以县城为载体推进新型城镇化的对策研究

何家辉（河南大学 哲学与公共管理学院，河南 开封 475000）

“县积而郡，郡积而天下，郡县治，天下无不治”，在我国行政层级结构中，县一级扮演着承上启下的关键角色，在社会经济、民生、稳定方面起到了重要作用。从我国城镇化的现实发展趋势看，县级单元已经成为城镇化的关键区位，是新增城镇化人口的重点空间，一方面，随着农民“市民化”的流动大趋势，务工、定居在县城是农民的理性选择[1]。农民们可以享受到县城完备的公共服务体系；另一方面，在国家大力推进乡村振兴战略背景下，各项政策扶持促进了县城产业经济发展与城市承载能力提升，县城成为进城或返乡人员务工创业的首要选择。经过多年的建设与发展，以县城为载体已成为新型城镇化的重要实现方式，并逐渐演变成推进新型城镇化的主要动力[2]。但县城的发展仍未达到新型城镇化的标准与要求，因此本文提出在推进新型城镇化中县城作为重要载体在财政收入、公共服务供给、社会治理能力三方面均存在制约因素。

一、以县城为载体推进新型城镇化的政策背景

（一）新型城镇化战略的提出

新型城镇化是农村人口向城镇集中的现实需求，是人类社会发展的客观规律，更是国家实现现代化的关键举措。2014—2015年是新型城镇化战略系统提出和初步发展的阶段，2014年中共中央国务院把握城镇化发展的新趋势新特点，提出新型城镇化步入由规模化转为高质量的新发展阶段，坚持以人为本的原则，高质量建设新型城镇化[3]。系统制定新型城镇化标准体系，构建多元主体共同推行新型城镇化发展格局，宏观把握新型城镇化规划和政策的制定与落实；2014—2016年期间，分3批将2个省、246个城市（镇）列为试点，探索创新新方式新实践，推动特色的新型城镇化试点示范建设。

（二）深化新型城镇化建设

2016—2019年是我国新型城镇化深入发展阶段，在新型城镇化战略初步发展阶段中，各项工作取得进展，但仍然在农业人口转移、城镇化质量等方面存在问题。因此2016年以户籍制度改革、居住证制度、城镇基本公共服务体系三个主要方面来促进农民“市民化”进程，提升城市综合承载能力。评估试点地区的探索和实践进展，总结提炼18条经验。2018年放宽农民落户要求，注重农民技能培训，聚焦农民人口转移；分级分类推进新型智慧城市建设；2019年将居住证与公共服务相联系，取消小城镇、中小城市、大城市的落户限制，推进城市精细化管理；从要素配置、公共服务、建管能力、经济多元四个主要方面缩小城乡差距，加快城乡一体化建设。

（三）高质量推进新型城镇化建设

2020年以来，我国新型城镇化建设步入高质量优化阶段；2020年国家发展和改革委员会提出推进以县城为重要载体的新型城镇化建设，从环境卫生、市政公用、公共服务、产业配套四个方面对县城提质增效。发挥企业债券融资的有效支撑作用。利用大数据、区块链，5G等新技术，完善县城基础设施、推进公共服务、产业发展、网络安全四个方面建设，“十四五”指出以县城为重要载体的城镇化建设，城乡融合发展等六大方面来促进新型城镇化建设。加大开发性、政策性和商业性金融机构中信贷资金投入，发挥120个县城建设示范地区带动作用。提高县城综合承载能力，完善县城公共服务体系覆盖面，为推进新型城镇化提供全面支撑。

二、以县城为载体推进新型城镇化的实践优势

如今，县城经济水平在县域经济中属于引领作用，其治理水平的高低也直接影响着农村乡镇的发展与县域人民的生活质量，以县城为载体推动城镇化建设优势更为显著，县城具有农村乡镇没有的要素完备的党政结构优势，技术变革带来的治理优势，同样也拥有着中大城市与乡镇农村所不具备的独特的空间层级优势。

（一）结构优势：要素完备

在我国，从中央、省、地（市）到县、乡镇、村居，每一个层级都是一个相对独立的治理空间。但只有在县域空间，我们才可以观察到更为完整的政府内外部互动情景，这是由县域政府所具有的特殊结构决定的，因为县级政府处于中国上下同构的政府组织模式中的最后一环，是要素最为完备的一级基层政府。习近平总书记提出“县一级要素完整，功能齐备，在国家治理中居重要地位”。一个县城的党政部门大体上会和地级、省级和国家层级的部门大致同构，其职能也大体对应，只有权限有所差距，与乡镇政府相比，横向部门间县级政府各部门功能分化，相互独立，各有边界；纵向层级上县级党政部门分化，各有特定领域和管辖范围，是一个要素完备的基础治理场域。县级要素完备的体制结构，在县域内实现全面统筹宏观把控，成为推行新型城镇化的有效保障。在中国各层级体制结构中，县级的建制是最为稳定的空间和行政层级，要素完备的县级结构体制为推进新型城镇化提供功能保障。

（二）层级优势：承上启下

在纵向行政单元层级中，县级单元有着乡镇政府不具备的独特空间层级优势，县城发挥的是承上启下的功能[4]。县城上接大中城市，作为城市体系的有机构成，可实现同大中城市形成协作发展的经济共享，成为大中城市群的有效部分;县城将自身完备的公共服务体系辐射至乡村，带动乡村发展，形成以城带乡共同发展的新格局[5]。在推进新型城镇化中，县城单位在我国有着长久的历史溯源，是传承传统文化的重要空间载体。以县级单元为核心的就近就地城镇化，使农民仍具有在农村的社交、财产、物品等相关资源，符合城镇化人口流动规律[6]。在满足农民在务工就业的同时可以兼顾照顾家庭的需求，有效平衡了农民家庭与就业关系，使得新型城镇化过渡具有自然性与必要性，以县城为载体不仅对于如今日趋严重的“县城发展乏力”“乡村空心化”等问题具有积极优化作用，还对于促进城乡一体化发展具有推动作用。从公共政策过程分析，一方面县城是落实政策的主体，严格来说，在县级以上，政策从中央到地方只是层层转发，而县级政府必须将政策文本转化为可操作的执行策略，实现城乡统筹。在县城政府中，我们可观察到其他层级无法观察到的政策转化与具体实施输出过程。县城这一独特层级，决定了其能够更为完整的展现中国的国家政府与政治过程，因此以县城载体推进新型城镇化具备显而易见的层级优势。

（三）治理优势：技术应用

技术治理的广泛应用首先兴起于特大城市、大城市，随后在我国相当多的县城中，多样的治理技术创新开始被采纳与应用，在一个行政与编制资源的刚性程度较高的行政结构中，技术治理往往被县城治理决策者寄于厚望，用之打破刚性制约，实现管理模式与效率的升级，这是当前县城治理技术变化的大趋势。大数据和互联网等新型技术对县域社会产生巨大影响与冲击，县城的工业生产、居民生活和社会治理三方面都面临着数字化转型。在农民“市民化流动过程中，县城利用大数据技术，完善相关县城信息服务体系，建立就业信息服务平台，为乡村人口进城提供务工便利，以信息流引领资金流、物资流、人员流，促使社会资源优化配置；建立完备的公共服务体系，政务、教育、医疗等公共服务领域的信息化。大数据技术已经成为连接政府与社会民众的技术手段，较于乡镇农村，县城有着充足的财力物力人力来支撑大数据技术在治理上的科学应用，从而将技术优势转化为治理效能。大数据、人工智能、区块链等创新治理技术成为推进新型城镇化建设强有力的科技支撑。

三、制约县城实践优势发挥的因素

当前我国新型城镇化的建设目标从高速发展转化为高质量推进，以县城为重要载体在转化过程中虽然有效的化解城乡二元分立格局和缩小城乡发展差距，但以县城为载体去建设城镇化仍然存在着诸多制约因素，这些制约不仅阻碍着新型城镇化的建设，而且还限制着县城优势的发挥。本文提出县城财政能力不足，公共服务供给失衡、县城社会治理能力不足三个主要制约因素。

（一）县城公共服务设施供给结构失衡

随着新型城镇化的推进，转移至县城的人口逐步增长，县城如今具备的公共设施与服务规模难以满足日益增长的民众需求。第一，以县城义务教育为例，县城公立学校供给严重缺乏，“公立学校少”“民办学校贵”“上学难”问题日益凸显[7]。另一方面因教育设施与环境等资源配置待优化，大量乡村中小学招生困难，县城中小学教育师生比例失衡。第二，以医疗设施为例，2020年，全国1881个县（县级市）共设有县级医院16804所，乡村卫生技术员为126.7万人，仅占全国卫生人员总数的1.18%，全国每千人口医疗卫生机构床位数6.46床，大部分县城仅在4床左右②。县城不仅要承担着城市的医疗资源紧张的疏散任务，还要负责农村乡镇地区的基本的医疗保障，县城的基础医疗资源承载能力不足日益凸显。

县城公共服务供给结构失衡，我国县城公共服务设施往往是按照县城人口、经济水平等因素进行配置建设，一是相比于乡镇农村，县城完备的公共服务体系是农民流向城区的主要动力，随着大量乡镇农村人口向县城流动，县城公共服务体系难以满足大量流动人口的公共服务保障；二是从工业发展规模来看，受限于自然资源与县城常住人口素质能力，县城工业经济发展较为缓慢，特别是对于农业发展为主的中西部县城，很难实现工业集聚化、规模化、现代化[8]；三是县城的生态建设力度不足，生态环境污染严重，民众生活环境差，水、垃圾污染问题严峻，县城公共卫生安全事件频发，城乡人居环境品质亟待改善。

（二）县城缺乏财政收入

在资源配置上，我国主要以行政层级为标准来分配，这就造成不同地区的县城具有不同的经济水平与设施服务配置，且之间差距过大。在长期对县一级严格管控结构下，县城往往是被动地位，在财政方面自主权不足且大多情况依赖于上级的财政拨款，但县城却承担着县域中教育资源、农业发展、公共卫生、文化服务、社会治安等大量领域的支出，在公共服务与设施建设方面的财政拨款远远少于大中城市，县城在基础设施建设等非排他性、非竞争性的公共产品方面，没有足够的财政收入支撑以及一定自主权不足，是县城公共服务及基础设施供给不足的主要原因。我国县城在产业发展方面普遍存在层次低、竞争弱、创新不足等问题，产业发展结构有待优化[9]。第一是随着分税制施行及相关土地政策的出台，县城的主要资金来源之一是土地出让，但给予县城的出让土地指标远少于大中城市，因此在土地出让方面带来的财政收入有限。第二在招商引资方面，县城的工业基础设施布局薄弱，县城劳动力素质技能较差，因此更多的企业首先会选择地级以上城市进行投资，县城难以吸引企业与外来资本投入基础设施建设。另外在我国人口老龄化背景下，县城人力资源难以满足大部分企业的招聘需求。

（三）县城社会治理能力不足

以县城为重要载体推动新型城镇化的进程中，大量来自乡镇农村的人员流入城区，为县城社会治理带来极大的挑战。首先是县城城镇化造成劳动力趋向城市发展，城市发展带来的红利吸引大量农村劳动力向城市聚集，农民“市民化”进程加速，加剧乡村“空心化”现象，造成乡村基层治理主体弱化，加大农村基层治理难度；其次县城人口流动进入的规模短期扩大到数万、数十万人规模，对县城社会治理能力提出了更高的要求，县城从治安、矛盾纠纷、社会保障、民众需求等各社会方面的治理难度加大[10]。民众矛盾纠纷愈来愈多元，从而已转变为县城基层治理矛盾；最后如今的各行业专业人才倾向于条件更优越的中大城市生活，这导致了如今县城人才的缺失问题非常严重，阻碍了社会治理中科技、新技术的引用，导致资源配置效率低下。综上所述县城的社会治理能力难以达到新型城镇化的要求，县城的社会治理能力亟待提高。

四、化解制约因素的对策

（一）完善服务体系，强化保障力度

采取因地制宜的科学标准，通过宏观统筹，完善县城公共服务体系，强化保障力度。按部就班有计划地完成对基础设施服务的建设与完善，在教育方面，健全县城的义务教育系统，科学设计县域教育资源轮换机制，实现区域教育资源均等化；保障县城农民“市民化”带来的子女教育问题，保证转移进来的农民子女享受优质的教育资源与便利的学籍转移渠道。在医疗方面，加大医疗基础设施建设的投入，缩小城乡医疗水平差距；科学规划县域医疗资源配置。要按照人口分布密度，严格落实县域医疗服务共同体改革。在生态环境方面，良好的生态环境既是民众生活质量的保障，也是经济发展的基础，坚持节能、低碳、绿色、环保原则，生态环境建设涉及方方面面，科学合理地设置生活垃圾和污水的处理，加强民众的生态保护理念，建设生态宜居、节约集约的新型城镇。

（二）加强产业集群,提高财政能力

县城应利用自身的特色资源、特色文化、特色区位、特色生态等比较优势，因地制宜研发特色产品，培育特色主导产业，扩大产业边界，完善配套设施，加强产业集群规模，提高县域经济活力。经济稳就需要兴产业，夯实产业发展基础，大力发展丰富多样的第二、三产业，聚焦“互联网+服务业”关键领域，鼓励开展运营模式创新和发展业态创新，高质量推动县域经济发展。利用大数据等新技术实现信息全面公开化，创新灵活的就业渠道；完善制度建设，为企业落户提供制度保障与便利措施，推进招商引资工作开展，为农民“市民化”的流动提供丰富且优质的就业岗位。构建特色产业园区，创新县城名片。在促融合中突显县城纽带作用,一些工商业发达的地区可以将自身发展为区域中心城市，有力支撑和带动周边区域发展，合作共享发展，提高县域经济发展水平，实现财政收入目标。

（三）优化社会治理，实现治理高效

习近平总书记指出：“推进国家治理体系和治理能力现代化，必须抓好城市治理体系和治理能力现代化”。行政事务、民众生活、社会组织三个领域是县城治理的重中之重，影响着社会和谐发展与民众生活质量。在推进新型城镇化过程中，随着农民流向县城，县城的人口结构变化，矛盾纠纷愈加多样，民众利益诉求更加多元，治理难度日益增加，治理环境趋于复杂，对县城治理提出强烈挑战。县城社会治理要强化县域人口管理、建立社会矛盾化解多元机制、完善基本公共服务体系，高效应对自然灾害、公共卫生、社会安全等突发事件。县城传统的粗放式、经验式管理模式难以适应社会治理的新局面、新要求。高质量党建引领创新县城治理方式，满足治理现代化的客观要求。加强县城人才机制建设，坚持位得其人、人尽其才、人事相宜的准则；要以提高县域治理社会化、法治化为行动目标，构建全面化、高效化、精确化的开放、共享的县城综治服务平台，利用新技术，创新治理方式[11]。加快治理方式的数字化改革，实现精准化与智能化的治理目标，提升县域整体治理水平，破除长期城乡二元分立局面，促进城乡融合，实现乡村振兴。

注 释：

①数据来源：《2020卫生健康事业发展公报》，国家卫生健康委员会。