习近平关于加强对“一把手”监督的重要论述研究

罗 星

（中国纪检监察学院 党建教研部，北京 100877）

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在推进全面从严治党历史进程中，一个显著特点是既对广大党员提出普遍性要求，用严格教育、严明纪律管住大多数，同时又对“关键少数”，特别是“一把手”提出更高更严的标准，进行更严格管理和监督。习近平在中央纪委全会等多个场合强调要把对“一把手”的监督、管理作为重中之重。与此同时，党中央持续强化法规制度体系建设，制定和修订了《党内监督条例》《巡视工作条例》《党委（党组）落实全面从严治党主体责任规定》等法规制度，创新监督制度，探索监督方式，“一把手”监督工作在实践中不断得到强化。2021 年，《中共中央关于加强“一把手”和领导班子监督的意见》全文公布，这也是中国共产党成立以来首次聚焦“一把手”这个“关键少数”而制定的专门性文件，释放出加强对“一把手”监督作为重中之重的强烈信号。

一、加强对“一把手”监督的重要意义

党的十八大以来，习近平多次强调，全面从严治党，关键是要抓住领导干部这个“关键少数”。只有管住“关键少数”，特别是各级主要领导干部这个监督重点、监督难点，才能形成“头雁效应”，真正示范引领带动“绝大多数”，管党治党才有震慑力和说服力。

（一）“一把手”和领导干部是党执政兴国的中坚力量

早在浙江工作的时候，习近平就高度重视“一把手”在国家治理中的重要作用，他指出：“‘一把手’是党政领导集体的‘班长’，是一个地方和部门贯彻中央大政方针、省委省政府重大决策的第一责任人。”[1]党的十八大以来，习近平在治国理政、管党治党的伟大实践中，反复强调要抓住领导干部这个“关键少数”。在全面深化改革过程中，习近平要求“党政‘一把手’要亲力亲为抓改革”。在脱贫攻坚过程中，习近平要求“党政‘一把手’要当好扶贫开发第一责任人，要负总责”。在推动全面依法治国的进程中，习近平强调必须抓住领导干部这个“关键少数”。在抓好党风廉政建设和反腐败工作中，习近平强调，各级党委对职责范围内的党风廉政建设工作负有全面领导责任，党委主要负责人是第一责任人，既要挂帅又要出征，对重要工作亲自部署、重大问题亲自过问、重要环节亲自协调、重要案件亲自督办。[2]64在新冠肺炎疫情发生后，习近平要求各级领导干部靠前指挥，突出领导干部特别是“一把手”的模范带头作用，要求“一把手”要勇于挑最重的担子、敢于啃最硬的骨头、善于接最烫的山芋。只有以有效的制度把“一把手”管好，才能激发他们的责任意识和担当精神，更好地投身于建设社会主义现代化强国的伟大实践中。

（二）“一把手”是影响本地区本部门政治生态的关键因素

领导干部地位越重要、责任越重大，就越要加强对他们的监督。只有管住“关键少数”，特别是主要领导干部，从严治党才能真正取得实效。从近年来查处的各类违纪违法案件中，“一把手”所占的比例较高，即使被查处时没有担任部门主要负责人，其违纪违法事实也大多集中于其担任“一把手”时期。根据有关统计，十九大以来查处中管干部中主要问题发生在“一把手”岗位上的有100 多人，海南省19个县市中有16 个在十八大以来发生过党政“一把手”违法犯罪问题，占比高达84.2%。[3]更为关键的是，与其他班子成员相比，“一把手”出问题，产生的破坏性是巨大的。对此，习近平指出：“‘一把手’违纪违法最易产生催化、连锁反应，甚至造成区域性、系统性、塌方式腐败。”[4]211由于“一把手”的影响力较大，本人如果带头搞腐败，很容易引起“多米诺骨牌效应”。比如，原辽宁省委书记王珉不仅不带头履行管党治党主体责任，对发生在本省的贿选现象听之任之，对于同级纪检监察机关提出查办案件的请示也置之不理，导致辽宁的许多党员干部肆无忌惮地去拉票贿选。

（三）加强对“一把手”的监督是健全党和国家监督体系的重要内容

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在坚定不移推动全面从严治党的历史进程中，在党的历史上首次提出了“健全党和国家监督体系”的重大命题。在党和国家监督体系中，对领导干部特别是主要领导干部的监督一直是监督体系相对薄弱的环节，近年来查处的“一把手”几乎覆盖了党政机关、国有企业、高等院校等多个领域。由于“一把手”位高权重，权力过于集中，对其监督难度较大；上级监督太远、同级监督太软、下级监督太难的问题一直没有从根本上得到解决；监督机构缺乏独立性、权威性，不敢监督的现象依然存在；虽然制定了许多监督制度，但在具体实践中落实的情况却不甚理想。正如习近平指出：“我们查处的腐败分子中，方方面面的‘一把手’比例不低。这说明，对‘一把手’的监督仍然是一个薄弱环节。”[2]122在健全党和国家监督体系的过程中，党中央始终把对“一把手”和领导班子的监督工作放在重要的位置。党的十八届三中全会提出，“加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督。”党的十八届六中全会修订的《党内监督条例》明确要求党内监督要聚焦“关键少数”。党的十九届四中全会指出，重点加强对高级干部、各级主要领导干部的监督，完善领导班子内部监督制度。党的十九届五中全会进一步强调，加强政治监督，强化对公权力运行的制约和监督。十九届中央纪委五次全会明确要求，制定关于加强对“一把手”和领导班子监督的意见，着力破解对“一把手”监督和同级监督难题。只有把“一把手”这个“关键少数”管理好、监督好，让他们切实担负起管党治党的职责，才能有力构建一级抓一级、层层抓落实的权威高效的监督体系。

二、对“一把手”监督不力的原因分析

习近平深刻指出：“许多违纪违法的‘一把手’之所以从‘好干部’沦为‘阶下囚’，有理想信念动摇、外部‘围猎’的原因，更有日常管理监督不力的原因。”[5]237党的十八大以来，有些“一把手”因为滥用权力、腐败堕落被查处，其中固然有个人品质和外部环境的原因，但是监督制度的不完备、体制机制中存在的短板，是更为重要的因素。

（一）部分“一把手”自觉接受监督的意识不强

对“一把手”监督的实效如何，“一把手”自身是否有主动接受监督的意识至关重要。习近平指出，在现实中，有的“一把手”搞“一言堂”“家长制”，凌驾于组织、集体之上，听不得不同的意见，有的“手伸得老长，个人说了算，顺我者昌，逆我者亡，处心积虑树立所谓的绝对权威，大有独霸一方之势”[6]396。比如，原河北省委书记程维高，对于同级纪委的监督不仅置之不理，还安排省纪委书记提前退休。原东莞市委书记欧阳德在任职期间，拒绝接受同级纪委的监督，甚至扬言要“摘掉纪委的牌子”。

（二）自上而下的监督力度不够

上级对下级存在重选拔、轻管理和监督的问题。有的党组织在任命干部时是当仁不让，但平时对干部的监督和管理却不够，一出事就随意撂挑子给纪委。有的只对“一把手”发展经济的指标进行要求，但对其他方面却疏于管理，认为其生活作风上的问题都是“小节”，不能及时掌握下级“一把手”工作生活的日常情况，导致监督工作不能实现抓早抓小、防微杜渐。对此，习近平指出：“省委领导对地市‘一把手’多是给政策，多是鼓励，而少有严格要求，少有监督”[7]，这种现象要加以改变。

（三）同级监督太软

据相关数据统计，十八大到十九大以来立案审查的中管干部，有超过60%的问题线索来源于巡视，这一方面表明巡视利剑作用彰显，另一方面也说明同级监督中存在短板。习近平指出：“对地方纪委来说，同级监督忌讳也不少。这些年发生的‘一把手’腐败问题，很少有同级纪委主动报告的。”[2]59此外，领导班子成员本来相互之间最了解情况，但由于慑于“一把手”的权威，害怕因为提出意见遭到打击报复，因而不敢对其开展监督。习近平指出：“一些领导干部因违纪违法受到处罚，几乎都谈到班子内部监督不够，说没人提醒我，如果当年有人咬咬耳朵，也不至于犯这么大的罪。”[6]92同级监督之所以存在“太软”的问题，一个重要原因就是领导体制和工作机制存在短板，纪检监察机关的人事权、财政权长期受制于同级党委，导致其相对独立的监督权无法得到保障。

（四）监督制度的效能发挥不足

这些年虽然就加强对“一把手”的监督出台了许多制度，比如领导干部插手干预重大事项记录制度、民主生活会制度、谈心谈话制度、个人事项报告制度等，但仍存在许多亟待解决的问题。一是许多制度的可操作性较差。许多监督制度自成体系，相互之间缺乏配套衔接体制，有的甚至相互冲突，由于缺乏追责问责条款，难以对违反制度的行为及时处理。二是制度内容有盲区。实体性规定较多，程序性规定较少；定性的规定多，定量的要求少。比如，对“一把手”八小时之外的监督就缺乏相应的制度进行规范，导致监督工作存在漏洞。三是制度执行缺乏刚性。以领导干部插手干预重大事项为例，虽然在党内法规中对此明确提出要求，但现实中很多地方根本没有进行记录，即使记录也不过是轻描淡写，制度难以发挥有效作用。

（五）监督合力尚未形成

虽然对“一把手”的监督主体有很多，各级党委（党组）、纪检监察机关、人大机关、政协机关等都是重要的监督主体，但在实践中各类监督主体责任不明确，信息沟通、线索移交、成果共享的机制还不够健全，多头管理、反复协调、重复劳动等问题依然存在，监督合力还没有实现最大化，导致出现“看得见的管不到，管得着的看不见”的局面。正如习近平指出，各地在监督工作中普遍存在“主体责任落实不到位，监督责任落实不到位”的情况，没有形成最大化的合力。

三、加强对“一把手”监督的主要内容

党的十八大以来，习近平在多个不同场合反复强调加强对“一把手”监督的主要内容，包括对贯彻党中央决策部署、落实管党治党责任、执行民主集中制、廉洁自律等多个重要方面。

（一）要加强对“一把手”贯彻落实党中央重大决策部署的监督

党的十八大以来，习近平反复强调“有令即行，有禁即止”，指出“保证全党令行禁止，是党和国家前途命运所系，是全国各族人民根本利益所在”。各级党组织要旗帜鲜明坚持和加强党的全面领导，坚持党中央重大决策部署到哪里，监督检查就跟进到哪里，确保党中央令行禁止，对“一把手”的监督也要紧紧聚焦于其是否做到“两个维护”、严守党的政治纪律，是否能够坚决贯彻落实党中央重大决策部署。

（二）要加强对“一把手”履行管党治党责任的监督

党的十八大以来，习近平高度重视落实管党治党责任制度，要求各级党委（党组）要牢牢肩负起主体责任，各级党委书记要当好第一责任人，做到“重要工作亲自部署、重大问题亲自过问、重要环节亲自协调、重要案件亲自督办”[6]462-463。不仅如此，党委书记还要通过谈话、约谈等方式，督促班子成员积极履行主体责任。如果一个地区经常发生腐败案件，就要追究这个地区“一把手”管党治党的责任。纪检监察机关要履行好专责监督职责，推动“一把手”主体责任落到实处。

（三）要加强对“一把手”执行民主集中制的监督

民主集中制既是党的根本组织制度和领导制度，又是宪法规定的国家制度，是群众路线在党和国家生活中的运用，体现的是以人民为中心、协商民主，保证的是广大人民群众的积极性、创造性，要从党和国家根本制度优势的高度认识民主集中制。当前，在党内生活中民主不够和集中不够的问题同时存在，既存在“一把手”不民主、“一言堂”、破坏“三重一大”制度、独断专行的情况，同时也存在集中不够、软弱涣散、党中央决策部署得不到有效贯彻、各行其是的问题。比如，“有的‘一把手’只讲集中不讲民主，习惯于逢事先定调，重大问题不经班子成员充分酝酿和讨论就拍板，甚至对多数人的意见也置之不理”[2]35。有的甚至搞“家长制”“一言堂”，在其分管的领域形成“独立王国”。习近平在十八届中央纪委二次全会上指出：“要加强对‘一把手’的监督，认真执行民主集中制，健全施政行为公开制度，保证领导干部做到位高不擅权，权重不谋私。”[8]1362013 年6 月，习近平在全国组织工作会议上再次强调，要“促使各级领导干部特别是主要领导干部带头执行民主集中制”[8]352。对于“一把手”而言，必须带头贯彻执行民主集中制，坚持集体领导制度，按照决策程序开展工作。

（四）要加强对“一把手”廉洁自律的监督

党的十八大以来，党中央以前所未有的决心和勇气推进反腐败斗争，坚定不移“打虎”“拍蝇”“猎狐”，反腐败斗争取得压倒性胜利并全面巩固，但是我们也要清醒地看到，反腐败斗争形势依然严峻复杂，少数“一把手”不收敛、不收手，大搞权钱交易，腐败行为期权化，“一家两制”的现象仍然存在。习近平指出，在现实中不少领导干部不仅自己带头大搞钱权交易，还纵容身边的家属利用自己影响力聚敛钱财。因此，要加强对“一把手”生活方方面面的监督，把权力关进制度的笼子里。纪检监察机关在日常监督过程中要紧盯领导干部廉洁自律方面，及时掌握其生活圈、社交圈等方面的情况，发现一般性问题向本人提出，发现严重违纪违法问题要及时报告。

四、加强对“一把手”监督的实践路径

党的十八大以来，习近平从规范“一把手”权力运行、拓展对“一把手”监督方式、丰富对“一把手”监督制度等多角度对强化“一把手”监督的途径作出论述，为加强对“一把手”的监督工作指明了方向。

（一）规范“一把手”权力运行

习近平强调：“要强化制约，合理分解权力，科学配置权力，不同性质的权力由不同部门、单位、个人行使，形成科学的权力结构和运行机制。”[5]77党的十九届四中全会对科学配置权力、明晰权力制约等作出专门部署。之所以长期以来对“一把手”监督是难题，一个重要原因就是“一把手”权力过大，权力边界不清晰，要对“一把手”的权力内容、运作方式、程序等作出规范。在选人用人上，要规范“一把手”的提名权；在重大事项决策上，探索构建“一把手”不直接分管干部人事、财务、工程建设的体制机制，严格落实“一把手”末尾表态制度；在责任追究上，要建立对“一把手”重大决策终身追责问责制度。

（二）拓展对“一把手”监督方式

一是用好巡视这把“利剑”。有研究者认为，相比于其他各类监督手段，巡视作为自上而下的强势监督，是破解“一把手”监督难题的重要手段。巡视作为党内监督的战略性制度安排，可以综合运用谈话、调阅资料、列席会议等手段发现“一把手”存在的问题。党的十八大以来，党中央为巡视工作确立了“发现问题、形成震慑、推动改革、促进发展”的方针，巡视利剑作用充分彰显。十八届中央纪委执纪审查的案件中，超过60%的线索来自巡视，许多“一把手”的违纪违法线索都是在巡视过程中被发现的。习近平高度重视发挥巡视对“一把手”的监督利剑作用，明确要求“巡视工作要向地市县一级延伸，盯住‘一把手’，使他们自进入主要领导干部行列起就受到严格管理监督”。近年来，在巡视工作中也都把对被巡视单位“一把手”的监督放在重要位置上。二是用好派驻监督这个“探头”。通过向党政机关和国有企业派驻（出）纪检监察组的形式开展监督，是中国特色权力监督体系的重要一环。党的十八大以来，派驻监督的领导体制、工作机制、权限方法都经历了历史性、深层次变革，习近平强调，派驻监督本质上是上级纪委对下级党组织和党员干部的监督，要通过深化派驻机构改革，实现统一管理，进而提高派驻监督的独立性和权威性。派驻机构要加强对驻在部门“一把手”的监督，通过列席会议、专项督查、处置问题线索等形式，加强日常监督，发现一般性违纪违法问题，向本人提出并要求其整改；发现严重违纪违法行为，要及时向派出的纪检监察机关报告。三是加强组织监督。好的干部是选出来的，更是管出来的，各级组织人事部门在“一把手”的培育、选拔、管理、使用上承担了重要职责，要全面贯彻新时代党的组织路线，从组织层面加强对“一把手”的监督。第一，严格干部选拔。过去一个时期干部选拔体制存在问题，导致“一把手”带病提拔的现象屡禁不止。有的地方买官卖官盛行，故意将“带病”官员放到重要岗位，有的在干部选拔中存在“唯票”“唯分”“唯年龄”的观念，忽视了对干部履职经历和岗位历练的考察，把一些不成熟的干部放在了关键岗位上。习近平强调，要加强对干部选拔任用环节的管理、把关，避免不合适的干部被放到“一把手”的岗位上。第二，加强干部管理。目前，在一些领域存在干部多头管理的现象，导致“谁都能去管，谁也管不到”的现象出现。习近平要求，“抓紧研究干部管理体制改革，解决当前部分企业‘一把手’和班子成员两家分管的现象”[9]。第三，完善干部选拔任用问责制度。一个时期以来，干部选拔中存在的突出问题就是重选拔、轻管理，一些领导干部被“带病提拔”后，缺乏相应的责任追究。为此，习近平强调：“要建立干部选拔任用问责制度，做到谁提名谁负责，谁考察谁负责，谁主持会议讨论谁负责”[5]237，以问责利器倒逼有关部门严把干部入口关。

（三）丰富和完善对“一把手”监督制度

党的十八大以来，党中央在强化对“一把手”监督的实践中，探索建立健全集体领导制度、领导干部个人事项报告制度、领导干部插手干预制度等多项制度，扎牢了对“一把手”监督的制度笼子。做好对“一把手”的监督工作，关键在于把“一把手”的权力关进制度的笼子里。通过创新监督制度，更好地破解“一把手”监督的难题。一是坚持集体领导制度。集体领导制度是党的民主集中制原则在党的各级领导工作中的具体体现，也是加强对“一把手”监督的重要安排。1927 年中共五大就确立了集体领导制度，1948 年毛泽东在《健全党委制》一文中强调“要建立集体领导和个人分工有效结合的制度”。习近平强调：“集体领导和个人分工负责等重要关系都要按照民主集中制原则来设定和处理，不能缺位错位、本末倒置。”[10]要合理界定“一把手”和领导班子权力配置，实现“一把手”不直接分管人事、财务、审批的制度，严格落实“三重一大”决策程序，完善领导班子议事规则，防止以专题会议代替常委会议进行决策。二是健全领导干部个人事项报告制度。早在改革开放初期，国内一些地方开始借鉴西方国家推行政府官员财产申报制度，探索建立官员财产申报制度。1995 年中共中央办公厅出台了《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，标志着中国特色领导干部报告个人事项制度开始建立。[11]但这项制度的实践效果有待提高，少报、漏报、瞒报、只报不核的现象依然存在。对此，习近平指出：“领导干部个人事项报告制度是请示报告制度的一个重要组成部分，要在一定比例中抽查，如果填的和实际情况不一样，就要说清楚为什么，不能糊弄党组织。”[6]3172017 年中共中央办公厅、国务院办公厅修订了领导干部报告个人事项规定，明确了领导干部需要报告的8 项家事和14 项家产，重点更加突出，并对抽查核实和责任追究作出明确要求。截至2019 年底，全国共对250 多万名领导干部个人事项进行核查，年抽查率保持在28%左右，对不如实报告的进行了严肃处置。[12]根据有关资料统计，从十八大到十九大前夕，因不如实报告个人事项被暂缓任用或者取消提拔资格的领导干部有1.1 万人，组织处理651 人，另有部分被移送纪检监察机关，起到了强有力的震慑效果。三是建立健全领导干部插手干预重大事项记录制度。十八大以来查处的“一把手”，大多都有插手干预重大事项的行为。比如，苏荣的妻子、儿子凭借其影响力，插手干预本地区干部的任免；周本顺长期干预纪检监察工作，对违纪违法的干部网开一面。针对这种现象，习近平在十八届中央纪委六次全会上强调：“建立领导干部插手重大事项记录制度，对违规过问下级有关事项如实登记和问责。”[4]212新修订的《中国共产党党内监督条例》第二十五条明确规定：“要建立健全党的领导干部插手干预重大事项记录制度。”各地要结合自身实际，细化这项制度，对“谁来记录”“记录什么”“如何追究责任”等问题进行细化规定。

五、推进监督“一把手”的责任落实

全面从严治党，就是为了从根本上解决主体责任缺失、监督责任不到位的问题。加强对“一把手”监督是全党共同的任务，需要各不同主体共同参与，形成对“一把手”的监督合力。

（一）落实党委的主体责任

在中国特色权力监督体系中，自上而下的监督一直发挥着重要的作用。习近平指出，“上级对下级尤其是上级‘一把手’对下级‘一把手’的监督最管用、最有效”。对于各级“一把手”来说，自上而下的监督最有威慑力，最容易发挥实效。纵观近年来查处的违纪违法的“一把手”，都有一个从量变到质变、从小节到大错的演变过程。如果上级党组织能够在平时多一些管理，多一些监督，就能避免小错误演变为大问题。《中国共产党党内监督条例》强调，上级党组织特别是主要负责人，对下级党组织主要负责人应当平时多过问、多提醒，发现问题及时纠正。上级党组织要履行好管党治党主体责任，创新各种方式，了解下级“一把手”生活、工作情况，听取群众对“一把手”的意见，发现问题要及时处理。

（二）落实纪检监察机关的监督责任

一是完善双重领导体制。加强上级纪委监委在线索处置、审查调查、处分处置方面对下级纪委监委的领导，为其开展对同级“一把手”监督提供保障。二是创新工作方式，加强日常监督。习近平在十八届中央纪委六次全会上指出：“上级纪委要把下级‘一把手’纳入监督重点，发现问题及时处理。同级纪委要定期将同级领导班子成员特别是‘一把手’落实主体责任、执行民主集中制、廉洁自律等情况向上级纪委报告。”[5]237各级纪检监察机关要创新监督手段，综合运用谈心谈话、列席民主生活会、政治生态分析研判、党风廉政意见回复等方式开展监督，通过驻点调研、专项督查等方式，了解“一把手”生活、工作上的情况，发现问题应及时处理。三是履行好协助职责。十九大党章明确了各级纪检监察机关协助同级党委推动全面从严治党的职责和使命，各级纪检监察机关要通过抓好组织实施和督促检查，形成本领域党风廉政建设情况的专题报告，进行推动各级党委履行对“一把手”监督的主体责任。

（三）构建对“一把手”全方位的监督体系，打好对“一把手”监督的组合拳

习近平强调，要做好监督体系的顶层设计，让“一把手”置身于党组织、党员、群众的监督之下。党的十八大以来，党中央围绕理论、思想、制度构建体系，围绕权力、责任、担当设计制度，形成了以党委（党组）监督、纪委专责监督、党的工作部门的职能监督、党的基层组织的日常监督、广大党员民主监督的全方位、多层次、立体化的党内监督体系。除了发挥党内监督的主导作用外，还注重将人民监督、民主监督、舆论监督、统计监督等力量调动起来，推动形成各监督主体有效贯通，形成对“一把手”的监督合力。

总之，在我国开启全面建设社会主义现代化国家的新阶段，在推动全面从严治党和反腐败斗争向纵深发展的时代背景下，习近平关于加强对“一把手”监督的重要论述，为做好对“一把手”的监督工作指明了道路和方向。为了破解对“一把手”监督难题，要在习近平关于加强对“一把手”监督重要论述的指导下，优化监督理念，创新监督方式，聚焦监督重点，形成监督合力，进而实现把制度优势转换为治理效能的目标。