“一核多元”型社区综合整治合作生产模式研究——以北京市J 社区为例

张绪娥 ，唐正霞 ，吕 鸥

（1.中央财经大学政府管理学院，北京 100081；2.西昌学院，四川 西昌 615000）

一、问题的提出

社区是国家治理体系的基本构成单元，社区治理效能直接反映国家现代化治理能力。老旧小区综合整治是社区治理的重要组成部分，对促进城市有机更新，拉动内需及提升城市基层治理效能具有重要意义。当前存在的融资难、多元价值冲突平衡难及长效治理机制形成难等问题，制约老旧小区综合整治工作的顺利开展。《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见（2020）》要求通过党建引领，实现行政、社会与市场力量协同共治，建立基层党建引领的社区治理体系。如何在党建引领下汇聚行政、社会与市场合力，解决老旧小区综合整治存在的问题，创新社区治理模式，成为建立现代化社区治理体系的重要议题。

合作生产是一种新型公共服务供给范式。对于合作生产的定义当前没有统一定论。狭义的合作生产指公众自愿参与公共服务供给的行为[1]。广义的合作生产指政府部门及其授权的第三方组织与公众共同生产公共服务，创造价值的行为[2]。合作生产对吸纳公众参与，整合社会资源，提升政策执行效果，践行民主与效率具有重要意义[3]。当前我国社会治理体系路径探索呈现以公共服务供给模式创新引领社会治理体系创新的特点[4]，作为公共服务供给模式创新的合作生产，对社区治理模式创新具有重要理论与实践意义。

目前有关老旧小区综合整治模式的研究主要集中在四种模式。市场化模式主张从社区服务管理公司模式[5]与物业服务供给模式[6]方面创新老旧小区管理模式。联动模式主张通过政府、社会与市场力量三方[7]或公共部门、私营部门与社区的三方联动[8]，解决老旧小区存在的问题。行政导向型模式主张政府以整合社会资源的形式在社区治理场域中发挥主导作用。自治导向型模式聚集发挥公众自治作用[9]。这些模式为老旧小区综合整治研究提供了理论支撑，但当前相关政策与实践表明，老旧小区综合整治是党建领导下多元主体的合作生产。因此，本文从公共价值视角尝试探讨党建引领下的行政、市场与社会三方力量的合作生产模式。

本文采用单案例研究法，剖析党建引领老旧小区综合整治合作生产模式的必要性及其逻辑路径。单案例研究法适用于“为什么”和“怎么样”的问题，具有描述探索和分析解释功能[10]。基于典型性案例设计因素考量，本文以北京市J 社区为例，从战略三角模型视角，对老旧小区综合整治（以下简称综合整治）模式展开研究。

二、分析框架：综合整治合作生产模式的建构

（一）背景：综合整治中的张力域及其导致的问题

综合整治是一种生产公共服务创造公共价值的社区微更新活动。综合整治以公众诉求为导向，通过公众偏好帕累托配置，实现公共价值最大化。老旧小区内的物质环境与社会经济环境具有公共物品属性[7]，公共物品是公共价值的输出载体[11]。综合整治内容是公众偏好的集合[12]，是公共价值具象化的表达。综合整治通过公共价值最大化满足绝大多数社区居民利益诉求。当前综合整治过程中存在的公共价值表达偏离问题[13]，这导致老旧小区治理场域内多元参与主体间张力。

张力指同时把组织推拉向不同方向的各种对立力量[14]。综合整治中的参与主体来自行政、社会与市场三方力量，主要包括街道办与居委会（以下简称：街居）、社区居民及其自治组织、产权单位及第三方服务单位（以下简称：服务单位）等。街居分属“行政社会系统”，追求行政价值的最大化；社区居民及其自治组织属“业主社会系统”，追求业主权益与服务效能最大化；产权单位属老旧小区房屋责任主体，追求出资金额与义务责任的平衡化；服务单位等属“市场经济社会系统”[15]，追求利润最大化。不同价值诉求驱动下的参与主体将综合整治政策要求与任务目标推拉向不同方向，形成老旧小区内张力场域（图1）。

综合整治过程是张力形成、变化并最终走向平衡的过程。综合整治以公众服务诉求为导向，通过对公众偏好的精细化分析研判形成社区公共价值。面对综合整治的同一目标，不同价值诉求驱动下的参与主体采取不同措施以使自身利益最大化。各参与主体追求利益最大化的行为会产生多元化张力。图1 中的社会系统是一个“开放系统”，各参与主体就相关利益目标的博弈行为会导致彼此间张力冲突变化。在协商过程中，各参与主体利益诉求此消彼长，最终多元化张力趋于平衡。本文尝试建构综合整治张力模型（图1），分析多元异质性参与主体在综合整治使命管理、政治管理与运营管理层面的张力情况。

图1 老旧小区综合整治中的张力域

在使命管理层面，多元参与主体间的张力表现为公共价值与个人价值的冲突。使命管理的终极目标是生产公共价值，不同价值诉求驱动下的多元参与主体在互动中产生的多样化张力，导致对公共价值的偏离。公众和街居的价值取向在于公共价值最大化，服务单位追求利润最大化，产权单位受出资额度和物业单元收益权约束，综合整治内驱力不足。公众与服务单位、公众与产权单位、街居与服务单位、街居与产权单位间的4 对张力由此产生。

组织属性与政治追求的不同导致同参与主体在政治管理层面的张力。街居与公众间的张力是影响街居获得公众支持的关键。街居对社区精英决策的偏好可使社区弱势群体面临“被边缘化”的挑战，这会导致社区治理场域内的“马太效应”，破坏综合整治工作对公众参与的包容性及公众表达合理利益诉求的代表性。街居对传统科层制工作方式的路径依赖，直接影响街居对综合整治工作的响应性与服务便利性。强势服务单位为获得街居可持续性资源支持，可能游说街居进而导致街居工作人员公共价值表达的偏离。街居期望的产权单位应然出资额与产权单位实然出资额之间形成张力。街居与公众、街居与服务单位及街居与产权单位间的张力，直接影响综合整治公共价值导向，以及生产公共价值所需的社区外生性资源支持[16]。

政治因素对私企有一定影响，有效的政治管理可使组织获得外部力量的认可与支持。资质与质量直接导致服务单位与公众间的张力。“单位人”思维惯性导致老旧小区居民对国企的认可而对私企资质与质量的怀疑，居民与服务单位之间信息不对称会进一步加剧双方间张力。获得居民的认可与支持成为服务单位开展工作的首要任务。居民与服务单位间张力会造成公共服务供需错位问题，进一步加剧公众对综合整治工作的不认可与不支持，最终损害基层政府形象，甚至降低政府公信力。

在运营层面，组织动员机制、资源整合机制与利益补偿机制的缺位，直接导致综合整治场域中多样化张力。街居、企业和居民间信息不对称及居民对参与成本的考量，导致居民与街居、居民与服务单位在“共同缔造”层面的张力[17]。模糊产权为服务单位与产权单位间潜在收益纷争埋下隐患[18]。居民利益补偿的缺位造成街居与居民间张力，服务单位可持续运营所需资本补偿机制的缺位可导致街居与服务单位间张力。

使命管理、政治管理与运营管理层面的多样化张力，会把综合整治工作目标表推拉向不同方向，最终阻碍社区合作生产网络的形成。怎样在党建全面引领基层治理的背景下克服这些张力，实现多元主体间的合作生产，成为综合整治亟待解决的问题。

（二）途径：基于战略三角模型的综合整治合作生产逻辑路径

合作生产中的多元参与主体可创造公共价值。参与主体主要包括专业人员和非专业人员。专业人员指政府公共部门管理人员及其授权的第三方组织，非专业人员指兼具“顾客”“消费者”与“生产者”身份的公众[1]。公共部门为合作生产提供制度和资源支持，第三方组织提供专业服务；公众以贡献实物资源、信息资源、智力资源与“投工投劳”形式参与综合整治。在合作生产中，双方通过社区议事协商平台达成共识，实现社区公共价值最大化。合作生产存在“合作破坏”的风险，需第三方组织的引导[19]。

创造公共价值是政府终极管理目标。基于对传统公共行政的批判与反思，马克·穆尔在《创造公共价值：政府战略管理》中提出政府战略三角模型，用来分析政府战略管理模式。该模型认为创造公共价值是政府战略管理的核心目标，政府通过使命管理、政治管理与运营管理三位一体的整合措施，实现公共价值最大化[20]。合作生产是一种社会价值建构，生产公共价值是各方合作的关键。在公共服务逻辑主导下，合作生产中的多元参与主体通过跨界合作建立合作生产网络，共同解决“棘手问题”[21]。社区公共服务供给中的参与主体之间存在成本-收益分担、目标冲突与价值失序等问题[22]。这些问题导致多元主体间的多样化张力，制约社区公共服务合作生产网络的形成。战略三角模型管理策略对缓解这些张力，重塑多元参与主体公共价值使命，走向合作生产具有理论与实践意义。

使命管理指确定组织愿景目标，将愿景目标传递给利益相关者的行为过程。使命管理可提升利益相关者对愿景目标的认知水平，实现愿景目标趋同，同时界定组织生产公共产品的属性与范畴。综合整治中的使命管理聚焦于两个方面。一是街居及其授权的第三方组织管理人员，通过对公众偏好的吸纳与正确表达，明晰社区公共价值范畴并依此确定愿景目标。二是通过整合街居、第三方组织与多元产权单位等异质性参与主体的价值诉求，凝聚公共价值合力以实现综合整治愿景目标的趋同，初步形成社区合作生产网络[21]。

政治管理指组织管理者为实现组织愿景目标所需的政治、法律与社会资源支持而采取的措施。政治管理可识别影响组织愿景目标实现的各种因素并形成行动计划。综合整治中的政治管理主要包括基层民主参与和协商、社区内外资源支持以及基层政府公信力建设等。街居一方面应以最大包容性、互动性与代表性实现社区民主参与和协商，最大程度上赢得社区内居民的认同与支持。同时，采取积极措施以获得社区外多元产权单位的资源支持。另一方面，街居通过提升服务便利性与响应性，不断进行自身公信力建设。服务单位通过多样化宣传工作提升公众认知度与认可度。

运营管理指通过有效资源整合实现组织愿景目标的过程。运营管理通过完善公共价值共创制度与机制获得组织发展所需资源支撑，这包括组织动员机制、存量资源整合机制与利益补偿机制。对利益主体的组织动员可获得社区内、外资源支持，为综合整治提供动态化资源支持。存量资源整合机制能有效提升闲置空间资源利用效率，吸引社会资本投资并为其长期运营提供资金支持。利益补偿机制，一方面可实现对居民的心理安慰，弥补居住环境变迁带来的损失，另一方面，财政支持、税费减免、政府债券与政策性贷款等政策扶持与投融资模式，可缓解服务单位资金压力。

战略三角模型三个维度三位一体的整合措施可实现公共价值最大化。怎样超越行政、市场与社会力量分属的社会系统，实现三方合作生产创造最大化公共价值，成为综合整治的重要议题。中国共产党具有表达、整合公众利益诉求，形成广泛政治社会化影响力的功能[23]。借助组织优势、意识形态资源和思想资源，党组织可实现对异质性参与主体的价值引领，有效避免合作生产“合作破坏”的缺点。结合党建全面引领基层治理的实践及理论视角对党建引领机制的研究，本文认为党建引领下的综合整治是“一核多元”[24]型合作生产模式（图2）。

图2 表明综合整治“一核多元”型合作生产模式逻辑路径。基层党组织的政治引领、组织动员、资源整合与服务链接功能[25]，可有效整合战略三角模型三个层面上的张力，汇聚行政、市场与社会力量合力，实现社区公共价值最大化。在社区公共价值“愿景塑造、共识达成、主体规范、关系协调与监督约束”作用下[26]，综合整治场域内形成紧密型合作生产网络。党建引领下的合作生产网络会进一步汇聚战略三角模型每个层面的合力，可持续生产公共价值，逐渐实现公共价值最大化。这进一步约束、规范多元异质性参与主体的行为，进一步巩固合作生产网络。在此逻辑下，公共价值与合作生产网络形成良性互促关系。多元参与主体通过合作生产中产生的社会资本与包容型制度空间，逐步走向社区治理共同体。

图2 “一核多元”型老旧小区合作生产模式逻辑路径图

三、“一核多元”型综合整治合作生产模式的实践

J 社区属典型老旧小区，位于北京市中央商务区附近，社区分8 个区，其中1～2 区最先进行综合整治。两个区内共有4 199 户9 494 名常住居民，其中老龄人口占39.6%，租房青年占37%。本文之所以选择J 社区作为案例，主要基于街居、产权单位、社区居民与服务单位间合作生产形成社区长效管理机制的实践经验。

2018 年综合整治前，J 社区内存在诸多典型老旧小区治理问题。从合作生产理论视角看，社区居委会、业委会与物业公司等多元异质性参与主体缺少共同利益交汇点，缺乏有效统一组织，导致社区内诸多治理问题。2018 年以前，这些问题主要集中在硬件设备设施老化产生的高额维修费用问题，公共空间不足与环境卫生“脏乱差”产生的居民纷争问题，公众物业缴费意识淡薄导致的社区物业服务恶性循环问题，以及由此产生的“物闹”问题等。这些问题在一些舆论的夸张宣传下，进一步恶化了居民与物业之间的矛盾，直接造成居民信访投诉案件的剧增。在这些问题“倒逼”下J 社区开始综合整治。

（一）使命管理：形成社区合作生产网络

首先，街道党工委搭建的五方联动工作平台奠定综合整治愿景目标共塑的组织基础。健全街道党工委—居委会党委—楼门党小组—个体党员纵向组织结构，实现党对社区公众的嵌入。通过在服务单位内建立临时党支部，实现党对企业的组织覆盖与工作覆盖。利用北京市“吹哨报到”机制，撬动多元产权单位和相关职能部门参与综合整治①。搭建区级部门、街道办事处、J 社区两委、社区居民与服务单位五方联动工作平台，形成党建治理共同体。

其次，以党建+五方联动工作平台对社区公众进行政治引领。由于居民对综合整治认知程度有限，社区党委、服务单位临时党支部、居民党支部及房管所党支部组成党员宣讲队，通过“党员+社工”形式一对一入户宣讲综合整治政策、流程与费用等，消除政府与居民间信息不对称，引导居民对综合整治的正确认知方向。以家园理念为导向宣传综合整治对提升社区宜居性与社区韧性的作用，不断强化居民社区归属感，引导居民共识向“美好环境与幸福生活共同缔造”的转变。党的政治引领使J 社区居民对综合整治愿景目标的认知逐渐趋同。

再次，发挥党建+五方联动工作平台的沟通交流作用，吸纳公众偏好，界定综合整治愿景目标范畴。J 社区老中青居民诉求多元且差异性较大，为精准把握居民诉求，社区党委、楼门党小组、个体党员与服务单位工作人员等，以调研问卷、入户调研、小区走访、深度访谈、参与式观察等方式，采集公众需求，吸纳公众偏好。通过多元化沟通交流渠道，工作人员精细化研判居民诉求偏好。基于对线上线下2 380 人的问卷调研，一方面工作人员梳理出居民亟须的服务项目，如：绿化、环境与卫生（43%）、基础设施设备老化（40%）及停车位缺乏（29%）等。另一方面，工作人员明晰有待提升的社区服务项目，如：菜市场（45%）、社区食堂（40%）与餐馆（38%）等。对于问卷调查没有涵盖的问题，工作人员全方位沉浸式地研究居民诉求与偏好。

最后，通过党建引领的社区议事协商平台确定综合整治愿景目标。党建引领街居、服务单位责任规划师、景观设计师与管理团队及居民代表等共同分析研判居民诉求偏好，以定期汇报方式对综合整治方案进行动态调整与优化。结合《城市总体规划（2016 年—2035 年）》与区政府《分区规划（2017—2035）》中有关综合整治的相关规定，最终制定《街道街区更新规划》与《街道街区更新项目库（2019年—2021 年）》，形成J 社区综合整治愿景目标。

通过政治引领与组织动员机制，基层党组织缓解了公共价值与个人（或单位）价值间的张力。通过对社区居民偏好的帕累托配置，形成建立在社区公共价值基础上的愿景目标，社区初步形成合作生产网络。

（二）政治管理：稳定社区合作生产网络

政治管理聚焦于实现愿景目标所需的合法性支持。关键利益相关者支持不足成为J 社区综合整治面临的主要挑战。街道办面临财政负担重，长效治理机制形成难及项目统筹规划能力缺乏等问题。多元产权单位由于缺乏经费、专业能力与时间精力，严重依赖政府。社区面临“权小事多”、资金不足及缺乏专业部门与管理团队支持的挑战。居民存在物业付费意识差、物业服务诉求多样化及对综合整治认知不足等问题①。基层政府采取以下措施进行政治管理。

首先，通过党建引领的社区议事协商平台，街居获得居民对综合整治的认同与支持。通过线上线下多元化参与渠道，确保公众意见向上流动的可达性。坚持包容性与代表性原则，给予公众平等表达服务诉求权。以“温情化治理”方式帮扶社区弱势群体，确保弱势群体的参与权。在保障公众民主参与的基础上，通过社区议事协商制度平衡社区居民多元化利益冲突。一方面，通过社区居民议事协商，在居民达成共识后制定社区综合整治方案，根据居民合理化诉求动态调整整治方案。如：街居响应公众诉求，将小区内原有水池设计改变为儿童滑梯①。另一方面，平衡加装电梯过程中的居民多元利益冲突。在加装电梯过程中，底层居民与高层居民的矛盾冲突主要集中在光线、噪音、厨房窗外燃气管线安全问题及房屋升值问题等方面。在社区党委、服务单位党支部与居委会主持的议事协商平台下，居民利益诉求冲突问题最终得以解决②。

其次，居民支持有利于提升服务单位服务效率。在临时党支部引领下，服务单位通过志愿服务、宣传咨询会和“先尝后买”式物业服务赢得居民认同与支持。参与J 社区改造中的服务单位是私营企业（以下简称：企业），居民怀疑其服务资质与服务质量。为改变居民态度，企业主要采取如下措施。第一、进驻J 社区前，企业开展为期一年的志愿服务活动，让居民以更加具象化方式感受企业形象，了解服务项目，改变对企业的偏见。第二、进驻J 社区后成立临时党支部，挂靠在街道党工委下并接受其监督。共产党员在社区工作时佩戴党员徽章亮出身份，强化个体党员在综合整治中的沟通纽带作用。第三、以路演方式宣传物业服务，以志愿服务小组形式入户一对一宣传综合整治工作流程。第四、提供“先尝后买”物业服务，以专业化服务驱动居民物业消费意识的转变。这些措施有效提升了居民满意度与整治效率。

再次，通过党建引领街居获得多元产权单位与区级职能部门资源支持。通过街道“吹哨”，区委快速成立综合整治工作专班，统筹协调相关职能部门提供综合整治所需资源支持。“吹哨报到”机制使街道快速整合“条块”资源，以动态资源池形式实时提供综合整治所需资源支持。

在党建组织动员、资源整合与服务链接功能下，街居与服务单位获得了社区居民、产权单位与职能部门的认同与资源支持，这解决了社区合作生产网络资源不足问题。街居与居民的互动以及温情化治理方式，可提升公众参与感、满意度及基层政府公信力。

（三）运营管理：发展合作生产网络

愿景目标的实现需要有效的运营管理。有效的运营管理需有效的制度或机制支持。综合整治长效治理机制的形成需可持续性资金支持。引进社会资本，保障社会资本的可持续性发展成为J 社区合作生产网络可持续发展的关键议题。

整合社区内低效存量资源吸引社会资本参与。通过整合社区内人防工程空间与配套用房，街道办将1 600 m2闲置空间资源无偿交给企业运营20年。在对这些闲置空间改造后，企业将其打造成不同便民业态以获取租金收益。存量资源整合机制可满足居民不同层次服务需求，拓展企业收益空间。企业公益性、半公益性与商业化运营模式，可兼顾温情化治理理念与市场机制公平性①。

合理利益补偿机制助力企业微利化可持续性运行。街道办将存量资源运营权无偿交给企业，以政策扶持形式每年给予企业一定数额的财政转移支付，这在一定程度上缓解了企业前期资金不足压力。为保障综合整治长期效果，促进企业可持续运营，街道办以扩大企业物业服务区域方式支持企业摊薄物业成本②。企业通过发展增值服务，创新经营模式获得多元化收益。如：企业收益包含租金收入（46%）、停车费（19%）、物业费（26%）及其他收入（9%）①。

分析综合整治使命管理、政治管理与运营管理的过程可发现，党建引领综合整治的实践促进了J社区合作生产网络的形成与发展。使命管理层面的合作生产聚焦愿景目标共塑，政治管理层面的合作生产聚焦组织所需的合法性支持[13]，运营管理层面的合作生产为实现愿景目标进行制度与机制创新。通过这三个层面的协同运作，社区公共价值逐步走向最大化。党建引领的合作生产，一方面可拓展公众参与社区治理的包容性空间，渐进式提升公众自治能力，实现公众对社区治理影响的制度化。另一方面，促进社区公共价值增量发展，持续发挥公共价值对公众的监督约束作用。在此逻辑下，社区逐渐走向治理共同体，形成长效治理机制，如图3 所示。

图3 “一核多元”型合作生产模式效用机制逻辑关系图

四、结语

通过对综合整治治理场域内使命管理、政治管理与运营管理层面的张力分析，厘清了多元参与主体间的利益诉求及其潜在矛盾冲突。借助合作生产、公共价值与战略三角模型间关系，提出涵盖行政、社会与市场力量的“一核多元”型老旧小区综合整治合作生产模式。通过对战略三角模型每个维度的分析，阐述合作生产网络形成、稳固与发展的逻辑路径，以及党建引领下的合作生产与社区治理共同体建设及社区长效治理机制间的关系。通过对存量资源整合机制和社会资本运营模式创新机制的分析，指出可持续性资金支持与服务支持对社区长效治理效能的重要作用。案例分析表明，本土化合作生产应以党建引领为中心，这可避免西方合作生产多中心化导致的权力分散与交易成本过高问题，同时彰显我国制度优势，践行善治理念。

党建引领的综合整治合作生产模式，以社区公共服务供给模式创新的形式实现对社区治理模式的创新。基层党组织通过整合“条块”资源，可提升供给侧社区公共服务供给能力。基层党组织采集公众服务诉求，对公众偏好的帕累托配置，可将公众诉求集中化，表达组织化，提升需求侧表达能力与话语权影响力。基层党组织在合作生产供需两侧的桥梁作用，可有效提升社区公共服务供给匹配度与时效性。基层党组织领导下的合作生产，可持续性生产社区社会资本与社区公共价值，充分发挥对“原子化”个体的黏合、监督与约束作用，提升社区整体自治能力与效能，逐渐走向社区治理共同体。

注释：

①访谈记录：20201204-F-YC-焦点小组（笔者已对相关人名和地名进行学术上的匿名化处理，访谈编码规则：时间-受访者-地点-访谈方式）.

② 访谈记录：20200618-Y-CY-焦点小组.