城乡建设用地增减挂钩政策现存问题及解决对策

倪江

摘要：为了提高城乡建设用地增减挂钩政策在市场内执行力度，实现土地整体规划与用地需求的平衡性发展，开展城乡建设用地增减挂钩政策现存问题及解决对策的研究。统计城乡建设用地补偿标准与公共数据，发现城乡建设用地增减挂钩政策在市场内的推行已逐步演变成为了“圈地”活动，结合此种问题与现象，故引进结构分析模型，对城乡建设用地增减挂钩政策执行力进行分析，根据政策参与方权利实现情况，提出提高城乡建设用地增减挂钩政策与群众意愿匹配度、建立政策执行与落实监督机制两个方面的解决对策，以此种方式，实现对增减挂钩政策的优化与完善，实现对社会现有问题的解决。

关键词：城乡;增减挂钩政策;解决对策;结构分析模型;建设用地;现存问题

0 引言

为了解决我国农业用地与工业用地不平衡的问题，国家联合了有关单位，提出、制定并在市场上发行了“占地平衡处理”的增减条例，要求在城乡地区的居民住户可以将其个人新增的农业用地或耕地面积，按照比例，在地区政府或城乡管理单位换取建设用地或个人占地指标，在此过程中多处新增耕地面积，由省政府或市政府在上级领导下统一核算。提出此项政策或发行此项条例的最终目的是补偿农业发展与建设需要，进行土地资源的平衡化处理，解决地区经济发展、经济建设与建设用地之间的矛盾问题[1]。为了实现对此方面工作的进一步优化，国家土地管理单位在发行了上述政策后，提出了增减挂钩政策，根据地区土地的整体规划与用地需求，如果用地地区被后续修复，可以将修复后的地块面积作为新增地块面积，以此种方式，实现对农业耕地面积的提升，从而最终实现建设用地总量不增加，耕地面积不减少，质量不降低，城乡用地布局更合理的目标。简单来说，就是等量拆旧建新，以达到用地合理的目的。可以认为新政策是旧政策的补偿或延伸，相比早期政策，增减挂钩政策更加强调农户的个人利益，但在此项政策具体实施时，却发现政策内容与政策的执行力均在不同方面存在相应的缺陷，此种缺陷已严重影响了我国建设用地与农业发展的平衡关系。因此，本文对该政策在推广时产生的问题进行深入分析，结合数据挖掘与统计问题，分析该政策在市场的执行力，以此为依据，提出对应的政策优化与整改策略，促进农村地区居住人口向城市的有序迁移，实现对城乡地区经济建设的带动与促进。

1 城乡建设用地增减挂钩政策现存问题

城市建设的高速发展在一定程度上带动了产业建设的升级，与此同时，城乡建设中的现代化进程也逐年加快。尤其在一些发展进度较快的地区，近年来产业的扩大化建设趋势更是对用地面积提出了更高的要求[2]。我国的土地利用，经过长期发展和不断调整，其结构和布局总的来说是合理的，但也存在一些问题，主要是：（1）土地供需矛盾尖锐，人均耕地面积不断下降。随着经济发展和进一步改革开放，建设用地还要不断增加，每年尚需占用相当数量耕地，加之人口增长，人均耕地占有量不断减少。（2）土地利用尚不充分，生产力和利用率均较低。（3）土地退化和损毁严重，质量不断下降，不少土地由于投入不足，土壤肥力下降，影响了耕地质量。（4）乱占滥用耕地，浪费土地的问题不断发生.由于长期以来对土地缺乏宏观调控和计划管理，微观管理也不严格，造成建设和大农业内部结构调整过多占用耕地，使耕地面积急剧减少.有些企业、机关受土地无偿使用影响，占地过多，早征迟用，甚至征而不用，造成土地浪费。随着城市化进程加快，我国可耕地面积日益减少。

根据市场不完全统计数据可知，我国在近十年时间的农用耕地面积减少约753.33万hm2，现下市场保有的耕地面积已严重逼近耕地面积最低1.2亿hm2的红色警戒线，而此时大部分占地均用于非农业建设。尽管国家已在此过程中发行了增减挂钩政策，但显而易见的是，政策的实施并未对用地平衡起到优化作用。因此，下述将对政策现存问题展开分析。

为了确保获取市场数据的真实性与可靠性，此次研究所选的对象为增减挂钩政策执行中的某城乡拆迁区，此地区原有居民住房面积已被修复，成为了地区的主要农耕土地。在地区用地补偿公共网站中获取用地补偿信息，参照政策中应给予的补偿与置换标准，进行5个区域农户补偿数据的统计（补偿标准为占用征地面积前三年平均年产值的6.0倍）。统计数据如下表1所示。

从上述统计数据可知，大部分城乡地区的农户应得的补偿金额小于实际补偿金额。在进行实际补偿时，应当根据居民所在地区的地理位置，由省政府统一进行占地面积的计算，根据此地区的补偿标准，使用单位面积补偿金额×建设用地面积的方式，进行建设用地补偿[3]。但从上述表格中的数据可以看出的是，所有地区农户在获得补偿款时，均由政府按照最低线标准对其进行补偿的。

由于此类跨区占地工程项目的实施需要其他行政手段辅助完成，但在此过程中却很少有单位可以关注到占地过程中区域住户的个人意愿。政府认为住户得到了补偿款便应当将其个人所有占地上缴，但较多的地区出现了住户被迫“上楼”、补偿面积与补偿金额不合理、补偿标准过低等方面的问题，甚至一些地区的宅基地在补偿后的增值收益完全被政府與有关领导者个人占有，导致用地不平衡、土地所有者个人利益无法得到保障等方面的问题在市场内层出不穷。与此同时，城乡建设用地增减挂钩政策在市场内的推行也逐步演变成为了“圈地”活动，甚至与地方政府的个人利益挂钩。因此，可以认为现有的增减挂钩政策在实施中是存在显著问题的。

2 基于结构分析模型的增减挂钩政策执行力分析

完成上述分析后，引进结构分析模型，对增减挂钩政策执行力进行分析。在此过程中，我们应明确结构模型是一个用于描述事件因果关系的描述，利用此模型中的验证性分子软件Amos19.0，选择最大似然估计法，对政策进行理论验证，并通过对政策执行指标的修正与拟合，进行政策执行过程中，不同参与方权利执行情况的分析。其中政策执行中不同参与方权利的实现情况可用下述图1表示：

假设在此过程中Q表示为政策允许的释放用地指标（指标占地资源周转量）;P表示为政府得到Q后主动支出的单位价格。则中央供给地方政府的预算额度可以用下述计算公式表示：

公式（1）中：表示为中央供给地方政府的预算额度;表示为给出资金;表示为出让资金。其中与的值均0。根据上述计算公式可以看出，P、Q与B两者之间是存在正向关系的，即地方给出的资金或执行的出让资金量越大，可以认为中央供给地方政府的补偿资金额度越高。或者是中央对区域建设用地的范围越大，对土地资源的评价等级越高，可下拨的款项越多，从而可补偿给个人的房屋面积与资金额度越大[4]。而给定的资金又与家庭支出、居住环境、居住面积、社会保障等具有较为直接的关系。假设后续的指标参数表示为Z，对应Z可以表示为Z1、Z2、Z2、…、Zn，其中n表示为后续指标。而Z与参与方执行力之间的关系可以用下述计算公式表示：

公式（2）中：表示为参与方执行政策的力度;表示为不同指标约束下的政策落實度或执行度;表示为扭曲度;表示为显著水平，从上述图1中可以看出，的三个取值分别为1.0%、5.0%与10.0%;表示为占地建设等级。根据上述计算公式，可以掌握在不同指标约束下政府对增减挂钩政策的执行力度，以此种方式，为后续政策内容的完善与政策的落实提供支撑。

3 城乡建设用地增减挂钩政策优化措施

3.1 提高增减挂钩政策与群众意愿匹配度

为了确保城乡建设用地增减挂钩政策在实施中可以达到既定的工作目标，需要在执行增减挂钩政策时，对群众的意愿度进行匹配。同时，当地政府应当加大对此项增减挂钩政策的宣传力度，使得人民群众认知此项工作实施的重要意义，增强群体参与工作的主动性、积极性，赋予社会群体更高的责任感。同时，在落实增减挂钩政策时，应按照规范化的保证程序，将个人与群体获取的利益进行市场公开听证，保证司法程序的公平与公正性，凡是在此过程中涉及个人资源占用的问题，需要征求社会群体与上级组织的意见，不可强拆强建，在真正意义上做到对群体利益的保证，使社会群体真正成为社会发展与建设中的受益人。

3.2 建立政策执行与落实监督机制

除上述提出的内容，还需要采用建立政策执行与落实监督机制的方式，对城乡建设用地增减挂钩政策在市场内的执行力进行定期的评估。对于矛盾性供给问题，可以通过司法程序进行解决。同时，在示范地区应做好对补偿群众的定期回馈，即设计一个专门的监管部门，进行监督机制的完善，对于复垦的土地资源，需要在经过多方验收合格后，才能将其与建设用地工程建立周转指标[5]。总之，要保证政策参与方的权利、责任、义务的全面落实，应做好前期、中期、后期对增减挂钩政策的监督工作，并建立一个用地与政策执行标准，通过合理的法律途径，进行土地资源的验收，以此种方式，实现对增减挂钩政策的优化与完善，实现对社会现有问题的解决。综上所述，完成城乡建设用地增减挂钩政策的实证研究。

4 结语

针对城乡建设用地增减挂钩政策在实施中存在的问题，本文从提高增减挂钩政策与群众意愿匹配度、建立增减挂钩政策执行与落实监督机制两个方面，提出了相对应的一些整改意见，希望通过此次的研究，能够引起地方及有关单位对此方面工作的重视度，将土地建设总体规划作为依托，通过对地方的统筹发展规划，增强政策的可操作性、执行性与合理性，实现对城乡建设用地增减挂钩政策相关工作在实施中个人利益的提升，从而确保城乡建设占地与居民占地双方矛盾的解决，实现对我国市场经济收益的稳步提高。

参考文献

[1] 吴光芸，马明凯.创新扩散视域下土地增减挂钩政策的扩散诱因、路径和机制研究[J].安徽师范大学学报（人文社会科学版），2021，49（5）：148-157.

[2] 武舜臣，胡凌啸，汪明煜，等.城乡建设用地增减挂钩政策“扶贫特例”的利好与隐忧——基于四川案例的思考[J].中国延安干部学院学报，2019，12（5）：117-126，136.

[3] 曾德珩，杨礁，陈春江.城乡建设用地增减挂钩政策实施后复垦农民满意度研究——基于渝东南少数民族地区扶贫乡镇的调研[J].中国农学通报，2020，36（35）：143-149.

[4] 钟晓萍，于晓华.长三角区域一体化背景下城乡建设用地增减挂钩政策的创新与完善[J].南通大学学报（社会科学版），2021，37（1）：34-45.

[5] 张世全，邵达.用活土地“复垦券” 探索扶贫“新路径”——河南创新城乡建设用地增减挂钩政策助力脱贫攻坚[J].资源导刊，2021（1）：20-21.