要组成，将为森林草原防灭火工作提供更加科学的决策依据；全国“十四五”规划中提出要提升森林草原火灾等自然灾害防御工程标准，加强和完善航空应急救援体系与能力，构建应急指挥信息和综合监测预警网络体系，发展巨灾保险；《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划》（2021—2035年）提出构建国家和地方相协同的“天空地”一体化生态监测监管平台，加强森林草原火灾预防和应急处置；《“十四五”林业草原保护发展规划纲要》指出要共建森林草原防灭火一体化体系，健全预防体系、加强早期火情处理、提升保障能力、抓好安全生产。《全国森林防火规划（2016—2025年）》的中期评估报告则指出，未来要按实际需求，增加《全国森林防火规划（2016—2025年）》覆盖区域，包括城镇周边与森林资源接驳区域、尤其是镇居民点和重要设施周边隐患区。这些政策、文件、规划的出台为森林防火工作提供了相应决策依据，也为工作的开展创造了更好的条件、奠定了牢固的基础。十四五时期，将湖北省城镇居民点和重要设施周边火险隐患区纳入《全国森林防火规划（2016—2025年）》范围，增加风险防范体系以防为先，构建“天空地”一体化生态监测监管平台等工作的开展，是非常必要的。

3.4 高科技发展应用为森林防火赋予新动能

森林防火工作与高科技的结合，是在我国开启社会主义现代化国家建设新征程的历史背景下，依靠科技创新推进森林防火管理能力现代化的举措，是助力森林生态安全的重要技术保障，顺应新发展阶段要求和智能化大势、管理信息化的要求，对于推动森林防火改革创新、提高重大风险防控能力、有力保障人民生命财产安全具有重要意义。

高科技的发展和应用将推动“天空地人”一体化监测网络体系的建设，使遥感卫星、航空护林、无人机、瞭望塔、视频监控、地面巡护等森林火灾监测手段更加先进[13-16]。结合新型科技，推广无人机研发应用[17-18]，建立健全防火智能视频监控系统[19-20]，引进新型以水灭火设施设备，加大信息化支持和投入力度，建设全国森林防火综合信息平台，优化“互联网+防火”和“防火码”。通过应用大数据、物联网、云计算等新技术新手段[21-23]，提升科技防灭火水平。

3.5 机构体制改革为森林防火提供切实保障

随着机构改革方案的公布和近几年来工作的磨合，林业部门和应急部门关于森林防火的职责分工更加明晰，合作更加紧密顺畅，推动了全国自上而下防火机构的变革。林长制的全面推行为森林防火的管理责任体系带来了新契机，建立起从上到下的林长组织体系，森林防火作为“林长制”的重要工作内容，将推动省、市、县、乡、村五级防灭火责任制，将森林防火落实到基层、落实到具体工作人员，层层压实各级责任[24-25]。森林草原防火包片蹲点责任制，能切实督促指导落实地方政府行政首长负责制、部门行业监管责任和经营者主体责任，实现与网格化管理责任无缝对接，提高各地领导对森林防火工作的重视程度，确保森林草原防火工作顺利开展。

4 湖北森林防火规划探索与实践

《湖北省森林防灭火“十四五”规划》的编制，在全面分析湖北森林防灭火的建设成效和存在问题的基础上，结合十四五时期的机制创新、高科技快速发展和应用等发展机遇，提出了未来五年湖北省森林防灭火工作的总体思路、目标任务、建设重点和保障措施，以切实指导项目的建设和工作的开展。

4.1 分区施策科学布局保障规划实施

首先，《湖北省森林防灭火“十四五”规划》根据湖北省县级行政单位森林火险等级、森林资源分布、森林火灾发生情况、地形地貌及气候特征等，划定两类湖北省防火分区——森林火灾高风险区和一般森林火险区，并分别提出分区治理措施。高风险区包括65个县级行政单位，其发展定位为：建立适应重特大森林火灾的预防、前期扑救和保障三大体系，着重提升预警监测和前期火情处置能力；一般森林火险区包括38个县级行政单位，其发展定位为：重点加强森林火灾预防，做好森林防火宣传教育工作，提升巡护能力和前期火情处置能力。

其次，《湖北省森林防灭火“十四五”规划》制定重点工程实施行动计划，通过“点”（国有林场防灭火综合示范项目）、“线”（森林防火先行示范工程）、“面”（森林重点火险综合治理工程）三大层次，使国家、地方共同推进，打牢森林防火基础工程。其中：“点”开展森林防火监测预警、航空消防、防火阻隔系统建设和以水灭火工程等综合建设，全面提升基层森林防火能力；“线”包括环武汉大都市防火线、长江森林防火线、汉江森林防火线三线，以信息化建设、森林防火宣传教育等为重点；“面”涵盖秦巴山片区、武陵山片区、大洪山片区、大别山片区、幕阜山片区，重点提升预警监测能力、林火阻隔能力、以水灭火能力、航空消防能力。

图1 规划重点工程实施行动计划图Fig.1 Action plan for implementation of planned key projects

4.2 融合时代机遇完善规划工程体系

森林防火新政策、新要求包括森林草原火灾风险普查、应急指挥信息和综合监测预警网络体系构建、“天空地”一体化生态监测监管平台建设、火灾风险防范工程建设等，确立上层规划项目体系。在具体工程布局中，着重纳入新技术、新设备，如“互联网+”森林火灾防控、无人机巡护侦查及扑救等。从而确立自上而下、一体化、现代化的风险防范体系、预警监测系统、通信和信息指挥系统、防火队伍、航空消防、防火道路和林火阻隔七大工程体系。在此基础上，通过深入剖析湖北省森林防火的优势、特色和短板，将工程划分为提升完善、补齐短板、重点建设三大类型，明确工程实施的目的，有针对性地布局工程项目，稳步推进森林防火建设。

图2 规划项目体系结构图Fig.2 Planning project architecture diagram

4.3 五大机制为防灭火工作保驾护航

为顺利推进湖北省森林防火工作的开展，提出五大机制建设。一是建立健全防火机构与队伍建设机制，要全面加强森林防火巡护队伍能力建设，健全“以专为主、专群结合”的森林防火巡护队伍建设机制，并把队伍建设落实情况纳入地方政府考核体系[26]；二是建立健全网格化责任机制，即结合森林草原防火包片蹲点责任制，构建“政府全面负责、部门依法监管、经营主体依法履责”的防火责任体系；三是建立健全经费投入保障机制，建立完善森林防火经费保障制度，推进森林火灾保险政策，拓宽森林防火资金渠道；四是建立健全科学防灭火管理体制，以科学理论和技术为先导，推进“科学化、现代化、标准化”的管理，加快防灭火标准化进程；五是建立健全依法治火工作机制，全面推进依法治火进程，进一步完善“立法、执法、监督、保障”四位一体的森林防火法治体系。

5 结语

森林火灾往往由多种因素造成，火灾预防至关重要。我国森林资源丰富的地区往往也是山高路远，一旦发生森林火灾很难及时扑灭，这也是新时期全国森林防火工作重视风险防范体系建的主要原因。相关部门也应在未来工作中把握时代机遇，通过顶层规划从上至下完善管理体系，加强宣传教育工作，加强森林防火新技术的应用，全面保护森林生态资源。