历史制度主义视角下巡察制度有效性研究

田湘波，王玲娟

（湖南大学 马克思主义学院，湖南 长沙 410082）

巡察制度作为一项重要的党内监督方式，是巡视制度向市县地方基层的延伸和拓展，它是自上而下监督方式与自下而上监督方式的有机结合。2017 年出台的《中国共产党巡视工作条例》明确规定在全国范围内实施巡察制度，为巡察工作的开展提供了重要的政策依据。五年来，巡察制度的实施效果如何，以及如何从理论上衡量巡察制度的有效性成为学界的一个关注点，但是目前对此主题的相关研究仍比较薄弱，从历史制度主义视角来研究巡察制度有效性的文献更是未曾发现。鉴于此，本文试作初步探讨，以冀有益于相关研究与实践工作。

一、理论分析框架：历史制度主义

新制度主义政治学研究中流派众多，历史制度主义属于普遍认知中的三大重要流派之一。20 世纪70 年代末，西方政治科学研究发生了范式转换，政治学家对行为主义者过分注重政治形式和科学技术手段的研究取向、过分注重实证研究的方法论进行了猛烈的批判。与此同时，新制度主义研究注重分析制度本身和制度与人的互动，弥补了行为主义的缺陷。一般而言，大众普遍认为《重新发现制度：政治的组织基础》（詹姆斯·G·马奇，约翰·P·奥尔森，2001 年）一书是新制度主义政治学研究开始的标志。

历史制度主义有两个解释逻辑，一是制度的适应性问题，二是制度的路径依赖特性。历史制度主义认为，制度的适应性包括以下几个内容：制度与制度环境的适应性、正式制度之间的适应性、正式制度与非正式制度的适应性。如果制度在上述三个方面有适应性，就会产生制度的适应性效率，这实质上就是指制度的有效性。

历史制度主义的另一个解释逻辑是“路径依赖”，也即制度的惯性，它关注制度的变迁规律，这个制度变迁动力会影响制度的绩效。狭义上的路径依赖就是指一旦一个国家或地区沿着一条道路发展的话，那么扭转的成本将是非常昂贵的。另一种选择也是存在的，但是特定制度安排所筑起的壁垒将阻碍初始选择中非常容易的转换。[1]也就是说，某一运动的前进方向并不是充满着自发偶然随机性的，而在于其之前的运动方向所带来的后续影响。

导致路径依赖形成的动力有三个：收益递增、交易成本、制度相关人之间的权力非对称性。皮尔逊和诺斯从制度经济学的角度提出了收益递增和交易成本的动力。皮尔逊认为导致路径依赖的动力是回报递增。从技术领域中技术的锁定效应可以很好地解释回报递增，即构建技术所投入的高额成本、使用技术过程中个人的学习活动推动了技术的优化创新、该技术与相关技术联动形成了网络效应、技术障碍时具有的自我调适功能促进了技术的回报递增。同时回报递增是一个正反馈的过程，随着正向反馈的增加会产生自我强化活动的强力循环。

诺斯把路径依赖的观点应用到了制度分析，并在皮尔逊的基础上增加了路径依赖的交易成本这一动力因素。诺斯认为，导致制度变迁过程中路径依赖的原因除了由于制度所具有的自我强化机制所导致的收益递增，还在于经济社会中存在的显著的交易成本。[2]即显著的交易费用不仅导致了市场的不完全，而且导致了制度相关人对市场信息的掌握不完全，由此基于先存认知和不完全信息而出现的认知模式加剧了路径依赖的交易成本。

彼得·豪尔则强调了路径依赖的另一动力——权力非对称性在制度相关人之间的存在，这是历史制度主义的区别性特征。彼得·豪尔指出，制度对行动者的影响是深刻的，不仅其追求和实现政治目标的方式被制度所形塑，而且政治行动者之间的力量对比、权力博弈方式也是被制度所限制与构造的。[3]也就是说，一项制度被创制，在一定程度上是为了满足某一部分人的特权，因而另一部分人则处于权力及由此带来的收益上的弱势地位，因此，既得利益者必将有更大的动力维护该项制度，路径依赖由此产生。

制度有效性是指制度或机构实现其目标的水平[4]，也就是指一种制度解决某种问题的能力[5]，它包括事实上的有效性和规范上的有效性两个方面。巡察制度的有效性就是指能解决执政党执政时产生的一系列问题的能力，如政治路线是否正确、是否以马克思主义为指导、政党组织是否有战斗力、作风是否正派、制度是否健全、清廉与否等问题。以历史制度主义为依据，我们从制度适应性和路径依赖两个解释逻辑出发，归纳出影响巡察制度有效性的三个因素：制度变迁的路径依赖性、制度与制度环境适应性、制度与制度相关人的相互关系。

二、历史制度主义三个维度下的巡察制度有效性分析

（一）路径依赖维度下巡察制度的有效性

历史制度主义者通过路径依赖去解释制度的起源和变迁。正如前文所述，新制度的创制及生成，不是一个充满理性设计的突变过程，不存在一项全新的制度，其总是有着既存制度的影子。制度的延续及变迁，也依赖于前序制度所存在的惯性，这是一个缓慢的、不断学习与强化的、充满路径依赖的过程，也就是相当于物理学上运动惯性的过程。在此情况下，一项制度能否称之为“好的制度”，历史制度主义将评判标准设定为，一方面制度具有可适应性；另一方面是制度能够通过有效政策将观念转换为具体行动。[6]

巡察制度的生成和变迁，也体现出制度的路径依赖和学习效应。巡察是一种自上而下式的监督，与我国长久以来的科层制相配套，随着权力的层层委托代理，有效地实现了中央对地方的监督管理。“巡狩”是最原始的巡察模式，随着实践的发展，秦汉时期在国家层面正式确立了这一制度，并随着封建统治的加强而不断强化完善此项制度。作为一项现代政治学领域中的党内监督制度，我国的巡察制度则是在巡视制度取得良好效果的基础上，党中央为了加强对市县基层党组织和党委工作的政治领导与监督做出的决策，是弥补巡视制度覆盖面狭小的缺陷而向基层下沉和延伸的举措，体现着制度的学习效应和可适应性。

巡察制度作为一项党内监督制度，其制度本身也具有合理性与合法性。一方面，巡察制度是基于巡视制度覆盖面存在盲区的问题，作为一项补充和完善性的制度而出现的，在制度的性质、职能和机构设置上都有着很大的相似性，是对巡视制度的模仿同构。巡视制度的运行和实践，同时取得了良好的效果，为巡察制度的确立奠定了理论基础、树立了一个典型的实践范例，制度的设计者、实践者和利益相关者对巡视制度的适应性预期也相应地延续到了巡察制度上，这是制度学习的正效应，因此巡察制度的生成具有合理性。同时，通过国家政治领导人对巡察工作和巡察制度的再三强调与重视，国家机关也通过立法、制度、物质、人力等方面的支持和保障来推进巡察制度的生成变迁，巡察制度通过公共政策和法律的形式得到了完善，取得了合法性。另一方面，巡察制度与中国特色社会主义国家廉政体系的建立、国家治理体系与治理能力现代化这一制度目标紧密地联系在一起，巡察制度的建立会降低制度群的单位制度成本，带来制度的收益递增。

（二）巡察制度与制度环境相适应维度下的有效性

在历史制度主义者看来，制度作为一个有着历史延续性的客体，它是通过不断地与环境相互作用而延展的。[7]同时，政治进程也是随着历史车轮的向前而生成和演变的[8]，要理解和考察巡察制度，必须从历史和环境中去理解。

从历史层面说，要解读某一事件，必须去关注其背后的特定环境与时机，任何历史事件并不是凭空发生的，而受其漫长的历史序列的影响，制度也是内含于历史、受历史所制约和塑造的。[9]环境建构和塑造制度的途径在于，政治、经济、文化等宏观环境的变化会导致微观个体的权力与认知的改变，既包括制度相关人之间的权力不对称的加剧，也包括原先的力量相对均衡状态的打破，还在于新的制度相关人的出场及伴随的新的政治力量集体及其政治意志的出现。由此，旧制度在这种冲突状态下会通过制度相关人的行动而出现两条前进道路：要么旧制度不断优化而继续维持有效状态，要么旧制度出现滞后而陷入低效、无效或者被淘汰的境地。

考察巡察制度的出现和确立，要将其与背后特定的历史环境联系起来。改革开放以来，我国的经济建设取得了长足的发展，解放与发展生产力成为社会主义建设的中心。同时，发展社会主义民主政治、加强党的领导和建设、提高人民群众的幸福感和满足感也成为一项必须重视的事业。但是，党的十八大以前，经济领域和政治领域的腐败现象越来越频发、性质越来越严重，严重影响了党内政治生态，阻碍了现代化进程，损害了党和国家的安全与政治形象。党的十九大之后社会主要矛盾有变化，社会主义现代化建设目标很清晰。在这一背景下，制度的均衡状态已经被打破，旧的制度出现了滞后性，制度的供给与需求出现了不平衡，需要对制度做出调整和创新，防止无效制度的长期存在及掉入制度变迁的恶性循环陷阱。巡察制度则是在巡视制度存在缺陷的情况下，党中央对制度的历史和现实环境进行判断过后进行的一项制度创新与完善，同时达到了与环境的契合与适应。

（三）巡察制度与制度相关人关系维度下的有效性

历史制度主义理论论述制度相关人影响制度有效性的方式主要有两种：其一，掌握核心权力与资源的关键制度相关人及其行动影响制度的有效性。其二，社会快速分化、阶级迅速流动，与此同时出现了新的制度相关人，从而影响制度有效性。[10]

其一，在历史制度主义看来，不仅制度塑造了社会集团之间的权力不对称，而且其反过来对制度进程也造成了影响。社会集团之间的权力分配是不平等的，不同社会集团对制度生成、制定与遵守的影响程度是不一致的，利益集团之间的相互博弈必然产生胜出的一方和退出的一方，而胜出的一方对制度有效性的影响则相对大很多，在其中掌握巨大权力与资源的关键制度相关人则更为重要。其二，历史制度主义关注环境对制度的影响是通过制度相关人来实现的，环境条件的改变对制度的延续与变迁不是机械式的，而是通过制度相关人这一个体对环境变化作出的反应来产生的。与经济、政治环境变化相伴随的是社会集团利益之间的兴衰，更重要的是代表新的利益诉求的社会集团的出现与上升对制度及其有效性所带来的深刻影响。

改革开放后，在建立巡视制度的关键制度相关人中，习近平是党内巡视制度的真正落实者[11]，也是巡察制度的推广者。习近平当选为总书记以来，在加强党内监督、净化党内政治生态、清除党内腐败分子上下足了功夫，可以视为巡察制度建立的关键制度相关人。在巡察制度作为一项党内监督制度的建立和实践上，他多次进行过指示，加快了巡察制度建设的步伐，不断完善了巡察制度及其配套设施，强化了巡察制度的正向路径依赖。作为巡察制度关键制度相关人，习近平不仅在行动上做出了贡献，而且其相关理念与认知都对巡察制度有效性产生了极大的正向影响。

三、阻碍巡察制度有效性发挥的现实因素

（一）从路径依赖来看，有两个方面影响巡察制度有效性发挥

一方面，巡察领导与管理体制会影响巡察制度的有效性。巡察制度是巡视制度的模仿同构，在制度设计上与巡视制度有许多相似之处，但是适用范围的变更导致了巡察制度的简单模仿模式出现失灵。在领导体制上，巡察人员面临“双重领导”，其待遇、职级、组织人事关系都受到各方牵制，影响了巡察工作的有效性。巡察组是一种临时的任务型组织，巡察工作组是在党委的统一领导下授权，它是纪检、监察、组织、审计、宣传等部门资源共享形成监督合力的组织。这种制度安排既有利于保证巡察工作人员的素质和水准，在短时间内聚集优质资源完成专项任务，也能加强各相关单位部门之间的协作。但是，巡察组人员从相关单位抽调出来并选配到本级党委设置的巡察组，他们具有“双重身份”并接受“双重领导”——既要对党委负责，还要对原单位负责，在工作发生冲突时会遭遇选择困境；[12]同时，其组织人事关系、薪酬绩效还受原单位管理，这种受“双头牵制”的状况会影响到巡察组人员的工作激情与效率。对于临时成立的巡察组而言，面对来自各个部门、素质能力有所差异、性格处事方式不同的巡察组人员，要协调好团队成员、凝聚好团队力量、按质按量完成工作是一种考验。对于被抽调人才的原单位而言，优秀干部被抽调和选配出去，原本人才资源相对较弱的县级工作部门就显得更加羸弱，对各单位部门的工作运转也造成了影响。

另一方面，巡察问题发现与整改机制适应性衔接问题会影响巡察制度有效性。总书记强调：巡视发现问题的目的是解决问题，发现问题不整改，比不巡视效果还坏。[13]但是，巡察工作在发现问题与促进问题整改上往往存在“头重脚轻”现象。巡察组在对被巡察对象、被巡察单位进行问题诊断之后，巡察工作的重心就转移到了被巡察对象的自我整改环节，但是，一旦缺乏外部的监督约束，自我的监督整改效果就会大打折扣。不仅被巡察对象的反馈整改时间长、过程不够公开透明，巡察的整改反馈报告也往往流于形式，对根本性的问题置之不顾；而且巡察组的问题发现与后续的纪委监察机构案件查处不能一一对应，即使巡察组对问题巡深了察透了，但后续的纪检监察机构、检察院与法院没有同步行动，因此巡察的监督主体作用受到限制。

（二）从巡察制度与制度环境的适应性层面来看，有两个方面影响其有效性发挥

一方面，强调非人际关系的巡察制度与“人情社会”的制度环境不相适应。巡察制度不仅承担着发现腐败者及肃清党内政治生态的重任，而且还是治理现代化的重要一环，十分强调非人际关系化的公平正义。但是，中国是一个典型的熟人社会，自古以来就重视血缘和人情。巡察制度的实施环境也大多为熟人社会环境，具有很强的地缘性、血缘性、亲缘性等特点。巡察实质上是本地巡察，就是由本地的巡察组工作人员对本地的单位、机关和个人开展政治巡察，因此巡察人员与被巡察对象在人情网络上很容易产生交叉重叠，导致巡察工作开展面临许多困难。

另一方面，巡察手段与方式的不适应造成巡察权威下降。巡察是在上级党委的授权和委托下对下级党委落实管党治党主体责任的举措，巡察组肩负着党章与《中国共产党巡视工作条例》赋予的政治使命，代表的是党的权威与形象。但是在熟人社会环境下，巡察手段与方式适用性不强，降低了巡察的权威，也阻碍了巡察制度有效性的发挥。在问题的发现上，往往采取问卷测评、个别谈话、听取汇报、设置邮箱等被动式收集问题的方式，缺乏有效主动的措施去深入发现问题。[14]美国学者弗雷德里克森曾提出过一个“距离悖论”，即相对于离他们远的政府官员，人们更倾向于对离他们近的政府官员产生信任感[15]。但是中国式的距离悖论却与美国式的完全相反，学者将其称为“政治信任层级差”[16]或者“差序政府信任”[17]。在市县层面开展巡察工作，以查资料、听汇报、与被巡察对象之间的谈话的传统手段方法容易使被巡察对象提前准备，从而有备无患。同时，通过走访，在群众之间进行调查的形式又容易受到“熟人查熟人，查不出问题”等信任危机的影响，消解了巡察制度的权威性。

（三）从巡察制度与制度相关人层面来看，有两个方面影响其有效性发挥

一方面，巡察制度代理人责任与规矩意识不强。巡察其本质也是一种符合契约论的“委托-代理”关系，巡察组及其工作人员在人民群众和党委的委托下对同级或者下级开展政治巡察，成为权力的代理人。这不仅对巡察人员的政治站位、理论素养、工作能力要求高，更需要其有着高度的责任与规矩意识。但是，一些遴选出来的干部在进行巡察工作时，缺乏勇气与担当，罔顾责任与法律，出于个人的理性计算不愿意也不敢得罪人，因此在进行巡察工作时草草了事，影响了巡察制度有效性的发挥。甚至与被巡察对象之间因利益关系形成“权力共谋”，导致同流合污。[18]

另一方面，制度受益人的信任与配合不够。巡察作为一种重要的基层反腐手段，群众是最直接的制度受益人。但是，正如前文所述，在群众心中，党和政府及工作人员的形象是与其距离远近成反比的，群众往往能够倾向于信任距离自己更远的“中央”，甚至出现“中央满天晴，省里起乌云，县里下大雨，乡里淹死人，何处有人心?”[19]这类民间流行语。因此，群众对市县层面的巡察工作会产生质疑，不仅不信任巡察人员的工作能力，还认为这些存在强大人情与利益网络的官员之间存在“官官相护”，巡察只是走过场，说真话会遭报复，因此对巡察工作不支持也不配合。对基层工作人员的不信任，也会波及到制度层面，影响巡察质效。

四、提高巡察制度有效性的对策

（一）从路径依赖层面看，要从两个方面进行努力

一方面，充实巡察人才库，破解领导体制困境。巡察人员所面临的领导体制困境，并不是党委领导下的巡察体制问题，而在于巡察队伍困境。当前，巡察已经成为党委领导下的单独部门，并在组织人事关系、编制上有了更大的保障，使得人员调动、管理都有了更强的独立性，从其他部门抽调、选配优质人才加入巡察工作也是为了提高巡察队伍素质、破解人情关系网、增强巡察工作实效的举措。但是，目前在市县层面实现的这种方式，不论是对被抽调的巡察单位而言，还是对临时组合的巡察队伍而言，都带来一定的管理困难。因此，探索一种相对稳定又富有流动性活力的巡察人才库建设方法可以成为破解领导体制困境的有效出路。吉林省柳河县打造出了一支政治素养、责任意识、工作能力“三过硬”的高素质巡察队伍，其路径就是建立巡察人才库，并通过以老带新、多轮实战、常态化培训不断优化。[20]借鉴相关经验，巡察工作要依据新修订的《中国共产党巡视工作条例》将“一届党委任期内巡视全覆盖”的要求延伸到巡察工作中，建立老中青比例合理、知识背景多元、专业素质高的巡察“常规军”，在编制、奖酬上予以保障和激励，解除后患之忧；同时将下级党委组织内涌现出来的优秀分子吸纳到巡察队伍中来，通过以老带新、以干带训的方式锻炼巡察“后备军”队伍，在一届党委任期内对巡察专兼职干部全部轮训一遍；还需要实行动态淘汰制度，将能力不强且政治站位不高的人员及时清除出巡察队伍，由此实现“常规军”与“后备军”相结合、巡察队伍专精尖又富有生机活力，做到“召之即来，来之能战，战之能胜”。

另一方面，加强巡察与整改机制适应性衔接，形成监督闭环。巡察对问题只有发现的权力，只有调查权没有处置权。依照《中国共产党巡视工作条例》第五章第二十八条规定：派出巡视组的党组织对问题和线索进行分类处置后要移交到纪律检查机关、有关组织部门或相关部门，[21]纪律检查机关和相关组织部门成为巡察成果运用的一环。对于涉嫌贪污腐败、违法乱纪的巡察对象，加强与案件审理部门的衔接与联动能够加强巡察工作的时效性，加大巡察的震慑力度。对于有关民主集中制、组织人事方面的问题与线索，要加强与被巡察单位（部门）的沟通，将问题及时反馈，并定时、定期要求被巡察单位上报整改情况，加大整改情况的公开力度，使得问题发现与整改机制一体衔接，以监督闭环督促整改真正落实落地，提高巡察质效。

（二）从巡察制度与制度环境相适应层面看，要从两个方面进行努力

一方面，实行提级交叉监督，破除人情关系干扰。熟人监督熟人，容易加重巡察人员的心理负担，意志不坚定、容易动摇的个人极其容易成为腐败和违法乱纪的“保护伞”“庇护网”，破坏巡察纪律、扰乱巡察秩序、降低巡察效果；而一些坚守原则的个人却会成为不遵守规则之人的“眼中钉”“肉中刺”，成为被“围猎”和打击的对象。因此，一些巡察人员出于个人政治前途的考量，自愿或者被迫成为违法乱纪的帮凶。要破解人情关系干扰，跳出熟人社会关系网，可以从地缘上着手。提级巡察就是指上级党委对原属于下级党委组织开展的三级党委巡察区域进行巡察，跳过下级党委对三级党委的巡察步骤，针对群众反映问题强烈、矛盾突出但下级党委巡察不出问题的情况，能破解下级之间互相包庇、“权力共谋”的政治难题。交叉巡察有多种模式，主要有巡察主体交叉、巡察内容与范围交叉、巡察工作方式交叉、巡察对象交叉。[22]交叉巡察的好处在于在党委的一体谋划、部署和推进下能最大限度地利用市县层面的巡察资源，又能避免本级地区、单位的熟人关系，用“生人”“生脸”的方式提高巡察监督效果，既有利于维护基层亲善关系，又能使巡察工作“巡得深察得透”。

另一方面，适应新的制度环境，创新巡察手段与方法，重塑巡察权威。巡察工作代表的是党的权威，巡察工作以何种手段与方式进行，关乎的是巡察权威能不能树立、制度能不能有效实施的问题。与巡察人员谈话、列席会议、查阅相关资料等方式在市县层面容易受到人情打扰，通过“打招呼”或者“政治威胁”扰乱巡察秩序。“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”，相对于中央省部级机关单位，人民群众与市县乡镇的空间距离更近、利益接触更多，对政府部门及其工作人员了解更深，因此更应充分利用好人民群众这一资源。在交叉巡察的基础上，巡察组及工作人员要认清形势、放弃线索主动找上门来的想法，取之以深入基层的做法，通过与人民群众的日常交谈、专项调查发现相关线索。同时，要充分利用好大数据这一工具，市县乡镇的人民群众利用政府网站、政府热线、领导留言板等解决问题的意识相对较弱，因此建立全覆盖、全天候的网络舆情监测与分析将成为巡察发现问题与线索的重要手段。

（三）从巡察制度与制度相关人层面来看，要从两个方面进行努力

一方面，加强巡察人员监管，降低巡察制度成本。制度的生命力在于执行，一项好的制度设计如果不能得到正确的执行，只会因束之高阁而蒙上灰尘。巡察工作人员是巡察制度实施的直接相关人，他们对巡察制度的理解与认同程度、素质高低、面对困难与诱惑时的态度正确与否都会成为影响制度有效性的重要因素。如果巡察人员能严格按照规章制度办事，具备应有的政治素养与专业能力，巡察制度运行的成本就会降低很多，其制度实施也会更加顺利。因此，加强对巡察人员的监管成为必不可少的一步。在巡察工作开始之前，不仅要整体考虑巡察队伍的结构，而且要加强培训，这既能增强巡察人员的巡察所需素质与技能，还能增进成员之间的情感、加强沟通，有利于巡察队伍整体素质的提高、便于队伍的协调与管理。在巡察过程中对巡察人员的表现进行综合考核，巡察结束之后将其考核结果与薪酬绩效、人事组织关系挂钩；此外，要从正向物质激励上予以保障，加大巡察的专项资金投入，提高巡察人员待遇，增强巡察人员的工作动力。

另一方面，加强巡察宣传力度，提升巡察效果。中国共产党一切工作的出发点和落脚点都是人民群众，人民群众也是巡察制度的直接受益人，但是人民群众对巡察制度存在误解，不仅阻碍了巡察工作的开展，而且会降低巡察工作质效。因此，党委、政府要综合巡察与其他部门特别是媒体宣传的力量，经常性地加大对巡察的知识普及，消除对巡察的误会；在巡察工作开始前和巡察过程中加大对巡察工作的宣传，让人民群众更加积极主动地参与到巡察工作中，提供线索、发现问题；在巡察结束之后要更大地限度公开巡察成果，以成绩说话，让人民群众真正信服。同时，相关部门工作人员更应该注意自己的一言一行，不要因为一己之言行让党和政府的形象受损，从而直接影响到党委领导下的巡察制度及工作。