供给侧改革视域下老年教育发展路径研究——以四川省为例

邓小华 谢 立 张梅琳

(四川开放大学，四川 成都 610073)

一、引言

随着人口总数不断增加，人口问题成为一个日益严峻的全球性问题。据统计，目前全世界人口总数已超过70亿。预计2050年全球人口突破97亿，人口结构持续老龄化，65岁以上老人占1/6[1]。1989年，联合国将7月11日定为“世界人口日”，以引起国际社会对人口问题的重视。在我国，2020年第七次全国人口普查数据显示全国总人口数14.1178亿，其中65岁以上19064万人，占比13.50%，比2010年上升1.35个百分点。预计2035年中国老龄化率达到 20.7%，2050 年达到 26.1%[2]。中国自2000年正式跨入老龄化社会以来，一直是老龄人口数量最多的国家，也是老龄人口增加最快的国家。而四川省是人口大省，全省人口8367.5万人，居全国第五，65岁以上老人占16.93%，居全国第二，四川省已进入深度老龄化社会。随着老龄化程度加深，大力推进老年教育事业发展和老年教育现代化成为老龄化战略和终身学习型社会建设的要求。老年教育作为终身教育的最后阶段，需要与老龄人口增长及国民经济发展相适应。但对四川省老年教育的现状调研发现，老年教育仍然是最薄弱的教育环节，呈现出供给侧结构不能满足需求结构变化、需求规模效应及量级增长的矛盾。如何调整供给侧结构以满足老年群体的学习需求，是影响我国可持续发展的重大社会问题和发展战略问题。

二、国外老年教育发展的经验及启示

人口老龄化问题是全球共同面临的重大问题。在“积极老龄化”战略下，各国都不同程度地采取了系列措施，老年教育就是最重要的手段之一。相对我国，国外部分较早进入老龄化社会的国家，在老年教育理论方面的探索和研究比较成熟，形成了较为完善的理论体系。国际老年教育的研究是基于“福利理论”“社会参与理论”“终身教育理论”等多学科、多视角的系统研究。社会学视角关注老年群体的社会参与，通过教育促进社会融合；教育学视角强调知识的传承和更新，在获取新知中丰富精神生活；心理学视角关注老年群体的心理健康、积极的情绪体验和生活幸福感；经济学视角关注人力资本的充分利用，继续服务社会经济的发展。从演化历程看，国际老年教育大致经历了倡导权益保障、关注心理健康、提倡人力资源再开发和鼓励自主社会参与四个阶段。其价值向度随之发生着巨大的转变：从“健康”转向“福祉”、从“消极”转向“积极”、从“孤立”转向“协同”、从“赋权”转向“增能”[3]。例如：日本于20世纪60年代就制定了《老人福祉法》，走过了福祉视角、教育视角、终身教育体系的老年教育发展历程，形成了比较完善的老年教育法律体系[4]。就发展趋势特点而言，随着大数据、人工智能、区块链等信息技术的发展，线上学习成为老年教育新手段。混龄学习、代际学习逐渐成为趋势；社区本位更加明显、构建自主学习团体等模式备受推崇[5]。就政策颁布和执行而言，为了保障老年人学习权益，推动老年教育事业发展，各国均颁布了系列老年教育政策，但政策的执行受诸多因素的影响，尤其是教育系统外的因素，导致政策的执行出现困境，执行力度和效果参差不齐。就教育内容的关注点而言，因对老年教育的重视程度和基本国情存在差异，教育内容呈现出不同的侧重点。如美国于20世纪40年代进入老龄化社会，成立了老龄化教育委员会，出台了《美国老年人法案》《就业年龄歧视法案》等政策文件，重视受教育权、人力资源开发、继续教育培训等[6]。经过长期发展，从早期的“福利救济”转向了“赋权增能”，强化老年人的主体性，激发其社会参与意识[7]。英国和澳大利亚在自助型老年教育模式上作了很多探索，并取得了一定成效[8]。表1对比分析了美国、日本、韩国及我国老年教育的发展特征。

表1 美国、日本、韩国及我国老年教育的发展特征

国际老年教育的研究较早，成果丰富，对我国老年教育的研究和发展有着启示借鉴作用，具体表现在：一是对老年教育的重新认识，突破福祉供给的固有思维，建立老年教育“赋权增能”的价值理念；二是扎实的老年教育研究理论基础，为我国学者开展老年教育研究奠定基础，如：撤离理论、活动老龄化理论、超越老龄化理论、解构与批判理论等；三是老年教育的政策及机制，为我国创新老年教育管理体制，建立适应“积极老龄化”战略的教育体系提供方法借鉴及路径参考。

三、老年教育的供给侧现状——以四川省为例

近年来，在党和国家的广泛关注和高度重视下，我国老年教育取得了较快发展，经历了福利教育、普惠教育、终身教育的历程，初步形成了组织、教育、民政、文化、卫健委等部门分头推进的发展格局[9]。但对于老年教育的理解仍然存在一定的偏差，呈现出重福利取向，轻教育理念；重权益保障，轻能力开发的问题。政策法规不全面、区域发展不均衡、资源供给不充足、社会力量参与度不够、运行机制不健全等矛盾亟须进一步解决。特别是在经济快速发展、人民生活水平显著提高的环境下，老年教育需求快速增长，供需失衡，精准化供给难以实现，供给结构有待调整。因此，从公共服务供给侧视角，剖析老年教育的现状，是探索老年教育改革路径的有效方法。

(一)办学主体多元化，但权责模糊，效能不高

老年教育属于政府公共服务的范畴，具有较强公益性。因此，老年教育的供给主体以政府为主导[10]。四川省老年教育供给基本形成了老年大学、社区大学(学院、学校、工作站)、老干部学校、老年协会和社会组织等多元网络体系。目前，全省共有2500所老年大学(学校)，覆盖全省各市州。依托开放大学挂牌的社区大学也是老年教育的主阵地之一。截至2020年底，全省共建成13个市级社区大学，49个社区学院，1238所社区学校，11139个社区教育学习中心。省(四川省社区教育服务指导中心)—市(社区大学)—县(区)(社区学院)—乡镇(村)(社区学校)自上而下的四级社区教育体系已基本形成。各地以社区大学、社区学院整合各类优质社会资源，为社区居民开展社区教育和老年教育活动。另外，老干部学校针对老干部群体，老年协会和社会组织面向社会不同群体也开展了不同规模、形式的老年教育活动。总之，四川省老年教育供给主体实现初步多元化，但是多头管理、各自为政导致了权责模糊且效能不高的现状。多个政府部门之间缺乏协调机制，没有专门的政府职能部门统筹管理，严重影响资源供给优化配置，制约了老年教育的长足深化发展。

(二)政策机制基本健全，但执行受阻，力度不强

推动我国老年教育的持续发展，理顺老年教育体制机制是关键，扩大老年教育有效供给是重点。经过长期发展，我国老年教育已经形成了教育部门、民政部门、行业协会、社会组织多部门共同推进的管理模式。但各部门是独立并行发展还是协调互通发展，需要从政策上明确[11]。因此，在顶层设计、政策及制度建设方面，党和国家的重视尤为重要。目前，我国从不同层面制定了相关的政策法规。国家层面：1996 年，国务院出台了《中华人民共和国老年人权益保障法》，2000年，国务院下发了《关于加强老龄工作的决定》，2016 年，颁布了《老年教育发展规划(2016-2020年)》。这一系列政策为我国老年教育的实施提供了政策纲领和行动指南。省级层面：各省基于国家层面文件，陆续颁布相应的政策文件。部分省市还从立法层面，出台了相关的法律条例，开启了依法施教的新阶段。如《上海市终身教育促进条例》(2011年)、《安徽省老年教育条例》(2020年)等。四川省结合实际，制定了《四川省老年教育发展规划(2017-2020年)》，明确了四川老年教育的总体要求和主要任务，将培育社会主义核心价值观、基础能力提升、学习资源建设、远程老年教育、老有所为行动计划、示范性老年大学创建作为重点推进工作，并从组织领导、队伍建设、经费投入机制、氛围营造等方面提出了相应的保障措施。四川省已有16个市(州)相继出台了老年教育的相关政策及发展规划。

图1 四川省老年教育供给主体网络体系

由此可见，四川省老年教育已经形成了比较健全的制度供给机制，贯彻落实“党委领导、政府主导、社会参与、全民行动”的老龄工作方针初见成效。但从现实情况来看，四川省还没有出台相关的法律条例，老年教育是具有较强社会性的系统工程，老年教育政策的执行往往受制于教育领域以外其他部门的意愿水平、资源配置等因素，执行的短暂性、随意性、粗糙性无法避免[11]，资源配置效能较低、协作与冲突并存、参与度不高的困境难以突破。[12]

(三)资源投入持续增长，但配置不均，地域差距明显

老年教育的供给资源主要包含经费、硬件设施、课程资源等。四川省对老年教育的经费投入逐年增长。从总额来看，民政局对老年大学的投入较多，持续性强；教育部门对社区大学和社区学校划拨的社区教育专项经费也同时用于开展老年教育；其他部门根据预算对老年教育也有一定投入。但政府经费投入缺乏执行标准(投入方式、标准、管理办法等)和政策层面的保障性条款，不同地区间投入不均衡，市级层面到社区(村)逐级递减，发达城市远高于其他城市，城市投入远高于农村地区。依托社区大学(学院)、社区学校的老年教育，因社区教育经费很少纳入政府财政预算，在经费方面没有保障。

在硬件设施方面，政策表述缺失了对各级老年教育办学机构设置标准、职责任务的政策规定[11]。经费投入的不均衡性导致了硬件设施也呈现同样特点。经费投入大的地区，办学场地固定，设施设备完备，如成都市辖区内的各老年大学及办学点。成都市老年大学教学场地1.5万余平方米，绵阳市老年大学教学大楼总面积达1.6万余平方米，泸州市老年大学教学楼0.8万余平方米。这些老年大学多功能厅、琴室、多媒体教室、演播厅、教学管理系统、监控系统等完备。经费投入不足的地区，办学主要依靠学员交纳的学费和社会募集的资金，硬件设施匮乏。经济条件较差的农村地区，办学设施设备缺失，老年人无学可上。

在课程资源方面，也缺失了对各级老年教育办学机构所提供教育服务质量标准的政策规定[11]。随着信息时代的不断深化，尤其是“后疫情”时代，四川省老年教育的课程资源逐渐走向多元，开启了线上线下相融合的教学模式。各级老年大学一直致力于为老年学员创设全新的学习环境，充分考虑课程的专业性和受众面，不断优化教学计划，满足学习需求。如成都市老年大学开设有文史、英语、舞蹈、京剧、摄影、书画、钢琴、民乐、中医按摩等43个专业，200多个学习班。泸州市老年大学开设了9个系126个教学班。绵阳市老年大学开设了6个系，46个专业，174个教学班等。截至目前，全省老年大学在校学员62万余人，已累计培养老年学员500余万人次。同时，各老年大学也开设了丰富多彩的线上课程。此外，社区大学大量的线上课程也为老年学员免费开放。以“四川终身学习在线”为例，该平台由四川开放大学建设，面向全省免费开放，现有学习资源3000余个，预计年底达到10000个，直播公益课程定期开播。但从课程内容看，由于老年教育“老有所乐”的培养目标长期被狭隘地理解为满足老年人的兴趣爱好，直接导致了老年教育课程内容基本上以兴趣学习需求为主，缺乏“老年人力资源”观念的素质需求培养。此外，内容的针对性和优质学习平台的宣传并不到位，很多老年学员根本不知道或不能便捷地获得自己所需的学习课程资源。

(四)从业人员数量较多，但结构不佳，专业师资缺乏

老年教育的从业人员包括教学管理人员、专职教师、兼职教师、社工、志愿者等。其中，老年志愿者队伍最为庞大。2019年9月30日，四川省老年志愿服务总队正式成立，目前，全省有21个市(州)、110个县(市、区)组建成立了老年志愿服务队伍，在全国志愿服务信息系统注册的老年志愿者达60余万人。四川省老年教育从业人员主要有如下特点：一是经费投入的地域差异导致人员供给不均衡。如成都地区师资丰富，专兼职教师达600余人，其次是泸州、绵阳、内江、遂宁、德阳，达州、广安、资阳、南充等地师资较少。二是老年教育的专业师资缺乏，这主要受两个因素的影响：学习需求的专业性增强和师资酬金标准的投入不高。三是老年教育从业人员流动性大，这主要源于兼职教师、社工、志愿者的强流动性。综上所述，要解决老年教育从业人员的诸多问题，应从全局出发、统筹规划，增加经费投入，建立激励机制，科学管理。

四、供给侧改革视角下老年教育的发展路径

供给侧改革旨在调整供给结构，使各要素实现最优配置，提高供给对需求变化的适应性和灵活性。随着老龄化的深入和经济社会的发展，老年群体对教育的需求不断变化，供给侧结构性改革势在必行。

(一)强化政策供给，顶层设计需明晰方向，构建老年教育权益保障体系

在我国的老年教育政策网络中，政府处于网络的中心，起着宏观指导、统筹协调、制约监督的作用[12]。制定教育政策是一个国家对教育进行计划、指导、协调和控制的重要方式[6]。近年来，我国陆续颁布了老年教育相关的系列法规政策，形成了比较健全的政策体系，但从立法层面，还没有出台专门的老年教育法。政策层面可通过老年教育立法，一方面把老年教育纳入国民经济和社会发展规划以及教育事业发展规划，公办老年教育机构经费纳入财政预算，并拓宽老年教育经费投入渠道，政府、市场、社会组织和学习者等多主体共同参与，从而构建老年教育权益保障体系。另一方面，明确界定老年教育统筹管理职能部门和供给主体各方的职责，协调融合，共同推进我国老年教育发展。

此外，我国老年教育政策的制定和执行是“政府主导，精英参与”的模式，导致了老年教育供给与需求匹配失衡。因此，在相关政策的制定和执行中，应注意需求导向，结合老年群体的利益诉求，加大政策宣传力度，向关键群体寻计问策，开展广泛的民众调查，为老年教育的政策制定提供参考依据[12]。立法需要较长的时间，在正式立法之前，各级政府应加强协同，形成合力，制定推进老年教育发展的实施方案。如2021年9月天津市教委等六部门印发意见，确定进一步推进老年教育发展十项工作任务，将老年教育纳入天津终身教育体系。

(二)强化机制供给，健全老年教育管理机制，构建科学的管理服务体系

深化行政管理体制改革是供给侧适应需求结构的根本途径。科学健全的管理机制是老年教育发展的保障。习近平总书记强调，坚持党委领导、社会参与、全民行动相结合，坚持满足老年人需求和解决人口老龄化问题相结合，推动老龄事业全面协调可持续发展[13]。在老年教育的管理机制上，要突出健全老年教育发展管理机制，各级党委、政府宏观指导，教育行政部门加强工作统筹，民政局、卫健委、老龄部门、人社部门等密切配合，明确责任分工，共同构建老年教育科学管理供给体系。具体而言，一方面充分发挥老年大学和社区大学的四级办学体系主导作用，重点打造老年教育主阵地，提高基层老年教育水平。另一方面，依托开放大学办学体系，创办老年开放大学，共享开放教育资源，逐步形成老年开放大学办学网络。《老年教育发展规划(2016-2020年)》明确提出要探索以开放大学为主体建设老年开放大学，开发整合远程老年教育多媒体课程资源。开放大学体系经过40多年的发展，已经形成覆盖全国的办学网络。建设学习型社会、促进全民终身学习是开放大学的历史使命。由此可见，依托开放大学建立老年开放大学是切实可行的。另外，积极鼓励社会各类优质资源加入老年教育发展赛道，丰富办学形式，营造积极参与老年教育的浓厚氛围。

此外，政府主导建立老年人力资源开发服务体系也是必要的。随着老龄化的深入，老年教育理念不断更新，为老年群体赋权增能，开发老年人力资源便是其中之一。《美国老年人法案》鼓励退休人员从事志愿服务工作，并且规定55岁以上、低收入、就业困难的失业老人，能利用部分时间接受教育培训课程，将所学用于社区中从事服务工作，将给予合理的报酬与生活津贴[6]。欧盟推出了“以教育协助转职计划”，日本设立了中高龄者共同就业机会创造奖励金，新加坡的成人学习中心履行老年人就业培训的职责。我国老年教育应注重老年人的内在增能，引导其学习需求，培养其问题意识，发展老年教育自治组织，促进老年人主体性建构[7]，建立老年人力资源开发服务体系，为老年群体继续服务国家社会经济建设增能，培养老年人的生活掌控能力、变化适应能力、社会参与能力。从而广泛激发老年群体的学习意愿和责任意识，发挥潜能，继续参与国家社会经济建设。

(三)优化资源供给，合理配置老年教育资源，加强社会资源协同联动

解决老年教育资源供给存在的问题，优化资源配置是关键。公共资源配置理论强调公共服务和基础设施的公平配置，老年教育属于公共服务的范畴，应当实现资源的均衡配置。市场在资源配置中起决定性作用。因此，老年教育资源供给的首要问题是梳理现有的资源和挖掘潜在的资源，转变资源配置思路，打破行业、部门壁垒，整合各类资源，实现共建共享。各级政府一是加大经费投入，平衡财政经费分配，适当向偏远地区、农村地区倾斜。二是出台相关激励政策，充分调动现有的各类资源，实现资源共享。适当借鉴国外的一些经验，如美国《成人教育法案》明确规定主要依靠企业、工会、图书馆、高等院校，医疗保健及贫困计划项目和社区组织等机构推行成人教育服务[6]。我国的职业院校规模大，覆盖面广，具备多维度的资源优势，能够助力老年教育发展。师资、校园场馆、实训场地和课程资源等均可向老年群体开放，满足老年群体多样化学习需求。此外，具备远程教育优势的开放大学系统，具备优秀的成人教育师资，已建成丰富的学历教育、非学历培训及社区教育课程资源，可结合老年群体的学习需求，开展远程老年教育。三是重视老年教育社会支持体系建设，多元主体参与，资源共享。老年教育社会价值的实现和社会功能的实施，需要全社会的支持[14]。老年教育社会支持体系的建设需健全激励机制，补齐保障措施，为社会力量的参与和社会资源的流入提供有效途径。

(四)重视人员供给，有效提升从业人员素养，提供优质人力资源保障

人力资源保障是老年教育工作的重点。要解决当前人员供给存在的问题，提高供给人员的专业性，一是要梳理现有的从业人员，加强培训，提高其专业性；二是要开发新的从业人员，建立老年教育人力资源库。从业人员的开发可以通过如下途径：第一，老年群体中存在大量经验丰富的老年教育工作者、老年干部、管理人员、技术人员，可深度挖掘这些人员参与教学和管理工作，服务其他学员。第二，依托各高校、职业院校培训专业的老年教育从业人员。我国《老年教育发展规划(2016-2020年)》中明确提出，加强学科建设与人才培养培训。鼓励综合类高校、师范类院校、职业院校开设老年教育相关专业，其他高校也要加强老年教育相关专业建设。支持有条件的高校开展老年教育方向的研究生教育，加快培养老年教育教学、科研和管理人才[15]。这类从业人员专业性强，是老年教育持续发展的重要人力资源保障。第三，加强老年教育与“互联网+”深度融合，全社会挖掘兼职人员线上从业。总之，社会参与、全民行动、跨界融合，共建老年教育共同体，最终实现满意的老年教育。

五、结语

老年教育是新时代老龄工作的重要内容。扩大老年教育供给，将老年教育纳入终身教育体系，是我国老年教育发展的重要举措，对有效应对人口老龄化，全面建设社会主义现代化国家具有重要意义[16]。老年教育发展应从政策、机制、资源、人员等多角度全方位发力，优化供给侧结构改革，实现老年教育资源最优配置，构建完善的老年教育公共服务体系，探索老年教育的中国路径，为世界应对老龄化提供中国方案。