广西基层治理十大靶点的逻辑构成及破解路径*

河池学院 吴金炎

《半月谈》于2018年年底策划推出《2018：基层治理十大靶点》，经调查研究显示，这些问题同样存在于广西基层，它们不仅在一定程度上影响了广西基层政府的行政效率，也损害了群众的相关利益，削弱了广西基层政府的公信力，广西基层政府与群众息息相关、联系紧密，相对于中央，广西基层政府在政策的落实方面有更多的话语权，要承担更多责任。

本文深入分析广西基层干部的行动逻辑，实地观察广西基层治理十大靶点形成的基础条件与演变过程，从个体、群体、组织三个方面展现广西基层治理十大靶点的逻辑机理，有针对性地提出破解广西基层十大靶点的路径，努力为构建广西良好政治生态提供有用的建议。

一、广西基层治理十大靶点现状

本文以《半月谈》的十大靶点为依据深入广西基层实地调研，依据区域、职务级别、工作种类等差异情况选择12名具有代表性的广西基层干部进行了半结构化的深入访谈，访谈总字数为8万字以上。研究发现，广西基层干部的工作状态总体呈现积极良好的局面，总体上称职负责，但是《半月谈》十大靶点的各个现象仍存在广西基层，体现为成员动力不足、组织绩效低、组织管理难度大等问题，这些问题阻碍着广西基层目标治理的实施和发展。

广西基层靶点治理具体情况如下：（1）广西靶点治理实施措施可以从中央和地方两个角度进行考虑。从中央的角度看，中央正在积极开展整治不作为、整顿治理靶点等活动，通过网络、实地考察等渠道加强对广西基层政府不良行为的治理。从地方角度看，广西基层各地正积极探索治理靶点新模式，一些地方建立了政府权力清单，涵盖决策标准、基层管理等重要问题，努力实现行政运行全覆盖、透明化；广西许多基层积极运用法律规范进一步完善、预防和惩治基层干部不良行为。来宾市出台了多项地方法规，为把当地群众与基层干部紧密联系起来而建设大数据电子服务平台。这些治理活动，取得一定的成果，提高了广西基层治理的成效，也改善了广西基层干群关系。（2）广西基层组织治理十大靶点的能力不足，仍有很大提升空间。基层干部虽然能与群众面对面交流，但由于对群众参与广西基层治理靶点缺乏正确认识，往往不愿积极参与广西基层靶点治理活动，即使广西基层干部要求人民群众的参与，人民群众的参与质量也不高，部分群众自身文化水平不高和认识不足，也没有机会参与靶点治理，民主和参与成为多元化治理靶点的影响因素；处理一些不重要问题时尽可能要求民主参与，处理重大问题时仍是上级政府和领导掌控，这时也显示出靶点治理的民主广度和深度不够。（3）目标治理能力不足。广西基层政府承担着服务社会、管理广西基层干部的责任，广西政府解决靶点问题、培养基层干部的能力低。一是广西基层靶点治理体制机制不健全，矛盾层出不穷，操作空间大，使广西一些基层干部心理失衡，降低了行政质量和效率，广西现有的基层政府靶点治理机制并不能从根本上解决这些矛盾和冲突。二是广西基层政府对十大靶点的危害性认识不深，使得十大靶点的治理仅仅停留在表面上，见图1。

图1 广西基层治理十大靶点的情况

二、广西基层治理十大靶点的逻辑构成

本文以组织行为理论相关知识为基础，结合广西基层治理靶点的逻辑构成进行概括与提炼，从个体、群体、组织三个维度对组织行为进行分析。1975年，心理学家Martin Fishbein和Icek Ajzen通过对人的行为研究，提出了理性行为理论 (Theory of Reasoned Action,TRA)，该理论指出，如果个体对某种行为可能产生效果的认知是积极的，那么他就会对该行为有积极的态度，相反就会有消极的态度。广西基层干部的态度和主观意志共同影响着个体的认知,个体认知影响个体的行为动机和方法，个体行为方法进而导致群体和组织行政氛围和行政效率降低，群体和组织的氛围和效率低反过来影响个体，从而形成一种死循环的状态。因此，广西基层治理应注重从个体、群体、组织三个方面出发，同抓、紧抓三方，同时更应注重激发干部内生动力，促使其认知产生积极效果。

基于以上分析，可从个体和组织层面来归纳总结出广西基层治理十大靶点的相关情况。（1）从个体层面看，90%的访谈对象认为部分基层公务员感到压力大，出现心理失衡现象，对组织制度和规范认同度降低；90%的访谈对象认为部分基层干部综合考量后选择性地接受组织制度；70%的访谈对象认为部分广西基层面对高难度的任务时，有逃避、推脱等行为倾向，部分基层政府存在上级推诿“甩锅”，下级“躲锅”的现象；针对上级摊派的任务，40%的访谈对象认为部分基层干部综合考虑各种现实因素后会采取敷衍应付的手段应对，利用自身资源和手段方式抵制政策压力；基层干部个体目标与组织目标大体上趋于平衡状态，但40%的访谈对象认为部分基层干部个体目标与组织目标存在冲突；监督力量发挥不出优势，角色冲突影响监督效果。（2）从组织层面看，80%的访谈对象认为部分地区基层检查监督需上交大量材料、检查标准前后不一致，基层事务繁杂，无偿加班呈现常态化，部分地区基层组织规章制度运作存在多种干扰因素，其规章制度本身存在缺陷；组织沟通机制不顺畅，基层干部行为过程的互动实效不高等现象存在。

（一）个体动机影响政治行为

1.个体角色认知影响内部动力

个体角色认知扭曲与激励不足，导致行为动机弱化。（1）部分人员遵循利益最大化的观念，认为自己付出多收入少，访谈对象A认为：“加班生活大家都习惯了，从来没有过准时下班，平时加班又没有工资，事情又多又杂，开会很多，平时需要提供的材料也多”，广西基层事务繁杂，无偿加班呈现常态化。访谈对象B认为：“有时候你也会感受到有一种无力的感觉，你会觉得悲观，就是很努力加班地干，但是没有获得自己想要的结果，，看不到希望，压力大，幸福感不高”，广西基层公务员压力大，幸福感低，部分广西基层干部工作热情不高，认为工作目的是为了获取报酬满足家庭生活支出；他们会与高收入群体比较，认为自身付出与收获不成正比，出现心理失衡现象，导致以获取不正当收益弥补内心失衡的现象产生。（2）晋升难度大，考核指标繁杂、监督频繁、问责滥用等问题较多，缺乏持续有效的外部激励，导致个体动机不足。

2.个体动机选择影响政治行为

个体动机选择呈现在对组织制度的理性选择、逃避、敷衍应付和抵制的四个方面。

（1）部分基层干部并不是一味地服从、支持组织制度，而是根据实际情况、自身情况进行综合考量后选择性地接受组织制度。访谈对象B表示：“我想做自己觉得有意义的事情，享受自由，自己进行选择，我选择的标准主要是看心情、状态、每天的睡眠、加班情况、家庭情况、上级领导对我的态度等因素”，部分有经验和资质高的基层干部更多的是地关注自身需求，根据现实情况进行理性选择，优先选择自己最想做、最重要的那件事。理性选择的标准有以下几个方面：一是该工作内容是否有利于晋升；二是该工作的难易程度，根据工作难易程度进行理性选择；三是该工作的风险大小，如果该工作容易造成失误而受到处罚，基层人员就会理性考量。基层干部需要在制度、结构、任务、资源、意愿等多种因素间权衡适应,在行动时做出对自己最有利的选择，不同人员之间展现出不同的行动表现形式。

（2）经调研发现部分基层干部面对难度较大的任务时，具有逃避、推脱等行为倾向，存在上级推诿“甩锅”，下级“躲锅”的现象。访谈对象B表示：“我现在已经35岁了，就是相当于老油条了，领导会叫那种刚刚入单位的人干工作，年轻的人比较有冲劲、听话、愿意吃苦，如果领导喊不动我，他还可以喊年轻的去做工作，领导可以拿升职空间晋升奖励各种方式来激励他”，基层领导利用自身地位，在进行任务分配时，有意识地根据工作难易程度分配给下属，或者把较难工作任务分配给权利、地位比较低的基层干部，容易造成权利与责任失衡，表现为上级推诿“甩锅”、下级躲避不“接锅”的状态，基层干部既要落实上级过重的任务，又要根据实际解决问题，压力过大，存在“角色超载”的状况。有经验且年纪大点的基层干部躲避、推脱复杂辛苦的任务，晋升、奖励等激励方式已经不能成为满足该类人员需求的主要方式，管理难度大。

（3）针对上级摊派的任务，部分基层干部综合考虑各种现实因素后会采取敷衍应付的办法应对。针对“作假一般是通过什么方式？”这一问题，访谈对象D回答：“各种手段、花样百出，通过自己的经历，还有那种套路，钻空子，花钱请人帮忙，像这种小事但是数量很多很杂的，我们就会采取这种方式来规避，有时候上面的政策只考虑自己的，没考虑到我们基层执行起来很难，那样很浪费时间，不符合实际，所以我们就有自己的方式来应对应付”。采取敷衍应付手段的原因如下：一是基层干部认为上级政策不充分考虑基层实际以及政策实施难度过大，政策制定缺少弹性，不能及时适应基层情况的变化；二是由于基层干部本身能力不足、工作条件不足以满足工作任务完成的需要，综合考虑人情、意义、后果等因素后，广西基层干部会采取惯用的手段方式处理事务，尽可能节约时间和精力；三是在实际考核中只要基层干部所犯错误不越过部门领导的底线,即便有一些变通执行、违规操作、消极应对等行为,也不会给予实质性处罚。因此，部分基层干部采用各种手段和方法耍套路作假、钻空子、造数据、象征性执行、形式化执行政策，导致政策落实不到位，政策效果大打折扣，造成不必要的行政资源浪费。

（4）部分基层干部利用自身资源和手段方式抵制政策压力。在各级部门层层加码的形势下,部分广西基层干部的压力逐渐加大，再加上下级沟通渠道不畅通，下情难以上传。政策制定不科学，表现为朝令夕改、标准前后不一致等情况，经过多次建议协调不成，广西基层干部怀揣着抵触心理完成任务；部分访谈对象B表示：“以前的话我会无条件的服从领导安排，但是现在我会进行选择，如果实在不行的话，惹怒我，我也会进行反抗，我反抗的方式就是不出声和不做行动，不出声他就懂我不愿意做”，有经验的广西基层干部依据自身优势、采用沉默的方式抵制组织的不合理安排。

（二）群体过程影响群体绩效

1.群体凝聚力不足，个体态度不端正

广西部分地区存在人情、利益交换的非正式群体，工作过程中受价值观念、行为偏好、成员标准等影响；个体追求价值利益最大化，相关事务标准存在模糊性，难以精确约束个体行为，个体自由量裁空间大，加上群体规范认同存在弱化和滞后性，缺乏严谨的评判标准，群体行为社会化现象产生。

2.个体目标与组织目标不协调

一是经济利益目标失衡。部分广西基层干部薪资、休息等利益诉求与组织廉政建设、绩效指标存在冲突，有待进一步协商调和。二是成就目标受阻。调查发现，一系列因素造成个体成就目标受阻。访谈对象E认为：“现在很多人都反映这种考评不太公平，基本上都是领导说了算的，领导说提拔谁就提拔谁，另外，对于靠人际关系晋升的情况，只要没有触碰到我们底线，我们就睁一只眼闭一只眼”。部分地区选拔程序只是相对公平的，多种因素干扰的情况仍然存在，缺乏绝对公平的晋升格局，在考核结果的运用上，强大的人情关系网络影响着基层干部的选拔任用，产生一种潜规则情况，即使在绩效考核中表现优秀的人员也未必能得到提拔重用，打击了基层干部的工作积极性。三是部分基层干部建言等权利目标受阻，心理需求得不到满足。提意见的程序烦琐、成本高，可能会带来不必要的麻烦或打击报复，沟通无效，得不到有效回馈与解决，据访谈对象A反映：“提意见也没有什么大的改变，虽然说它有专门的渠道给你提意见，但是反馈上去基本上就不了了之，也没有得到解决”。部分地区民主协商缺少实质性效用、满意度不高，民主协商的成效有待提升；另外，基层干部心理调节缺乏外部因素协助，个人心理消化能力出现乏力、差异化现象，缺少多样化的心理调节手段。访谈对象表示他们在身体心理等方面，部门给予的关心还是不够，心理调节方面的活动很少，平时都是靠自我调节。

（三）组织管理影响组织效能

1.僵化的组织制度影响组织效能

广西部分地区遵循因循守旧的逻辑，按照组织的规则和模式办事，有经验的基层干部依靠可操作的空间和法律漏洞，摸索套路、走捷径应付考核。访谈对象G表示：“制度基本上已经僵化了，照着那个模板走程序，每年基本上都是这样，就算存在一些问题也一样照搬照抄”，之所以会形成这样的状态，具体原因如下：一是按套路和模板办事既可以节省时间和精力，还能做到，不求有功但求无过；二是组织环境内部官场不良风气等因素影响，大家都倾向于按部就班、按套路办事的做法；三是“耍套路”等行为比较隐蔽，没有详细的规章制度来惩治，难以全面整治。广西基层组织规章制度不仅本身存在缺陷，还存在多种干扰因素。访谈对象B表示：“肯定不可避免地会有抱团规避的行为、靠人脉关系包庇这种情况，像这种民主或者商议地做出来的政策和方案，科学性不高，因为人的能力有限，有些东西无法量化”。在规章制度制定方面，制定者的能力有限，不能把治理靶点的配套制度考虑周全，制定的规章制度不具备针对性；在规章制度执行方面，受基层干部的报团规避行为等因素影响组织规章制度运作，制度执行存在可操作空间。

2.监督机制发挥不出优势，角色冲突影响监督效果

在内部监督方面，一是监督主体同时受社会人和自然人两种属性的影响，导致认知和行为的偏差，进而影响监督效果；二是监督主体受本身多重角色影响，与监督对象存在朋友、同事、上下级等多重关系，对监督问责机制运行产生干扰。在外部监督方面，普通群众与违规的干部接触的概率低从而导致信息不对称，基层干部部分违规行为不大不小，社会对其关注点也不高，舆论关注度不够，群众监督缺乏明确靶点。组织行为学认为, 人本身具有自然人和社会两种属性，受制于各方面因素，不同的角色定位,必然会产生角色冲突现象。最后，部分基层干部在工作中权衡利弊，利用可操作的空间逃避、躲避各方监督，进而影响监督效率。

3.组织沟通机制不顺畅，行为过程的互动实效不高

部分行政组织内外部沟通机制不顺畅，责任目标和责任履行的透明度不高。访谈对象A表示：“提建议要走特定的程序如以书面的形式来传递，这些繁琐的步骤程序不是你想要改就改的，只能想着憋在心里面不能说，但是你得懂，你实在受不了，你可以请示汇报，但也不愿意把时间浪费在这些事上，有大把的事情等着你去处理”。上级部门不能及时准确、灵活地了解掌握广西基层部门的现实状况。自上而下的权威式沟通模式仍普遍存在，双向沟通的实效性不强，完成上级交代的任务、接受上级考核监督问责成为主要的事情，基层干部自身的现实期盼、真实想法未能充分表达，缺乏直接性的互动交流。”部分基层干部的需求得不到及时满足，政策制定不够科学严谨，沟通机制不顺畅难以传达下情或下情不被理解时，政策执行过程中可能触犯禁止性指标、惩戒性指标的任务，怕被问责而相应地采取逃避、互相推诿、材料论英雄、做表面文章等做法，访谈对象C认为：“有时候出现分任务的时候分的不科学，会给下面基层加大压力或者出现朝夕令改的情况，这种情况很正常，有口头的抱怨就让他抱怨去，该做的事情还是得做，现在一层压一层的情况属于很正常，拿升级晋升来压他们。”

三、广西基层治理十大靶点的破解路径

在广西基层实施政策的过程中，太重的任务和复杂情况、不合理政策会诱发基层人员不平衡心理，进而采取不合理手段应付，也降低了各项政策的效率，从而影响政府的工作成效。针对上述治理十大靶点中产生的问题，提出以下解决广西基层十大靶点的治理路径。

（一）引导正向心理机制，完善多元化激励机制

自觉端正角色认知，激发内生动力。在实际工作中树立正确的思想观念，提高自身压力调节水平和善于激发自身工作热情，减少个体不平衡感，重视个体成员失衡心态和负面影响，获取多元化社会支持，多渠道获取抗压力心理资源，强化个体认知；畅通晋升渠道，增强持续有效的激励措施，优化选拔任用程序，收集群众意见，评议时需结合干部的日常表现和阶段考核做出最终评定，强调个体参与管理，提高干部积极性。针对不同个体的动机选择制定灵活有效的应对策略，对症下药，组织与个体互相站在双方立场考虑，组织提前预知和制定策略预防个体基于理性考量后产生不良行为，制定弹性政策，充分考虑基层实际，减少不必要的工作，给基层减负。

（二）消除不良共同体，强化组织规范认同

1.灵活采取不同的管理方式

对症下药，党建引领干部树立良好工作作风，端正态度，不可以事务繁忙为借口敷衍了事，针对人情运作等情况召集基层干部研究制定相关的规范，检查存在的可操作空间，简化监督检查、问责追责程序，减少不必要的痕迹证据，减轻基层干部的负担。提高政策可视化程度，研究总结又快又便捷、科学有效的任务完成方式在广西基层内部进行共享，提高办事效率，让广西基层干部有更多时间和精力积极应对各项工作。采用随机抽查或者滚动式交叉巡查，结合各部门特点，从实际出发，制定合理的标准，采用科学的处理方式，培育个体的价值理性，优化绩效考核的方式，实现工具理性和价值理性的统一。通过各种渠道收集意见并并针对一些变通执行、违规操作、消极应对等行为制定相应的实质性处罚规则，鼓励改革创新，举办创新比赛活动，选拔出新颖典型的解决方案和政策举措。

2.多维度创新组织文化

善于运用优秀的中国传统文化，创造性地将中华优秀传统文化融入到组织文化建设中去，让基层干部在潜移默化中端正自己的态度和想法；将道德伦理与实际情况相结合，进行成员道德教化，注重实效，形成领导狠抓与成员主动的良好局面，不定期地评估组织的文化环境，制定科学合理的防控策略治理相关问题，防止出现不好的苗头，举办丰富多彩的组织文化活动，让广大基层干部参与进来，激发成员的积极性，公示不良组织现象并惩戒不良行为。

3.完善考核制度，促进管理科学化

制定和完善法律法规，让经常参与互相推诿、搞形式主义、痕迹主义等十大靶点的上下级政府人员参与制定法规政策。访谈对象A表示：“从考核制度入手，考核的方式还要科学量化，防止形式主义搞假材料，考评做到科学规范了，有监督约束的作用，他们就不敢乱来”，重视领导的带头作用，促进领导管理科学化、公平性。访谈对象A表示：“领导的工作责任很重要，涉及每个单位的人员的监督管理，也涉及整个单位自上而下思想的构建，领导是上级派下来的选好的也有从广西基层提拔起来的”。因此，要促进组织目标与个体目标平衡，多手段多渠道增加公务员除薪资福利外的合法收入；要畅通利益诉求的渠道，保证诉求渠道多元化；要注重人文关怀，多倾听基层干部的心声。

（三）优化组织管理效能，完善组织机制

1.加大组织改革创新力度

构建互联网平台举办基层公务员工作经验分享大会，典型案例汇编录入数据库，像百度一样随时可查询，仅限政府内部人员可用，资源共享、根据案例吸取经验教训成为可查的 “锦囊”，供决策者、执行者和立法者参考。

2.增强集体式违规的查处、惩处力度

一方面要加强对集体式违规的查处、惩处力度，增强法律威慑力；另一方面继续完善现有的绩效考核模式，把责任落实到干部个体。对于法不责众、抱团违法的行为，比如说靠人脉关系包庇，解决的方法是设立制度规则和规范，从思想和源头上解决。

3.对人情文化加以法律限定，全员参与完善组织文化

不断完善人情文化相关法律法规,坚持以基层干部为主体，以党组织为主导，发挥党的领导核心作用，发挥党员的先锋模范作用，明确重点任务，突破个别关键干部，想方设法激发基层干部参与改革的积极性,形成约束与激励并行的组织文化。作为组织行为学的重要组成部分,组织文化具有导向、规范、激励行为的作用。广西基层组织文化改革的各个阶段具体表现为：在基层文化改革的开始阶段，鼓励基层干部探索研究，尤其是激发青年基层干部的批判精神，因为青年干部思维灵活、敢于质疑和创新，将其长处优点发挥到创新培育组织文化中，通过各种形式加强广西基层改革的宣传力度，不断营造敢于创新、敢于突破的良好氛围。在探索升华阶段，基层文化改革应做到一切从实际出发、实事求是，真正做到让广西基层干部受益。在广西基层文化改革进入约束阶段后，细化和完善不良人情文化的法律约束手段，收集相关证据，进行数据分析总结形成报告，不良行为将受到处罚，使得社会公众对该行为有清楚的行为约束观念。

4.明察暗访结合，加大暗线监督考核力度

广西各地政府在绩效评估中附加进行风气评估，对风气不好的政府和动机不良的基层干部进行通报批评，坚持维护公平竞争、民主法治为主的政治氛围。加强党风政风建设，优化政治生态，破除利益壁垒，遏制公权私化，规避潜规则，营造公平官场环境。访谈对象A认为：“有的时候你来检查一个项目，去现场实地检查，总比你看文件证明好，现在都比较流行，看现场来检查项目的进程，去现场去实地，虽然需要花费一点时间，但实际效果更好。如果交材料照片的话，照片和材料也有可能出现造假，但是你去实地去看的话用你的眼睛去判断更容易发现问题”。所以要注重联系实际，考核监督要到实际中去看。

（四）修补体制漏洞，完善监督机制

1.强化权力制衡，激发多方监督力量

利用大数据简单高效地回应百姓需求并接受百姓监督。依法协调整合各部门，重视下级对上级部门执法行为和解决问题能力的评估，听取下级对上级部门的考核评价建议，自下而上、由内而外地修补体制漏洞，以法律的形式科学规划监督清单，尽力避免监督过程中非必要的各种表格、报表、汇报等多余举措，不定时抽查检查情况，将监督过程透明化和科学化，监督结果及时向社会公开，从而降低监督成本，尽力打造和完善科学有效的监督体制机制。

2.遵循以人为本的原则，畅通建言献策渠道

在政策设计过程中需要重视基层干部的意见和建议，增强认同感，形成共识，让基层干部敢言敢做，给民主化管理提供便捷，健全现有的群众投诉机制，需要在法律上对行政不作为投诉机制作业明确规定，从计划行为理论的视角来看，在创新政策制定过程中，活动主体充分参与讨论，可以加深不同主体之间的互动，同时增进了解和认同，便于形成政策共识，优化政策效果。组织应关注广西基层干部的需求，尽可能给予多方面的精神和物质支持。积极组织支持感知能够有效降低员工的消极情绪，呈现为组织对个体更多的信任和认可，从而减少个体的负面行为。

本文解释了广西基层治理十大靶点是如何产生的，证实了广西基层治理实践中基层干部有着各自不同的行动逻辑，发现基层治理情况是复杂的，存在多重关系，政策在部分基层政府落实过程中有可操作空间，致使不能真正形成行政高效率，这应引起政府相关部门的重视，基层治理离不开科学有效的体制机制、科学手段和执行程序，更为重要的是如何涵养基层干部职业荣誉感和使命感，将其渗透到基层干部血液当中去，由于十大靶点治理难度大，现有对策不能即刻从根本上破解靶点，只能通过渐进的方式逐步改进，在今后研究中将进一步补充和完善。