中国特色纪检监察学范畴体系的建构与展开

喻少如，许 柯

（西南政法大学 行政法学院〈监察法学院〉，重庆 401120）

与法学、政治学等一级学科相比，纪检监察学的范畴研究是其薄弱环节，还没有建立起能够表征自己独立存在以及理论优势的范畴体系。为了增强纪检监察学的理论自洽性，支撑起法学门类下一级学科的学科定位，更好地服务于党和国家监督体系的完善，应当增强范畴意识，重视纪检监察学的范畴研究。

一、中国特色纪检监察学形成与发展的实践考察

大体而言，中国特色纪检监察学的萌芽与探索期至少包含知识建制与社会建制两个方面，知识建制是社会建制的基础与前提，而社会建制是知识建制不断发展完善的必然结果。

（一）知识建制：纪检监察学的知识建制要素基本具备

完善的学科制度包括学科制度结构和学科制度精神两个方面[1]，学科的制度结构是指学科的基本构造体系，学科的制度精神是指规范学科科学研究的行为准则体系[2]。实际上，虽然此前相关研究文献将主题频繁聚焦于反腐败、廉政、纪律、纪检监察等领域，但直至2021 年底纪检监察学才被国务院学位办在《博士、硕士学位授予和人才培养学科专业目录》（征求意见稿）中列为法学门类下的一级学科，作为现代学科意义上的纪检监察学才正式登上学科体系化建设的舞台。因此，这期间的数十年仍可归属于我国纪检监察学的知识建制时代，并在纪检监察学的学科制度结构与学科制度精神方面进行不断地探索。数十年里，学者们围绕“学科名称”“研究场域”“研究方法”等议题展开了卓有成效的讨论。在学科名称层面，张伟斌最早提出要将廉政学作为一门综合性的新兴独立学科[3]，并在此后得到任建明、蒋来用等学者的支持[4-5]。王希鹏早期曾主张廉政学应当作为独立的一级学科[6]，但是在国家监察体制改革后，他便旗帜鲜明地主张纪检监察学应当作为法学门类下独立的一级学科进行建设。[7]此外，还有部分学者主张设置监察制度学、廉学。[8-9]在纪检监察学被国务院学位办正式确立为一级学科后，有关“纪检监察学”的学科名称应无异议。在研究场域层面，学界主要以反腐败为中心议题，围绕纪检监察组织、纪检监察历史、纪检监察制度、纪检监察工作、纪检监察文化等方面展开，取得了瞩目的成绩。在研究方法的运用上，主要有系统研究法、规范分析法、实证分析法、历史研究法与比较研究法等，进而对纪检监察的历史与现实作出了从宏观到微观的比较有体系的知识表述，对于纪检监察学的学科建设无疑具有重要的方法论意义。

（二）社会建制：纪检监察学社会建制的地位已经明确

学科的社会建制地位是指学科获得官方的确认，具有两个评价体系：学位授予和人才培养层面的学科门类划分、社会各界对学科的认同。[2]基于开展党风廉政建设和反腐败工作的现实动因，加之学者们的理论自觉，要求将“纪检监察学”列为独立学科的声音在学界不断回响。由于纪检监察本身即构成一个宏大的理论与实践命题，具有特定的研究对象、科学的研究方法、专门的研究团队，应当将纪检监察学本身定位于一门独立的复合性学科。作为对学界主张与纪检监察实践需要的回应，国务院学位办在《博士、硕士学位授予和人才培养学科专业目录》（征求意见稿）中将纪检监察学列为法学门类下的一级学科，自此，纪检监察学得到了官方学科门类划分的“内部证成”。另一方面，所谓“社会认同”，即“行动者对其具备范畴、群体资格作出正面的价值评判”[10]。由此推之，纪检监察学的社会认同，即有关纪检监察的社会实践主体对该学科的独立地位、存在意义等作出肯定性的评价，其中最主要的社会认同类型，即社会主体积极参与纪检监察学的建构与完善，进而构成了纪检监察学学科建构的“外部证成”。早在上世纪80 年代初期，北京市纪委即创办了实验大学，设立纪检系，开设专门课程。[5]随着党风廉政建设与反腐败实践的开展，尤其是肇始于2016 年底的国家监察体制改革，各高校与科研机构纷纷建立相关实体机构，从法学、政治学、马克思主义理论、中共党史党建等方面开展纪检监察理论研究。理论界与实务界开展的丰富多样的探索活动体现出对纪检监察学研究的蓬勃热情。而随着党风廉政建设和反腐败工作的持续推进与国家监察体制改革的稳步定型，社会对纪检监察学领域专门人才的需求必将持续攀升，党政机构、高校、群众等社会各界对纪检监察学作为一门学科的认同度必将持续提高，进而呈现出“学者推进”“官方确证”“社会参与”相融的社会建制模式。

（三）范畴体系的构建开启了纪检监察学的内涵式发展阶段

21 世纪初期以来，诸多学者在现代国家监督体系建构的历史背景下深度参与了腐败治理的理论与实践，进而通过不断推进纪检监察学学科建设，丰富纪检监察学学科内涵，满足中国腐败治理实践对纪检监察学基础理论多元化的需求，并在重塑纪检监察体制、创制反腐政策、推动廉洁文化建设等方面扮演着重要的角色。如果说以进行知识的原始积累为主要目标的“知识建制”与以获得社会认同为主要任务的“社会建制”是学科萌芽与探索期，而以范畴体系的建立为标志的“科学革命”，意味着该学科进入了理论自觉的内涵式发展阶段。当前学界从法学、政治学、马克思主义理论、中共党史党建等不同角度对纪检监察制度等议题进行了广泛而深入的研究，但呈现出研究视角单一、关键性问题尚未取得共识、思维逻辑存在路径依赖等弊端。国家监察体制改革以来，纪检监察体制不断完善与发展，建立中国特色纪检监察学刻不容缓。我们在进一步研究的基础上，深深地感受到目前纪检监察学的发展远远落后于改革实践，在学科体系中仍然处于边缘的地位。为此，如何在总结中国经验与吸取本土资源的基础上，构建具有中国特色的纪检监察学范畴体系成为不可回避的话题。

二、中国特色纪检监察学的基石范畴：纪检监察权力

任何成熟的理论体系，都必须有自己的理论基石，而理论基石的主要表现形态就是基石范畴[11]，它是对纪检监察现象最为本质、最为全面、最为逻辑的抽象。我们认为，纪检监察权力以其明确性、涵盖性与逻辑性担当了纪检监察学的基石范畴，从而把纪检监察学各个层次的范畴整合起来，是我们认识、观察、分析纪检监察现象的窗口，也是进行学科构建与理论研究的起点。

首先，纪检监察权力的人民性赋予其具体的内涵，从而使其具有了明确性，能够不断增强事实与预测之间的吻合性。人民性是中国共产党权力观的核心，只有从人民性出发来确立权力运行的合法性依据，才能找到新时代中国共产党权力观的初心与使命。[12]具体而言，纪检监察权力的人民性明确了权力来源于人民，权力的行使者与授予者之间是委托与被委托关系；明确了权力行使的目的是通过开展党风廉政建设和反腐败斗争，服务于人民对美好生活的向往与追求；明确了权力行使的公开性、参与性与互动性，这也是监察工作信息公开制度、特约监察员制度等纪检监察具体制度的合理性来源。更重要的是，纪检监察权力的人民性意在强调“权力的有限性”这一具体而明确的内涵，从而表征了权力的从属性，指出了权力的有限性，这也是《中国共产党党内监督条例》《监察法》《监察法实施条例》等党规国法“对监督者进行再监督”的理论基石。为此，从纪检监察权力的人民性出发，可以明确其具体的内涵与外延，从而搭起了已经确定的事实与未来的制度建构之间的桥梁，不断增强作为基石范畴的指引功能。

其次，纪检监察权力的复合性赋予其广阔的理论空间，从而使其具有了涵摄性，能够包容更多不同种类的范畴。合署办公体制对于纪检监察权力的属性具有形塑作用，使其具有了纪律检查权与国家监察权的二元属性。[13]在国家监察体制改革后，常常面临着这样的诘问：执纪与执法的措施和程序何以能够高度融合贯通？作为行使国家监察职能的监察机关何以是政治机关？在以人大为核心的宪制结构中，监察委员会又为何不像法院、检察院那般向人大报告工作？如欲寻求合理解答，必须准确把握合署办公体制下纪律检查权对国家监察权的吸纳与融合，必须深刻理解处理好党政关系需“从制度安排上发挥党的领导这个最大的体制优势”[14]的深意。为此，纪检监察权力所具有的二元复合属性使得其既能够涵摄党的纪律检查权所形成的范畴，又能够包容国家监察权所形成的范畴，还能够创造性地提出某些具有政治与法律双重属性的“融合范畴”，如党风政风、违纪违法、四项监督等。

最后，纪检监察权力的监督性赋予其体系性的整合能力，从而使其具有了逻辑性，能够将更多不同层级的范畴统合起来。功能性分权理论不仅注重决策权、执行权、监督权的权力结构安排，还关注各个子权力内的体系性设置，包括组织、目标、职能、依据等事项。[15]在中国特色国家治理体系与治理结构中，纪检监察机关虽然不是唯一的监督主体，但可以说其是最具有“监督性”的组织。具体而言，从监督的主体来看，涉及到纪检监察主体、纪律检查机关、国家监察机关、派驻派出机构、监察官等范畴；从监督的客体来看，涉及到党风廉政建设和反腐败、党风政风、政治监督、违纪违法、职务违法、职务犯罪等范畴；从监督的手段来看，涉及到监督检查、审查调查、案件审理、处分处置、纪检监察措施等范畴；从监督的依据来看，涉及到党内法规体系、宪法法律体系、监察法规范体系、规范性文件体系、反腐败国际合作法律体系等范畴；从监督的目标来看，涉及到清廉中国、党的领导、人权保障、监察法治、廉洁建设等范畴。为此，以纪检监察权力的监督性为核心，可以从监督的主体、客体、手段、依据、目标等方面衍生出一整套内容完整、逻辑严密的范畴体系。

三、中国特色纪检监察学的基本范畴

纪检监察学的基本范畴主要有：纪检监察主体，即主体论范畴；党风廉政建设和反腐败，即客体论范畴；纪检监察行为，即手段论范畴；纪检监察规范体系，即依据论范畴；清廉中国，即价值论范畴。

（一）纪检监察主体

纪检监察主体属于纪检监察学范畴体系中的主体论范畴，是对纪检监察权力的运用主体、实践主体与作用主体的认识和概括，意在说明谁在行使纪检监察权力，谁又接受纪检监察权力的监督与调整，包括组织与人员两个方面。从组织行为学来看，组织的形式与结构往往决定着组织功能实现的程度。独立、有效、专业的党风廉政建设和反腐败组织机构是纪检监察制度的基础与根基，这也是纪检监察体制改革的逻辑起点与首要任务。国家监察体制改革外在表现为范畴的转换，即从“行政监察”向“国家监察”转变，契合了库恩关于范式转换的论断：在形式上，科学的革命在结构上呈范式的转换逻辑，同时在本质上是一种认知观的重塑。[16]而内在体现于反腐败机构的整合与人员的转隶，即整合行政监察部门、预防腐败部门、检察院反贪污贿赂、反渎职、预防职务犯罪等部门与人员，并且与党的纪律检查机关合署办公，形成新的纪检监察组织机构，建立监察官队伍，实现了对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。纪检监察主体这一基本范畴以其抽象性不仅囊括了从事纪检监察活动、行使纪检监察权力的机关与人员，还包括纪检监察权力所指向的对象，是对纪检监察主体的科学概括与总结。

以纪检监察主体这一基本范畴为指引，可以从“机关”与“人员”两个方面梳理普通范畴。以“机关”为语义核心，可以梳理出“纪检监察体制”“纪律检查机关”“国家监察机关”“派驻派出机构”等普通范畴。以“人员”为语义核心，可以梳理出“监察官”“纪检监察对象”等普通范畴。纪检监察体制改革的基本目标是通过不断优化双重领导体制与合署办公体制，进而“促进纪检监察体制改革系统集成、协同高效，推动制度优势转化为治理效能”[17]。双重领导体制改革的关键在于党委领导与纪委监督、同级党委横向领导与上级纪委垂直领导关系的协调。[18]纪检监察领域的合署办公早已超越了一般领域的“合署”与“共融”程度，要在遵循反腐败特定规律的基础上，处理好纪律检查与国家监察、纪律检查机关与国家监察机关的关系，进而实现党内监督与国家监察全覆盖的改革目标。

（二）党风廉政建设和反腐败

党风廉政建设和反腐败属于纪检监察学范畴体系中的客体论范畴，是对纪检监察权力调整对象以及纪检监察权力指向、影响、作用对象的认识和反映，是对纪检监察客体基本属性和价值意义的深刻总结与阐释。这一基本范畴涉及到三组重要的概念，即“党风建设”“廉政建设”“反腐败”。之所以三组概念可以结合起来，是基于中国特色的党政关系与结构。党风廉政建设和反腐败是在党的领导之下进行自我革命的两个面向，目的是寻求合理的党风廉政建设和腐败治理态势，既能够保障党的执政权的稳固行使，又能够有力地遏制权力的滥用与腐败，这也是政治体制改革的终极目标。在此意义上，党风决定政风，而党风建设中最主要的任务是廉政建设，这里的“政”应当进行扩展解释，关系到执政者的道德声誉、政治公信力和政权的稳固。[19]廉政建设最主要的方式即反腐败，也可以说是其最关键的任务。由此可见，“党风建设”“廉政建设”“反腐败”在内容体量与价值序列上存在着明显的差异，不可等量齐观，但都是纪检监察权力所指向的客体，是纪检监察学客体论范畴。

以党风廉政建设和反腐败这一基本范畴为指引，可以总结和归纳出五个与之联系紧密的普通范畴，分别是：党风政风、政治监督、违纪违法、职务违法、职务犯罪。相比于政风，党风更具有决定性意义，不仅涉及到党的性质、执政的合法性，也关涉到党的领导的实现。[20]党和国家监督体系中，政治监督作为根本性的监督方式，要通过完善和细化政治监督的内容、方式，压实政治监督的主体责任，实现政治监督的具体化、常态化。《纪律检查机关监督执纪工作规则》《监察法实施条例》等党内法规与国家法律法规多次使用“违纪违法”这一范畴，要通过健全统一决策、一体运行的执纪执法工作机制①习近平总书记在十九届中央政治局第十一次集体学习时强调：“健全统一决策、一体运行的执纪执法工作机制，把适用纪律和适用法律结合起来。”，实现执纪执法贯通、有效衔接司法，这也是纪检监察机关高效顺畅履行职责的关键。在《监察法实施条例》第62 条与第63 条分别对“职务违法”②“职务违法”是《监察法》首次正式使用的法律术语和违法类型。与“职务犯罪”③《监察法》中“职务犯罪”一词出现的频率非常高，总计为19 次，同时提及“职务违法”与“职务犯罪”（表述分别为“职务违法和职务犯罪”与“职务违法或者职务犯罪”）两词的也有近10 次之多，为此，职务犯罪也是纪检监察学的重要范畴之一。的证明标准进行明确后，如何对“证据确凿”“证据确实、充分”“排除合理怀疑”等进行进一步界定依然是扑朔迷离的难题。职务违法与职务犯罪行为虽同属于监察机关的监察范畴，但违法行为与犯罪行为在法律性质上还是有着质的区别，两者在监察程序及实体处置方面均应有所差别，对其进行深入研究是纪检监察学的重要课题之一。

（三）纪检监察行为

纪检监察行为属于纪检监察学范畴体系中的手段论范畴，是纪检监察学最为核心的基本范畴，也是纪检监察学研究的重点和难点。具体而言，纪检监察行为是指为了促进纪检监察目标的有效实现，保障纪检监察活动的顺利开展，通过立法程序赋予纪检监察机关相应的权力以及权力行使的范围、限度和程序，是纪检监察权力的具化与载体，或者说纪检监察权力对腐败现象所具有的威慑力是通过纪检监察行为这一手段体现出来的。在监察法治原则的指引下，实体法治和程序法治同等重要，纪检监察措施要通过法定的纪检监察程序行使。为此，理解纪检监察行为这一基本范畴要从两个方面进行，实体方面包括纪检监察措施与纪检监察证据，程序方面包括纪检监察程序。纪检监察体制改革的核心任务即通过组织机构的调整和合署办公体制的适用，确立了一种集党纪调查权、政纪调查权与刑事调查权于一身的单轨调查体制[21]，进而实现了纪检监察措施的扩容与赋能。纪检监察学不仅要研究如何高效反腐，更要考虑通过纪检监察证据的形式、取证规范、证明标准的统一[22]，通过纪检监察程序规范的完善，实现对纪检监察行为的纠偏与指引。在现阶段，对纪检监察行为的研究要以纪检监察程序为重点，注意程序设置与权力属性的匹配和相融。以监察法学的研究为例，在监察法学研究初期，学者们基本上将关注点聚焦于监察实体法范畴，把研究重点放在监察机关的职权行使以及对公职人员的管理制度上，监察法规范体系保障监察机关“依法监察”的作用备受重视。与此相对应，监察法规范体系监督与控制监察权的作用被轻视。究其原因，是由于受到“重实体，轻程序”思维惯性的影响，没有对程序法文化的传统进行深入挖掘，没能发挥程序对行为的重要规制作用。

理解与认识纪检监察行为这一基本范畴，必须从实体与程序两个方面着手。实体方面包括纪检监察措施、纪检监察证据、四项监督等普通范畴。程序方面包括纪检监察程序、监督检查、审查调查、案件审理、处分处置等普通范畴。“纪监互融”是深化党和国家监督体系改革的典范性政治创举，昭示着在政治决断与宪法规范的二元张力下中国宪制的走向。[23]在此背景下，纪检监察措施、纪检监察证据、纪检监察程序等体现“纪监互融”的新范畴才得以产生，这也契合库恩范式理论中的“范式转换”即旧范式全部或部分地为一个与其完全不能并立的崭新范式所取代。[24]但纪委监督执纪问责与监委监督调查处置毕竟存在理念、依据、方式、程序等方面的不同，如何平衡“政治思维”与“法治思维”，如何避免在反腐领域陷入政治属性的路径依赖[25]，从而保持“依法监察”的品格与特质，是纪检监察学不得不攻克的重要难题。

（四）纪检监察规范体系

《监察法》的颁布施行标志着国家监察体制改革试点工作的结束，进入监察法治建设的新阶段。在新阶段持续深化纪检监察体制改革的核心任务，即“健全完善配套法规，制定同《监察法》配套的法律法规，形成系统完备、科学规范、运行有效的法规体系”[26]，最基本的任务是完善以《监察法》为核心的纪检监察规范体系。所谓“纪检监察规范体系”，是包括法律规范、党内法规、党的政策、国家政策、社会规范在内的，具有不同的法律地位、作用和功能的有机体系。[27]具体是指以宪法中国家监察权的形成性规范和党章中纪律检查权的形成性规范为核心，以《监察法》为基础性和纲领性法律，以全国人大及其常委会制定的其他监察相关法律为配套，以国家监委制定的监察法规以及纪检监察规范性文件为骨干，以涉及纪检监察权运行的其他法律法规、党内法规以及反腐败国际合作法律体系为补充的统一协调的规范体系。[28]纪检监察规范体系属于纪检监察学范畴体系中的依据论范畴，是用法治思维和法治方式反对腐败的制度安排，是加强反腐败立法、推进纪检监察权力运行法治化、规范化的具体体现。纪检监察规范体系作为纪检监察学的基本范畴之一，为坚持和完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督提供有效的制度保障。具体包括党内法规体系、宪法法律体系、监察法规体系、规范性文件体系以及反腐败国际合作法律体系五个普通范畴。

（五）清廉中国

清廉中国属于纪检监察学范畴体系中的价值论范畴，是指纪检监察权力对社会的意义与贡献，以及社会对纪检监察权力运行效果的需要和评价。这一基本范畴更为深刻地渗透着中国共产党作为无产阶级执政党的政治立场、利益观念以及在权力运行中所体现的价值指向。党的十八大报告用一个篇章来专门部署“坚定不移反对腐败、永葆共产党人清正廉洁的政治本色”的工作，“党的十八大提出建设廉洁政治的重大任务，要求做到干部清正、政府清廉、政治清明。这‘三清’对党风廉政建设和反腐败斗争提出了更高的要求”[29]。党的十九大提出：“强化不敢腐的震慑，扎牢不能腐的笼子，增强不想腐的自觉，通过不懈努力换来海晏河清、朗朗乾坤。”[30]这表明了党对反腐败斗争的认识在不断加深，同时也实现了反腐败斗争工作的重大理论和实践创新[31]，意在通过“三不腐”体制机制的推进，在美丽中国、健康中国、数字中国、法治中国等国家战略的基础上，实现清廉中国的建设目标。在地方层面，浙江省委与内蒙古自治区党委分别出台《关于推进清廉浙江建设的决定》《关于建设清廉内蒙古的意见》，就“清廉建设”的目标、路径、方式、阶段等进行了探索试验。由此可见，“清廉中国”建设目前仍处于国家政策主导与地方先行探索的时期，纪检监察学仍然需要将“清廉中国”建设作为重要的研究内容。以清廉中国作为纪检监察学的基本范畴，具有高度的概括性与指向性，是纪检监察学作为一门学科所具有的终极价值。在这一基本范畴之下，党的领导、人权保障与监察法治是实现清廉中国价值目标的基本原则，而廉洁建设是“清廉中国”建设的方法论，这些普通范畴共同支撑起清廉中国这一基本范畴。

随着党和国家监督体系的不断完善以及反腐败工作实践的深入开展，纪检监察学的存在和发展具有重要的理论价值与现实意义。然而，即使是通过知识建制与社会建制迈向了内涵式发展阶段，纪检监察学作为独立的一级学科仍然面临诸多问题。具体而言，纪检监察学的进一步发展面临着三大困难：一是内涵式发展不足，主要体现在基础理论薄弱，没有体现自身特质的理论体系，学术体系尚未建立，这是由于其作为一门体系化的学科发展历程较短。二是范式建构的缺位，主要体现在纪检监察学范畴体系的建构尚未受到学界的重视，理论探讨较少，从而导致具有自主性的话语体系的缺失。三是保障学科发展的外部条件不足，学科体系仍需完善，主要体现在专门性学术期刊的匮乏、专业的理论研究人才的稀缺等。当然，解决上述问题的关键在于建构起中国特色纪检监察学的范畴体系，寻求区别于其他领域的科学共同体的共识，在此基础上，化解制约纪检监察学发展的内外因素。