探讨国企改制中的土地评估

2022-03-25六安世纪不动产评估登记代理有限公司孟晓文

区域治理 2022年13期

六安世纪不动产评估登记代理有限公司孟晓文

土地评估在国企改制过程中依然存在很多问题，而如何有效解决这些问题是国有企业改制能否成功的核心问题。一直以来，我国的国有企业改制过程中，在土地评估环节经常会因为各种客观原因导致土地评估工作难度大、收效低。

一、国有企业改制中土地评估的现实意义

中国共产党第十四次全国代表大会明确提出了我国经济体制改革的主要目标是构建社会主义市场经济体制。以产权关系明晰、权责明确、政企的职能分开、管理科学为条件的新型企业制度成为国有企业改革的方向，也更好地适应了社会主义市场经济改革。国有企业改制是国有企业采用不同形式的现代企业制度改革，是涉及企业外部环境与内部机制的一项系统工程，主要内容具体有：改组、改制、改造、和改进。在国有企业改制过程中，无论以哪种方式对国有土地资产进行处置都必须明确土地权益，需充分体现土地资产的价值。土地是企业生产的基本要素，土地的所有经济和交易活动必须依靠土地评估才能确保交易的公开、公平、公正。同时，改制的国有企业土地评估和一般的土地评估相比较也有所不同，前者由于历史上没有解决的、留到现在不好解决的问题和遭受多年通货膨胀的负面影响，再加上国有企业自身生产规模较大，涉及的生产工艺和流程较多、占地面积非常大、用地种类较为复杂等各方面原因，加大了国有企业改制中土地评估的难度。土地评估结果与国有土地资产效益能发挥和资产保值、增值等有着直接关系的，因此，在国有企业改制中，土地评估要保证其准确性，需要有一定技术水平和评估方法作为支撑。国有企业改制中土地评估有政策性与技术性强、科学性和统筹性要求高的特点。土地评估的合理性对国有企业的顺利转制具有较大影响，开展土地评估工作能够有效改善国有企业过去的亏损经营状态，使其成为适应时代发展变化和经济快速发展的现代企业。如果土地评估价格过高，就会使国有资产份额有所增加，给国有企业带来了巨大负担，国有企业经营管理者的积极性被打消，对国有企业的日常运行和发展产生不利影响。但如果评估价格过低，就会导致国有土地资产的严重流失，弱化了国家土地所有权在经济活动方面的体现。因此，科学合理地开展国有企业改制中的土地评估工作，对实现国有土地资产的保值增值具有重要意义，不仅可以优化国有企业经营体制，还完善了引资、投资策略外部环境，在一定程度上避免了国有资产流失风险。[1]

二、国企改制中的土地评估现存的问题

（一）评估资质不足

因为土地评估有着多变性和复杂性，所以土地评估工作一般都是通过第三方机构来完成。具备完全资质的第三方机构才能胜任评估中各项工作，但在利益的驱使下还是有一些不良机构或单位浑水摸鱼，在评估资质不足的情况下进行所谓的“价值评估”。这样的情况在前些年屡见不鲜，我国的法律和监管制度的不完善给了一些机构和个人可乘之机。以至于在实际评估现漏估、错估、评估造假等现象的频繁发生。当然造成这些现象发生的原因还有国有企业在成立之初就有漏洞，才使得在改制时出现了大量的复杂难断问题。例如，在实际评估中发现，由于国有企业成立的时间比较久远，国有企业的土地资产整体状况记录不详细，导致企业资产账目与实际严重不符，账面值混乱，其中包括：部分土地资产权益由非国企资产方占有；还有因城市建设需要而拆迁的国有企业，在土地使用上重新规划后致使国企原土地资源或减少或消失，又因外部因素导致实际土地资源变更但产权未发生变更等。在这些错综复杂的土地资产问题下极易发生土地资产确权不明的问题；还有一些土地评估机构缺乏相应的技术手段和设备及时更新问题，社会在发展，科技在进步，落后的技术和设备必然会使土地评估的最终结果与真实结果不符。这些问题的出现都造成了国有资产严重流失的后果。[2]

（二）评估制度不完善、不严谨

任何行业都必须有一套自己领域内的完善制度才能更好地进行工作，没有科学合理的章程，工作人员在工作中就会成为“无头苍蝇”，加上每个人的价值观不同，势必会造成价值评估标准不一致的现象发生，那么在评估工作时也需要一套完整严谨的土地评估制度来作为工作“标尺”，否则基于土地价值评估的复杂性来说，就根本无法得到合理的估值，国企改制中的各方利益也将无法得到应有的保障，不要说最大利益能不能实现，利益亏损都有可能出现，就比如某国企在黄金地段做改制评估时，竟给出百元一平米的价值评估结果，很显然中间有环节出现了严重的问题，致使该国企的土地资产价值与实际土地资产价值完全不挨边。正是鉴于我国国有企业大多存在着历史遗留问题，时至今日依然有一些遗留问题没有得到妥善解决，所以土地评估工作才需要由具有健全制度和资质的第三方机构来应对复杂困难的评估工作环境。[3]

（三）土地评估不按规定程序进行

按照我国最新的企业改革制度中相关制度规定，土地资产的评估是有着一套严谨的程序规定的，然而在现实利益驱使下，一些人总是喜欢“钻空子”、找“便宜”或者无视法律红线铤而走险，为了眼前的蝇头小利而不按规定程序进行，或是在背后肆意操纵评估流程。致使企业投资者的利益大大受损。显然这样的国企改制是不成功的，也会给国家造成一定的损失。（土地评估程序如图1）

图1 土地评估程序图

（四）对第三方评估机构的监管力度不够

我国的土地评估相关法律法规和政策规定在全面性上十分不健全，缺乏对国有资产土地评估方法方面的规定，因此一些机构都将土地资产按普通资产的评估方法进行价值评估，这就可能滋生大量权钱交易，使得国有土地资源使用权又变得错乱复杂。然而监管力度的缺失导致了这些现象经常发生，尽管设立了相应的监管部门，但常常流于形式。另外，在对土地评估立法方面也力度不足，有的机构和个人明知法律的惩戒力度不够，明知故犯。因为在这些人眼中这样做很值得，既得利益和轻微的处罚完全不用比较就选择前者，而对于不疼不痒的处罚在巨大利益面前完全可以接受。[4]

三、提升土地评估工作的策略

（一）国企改制中的土地评估原则

近年来随着我国不断地扩大改革开放，很多国有企业面临着改制需要，在这样的环境下，对土地的评估就尤为重要。国企改制是我国经济发展改革工作中的一项艰巨任务，国企总资产中土地资产的占比是最大的，所以需要合理的土地评估原则和方法，否则国企改制就会损坏多方利益。例如：土地资产评估值过高，就会造成企业投资者的投资份额过高，回报率被拉低，严重影响了国有企业改革工作的顺利进行；反之，国有企业改制时土地评估值过低，就会使得国家经济在国有资产所有权上的把控不足，造成国有土地资产流失的严重后果。由此我们可以看出国有企业改制中土地评估涉及国家律法、市场经济、社会稳定等诸多事宜，是一项责任巨大且复杂的工作。所以在对改制的国有企业土地进行评估时，评估机构应当严格按照国务院办公厅印发的《国有资产评估管理办法》的规定，规范国有企业改制工作中土地评估操作章程，结合改制的国有企业所处地段的实际情况进行规范评估，这就要求土地估价师在国有土地评估工作中要以高水准、高责任心的业务水平来帮助国有企业改制工作高效进行，而要实现这一目的需要在实际评估中遵循以下几点原则：（1）合法性原则，在对国有企业土地进行评估时必须遵守我国相关法律规定，严格按照土地评估规范执行，在不徇私、不枉法的前提下满足国有企业改制目标。使评估程序具备合法性。（2）合理性原则，评估师在对国有企业土地评估时，应当充分考虑现实环境和各方面因素，并将利于企业长远发展的因素也考虑在内，再对企业的土地资产进行确权和处置，以保证各方利益分配的合理性。做到真正从促进企业发展进步为出发点去做评估工作。（3）限期有偿使用原则。相关工作人员可以用合理的方式，将国有企业土地资源由无期限无偿模式变更为有限期有偿使用模式。这样在评估过后既不会使得国有土地资源利用受到损失，也不会使企业在发展过程中承受过多的资金压力。这也是国企改制的重要目标之一。（4）利益兼顾原则。在土地评估过程中，相关评估人员要确保各方利益的最大化，并以公平公正的评估方法进行土地资产价值评估。

虽然国家对国企改制的目的是回收国有土地资源，以此更好地维护国有资产安全。但在实际评估中，相关评估人员也需要维护好企业与个人的利益，确保各方都能得到最大化利益，不能在土地评估工作中顾此失彼。而土地估价师的工作重心就是保持土地评价结果和企业利益达到平衡稳定。（如图2）

图2 土地评估平衡图

（二）加强相关土地评估政策监管力度

要想避免土地评估出现的种种问题，首先要健全土地评估相关管理制度和监督机制，并按照管理制度严格执行，以此保证土地评估工作的合理性、合法性。用科学合理的规章制度为土地评估工作定好“标尺”和“方向”，监督土地评估机构不走“歪路”，补全法律法规存在的漏洞。对知法犯法的企业、机构、个人要严厉惩处。只有惩处的力度远超出违法所得利益，才能最大限度地杜绝国有土地资产流失。同时加强法律法规宣传力度，把利害关系彻底融入评估工作当中。另外，提高土地评估机构的相关资质标准，结合新时代科技社会的发展条件适当提高土地评估机构的准入门槛，保证新时代下国有企业改制土地增值保值。促进先进的技术和科技设备在土地评估工作中的主导作用，确保国有土地资产实际的价值准确性，保障各方在国企改制中的利益公平公正性等原则。

（三）提高国有企业改制中土地评估人员的综合素质

提高国有企业改制中土地评估师的综合素质，可以通过以下三方面达成目标：第一，构建人才准入标准，严把专业人才“准入关”，确保国有企业改制中土地评估人员的素质，提高土地评估工作质量和效率。第二，制定具有激励性的土地评估人才培训机制和竞争机制，加大对土地评估师的教育培训力度，对基层人员进行再培训，完善其知识结构，提高工作能力，优化理论学习,增强实践能力，进一步普遍提高国有企业改制中土地评估行业人员的综合素质和业务能力。第三，建立健全以土地估价师为基础核心，实行土地估价师注册制度，增强土地估价师协会服务功能，充分发挥自身作用，提升服务本领进而提升土地估价相关人员的业务水平，使估价机构具备一定的权威性[6]。

（四）加强国有企业改制中土地评估方面立法

在开展国土地评估工作过程中，健全法律法规是重要的工作指导和保障。我国应加强国有企业改制中土地评估方面的立法，明确职能范畴，为国有企业改制中的土地评估提供法律保障。从政策层面加以引导，根据当地实际情况，制定能够满足地方经济发展规律的规章制度，为推进国有企业建设提供行动指导。除此之外，国有企业也必须加强政策宣传工作，对违法开展的土地评估工作要立即制止，并对涉事企业予以惩戒，以确保国有企业改制工作的顺利开展。