政策组合对养老服务资源供给的影响研究

王立剑，邸晓东

西安交通大学 公共政策与管理学院，陕西 西安 710049

2000 年以来，为了积极应对人口老龄化，我国中央和地方政府出台了一系列政策文件，不仅带动了养老服务业的快速发展，也逐渐完善了我国的养老服务体系，经历了由“居家为基础、社区为依托、机构为补充”到“居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合”再到“居家社区机构相协调、医养康养相结合”的演进［1］。养老服务的建设重点也逐渐由养老机构建设转移到医养康养建设，呈现出“政策主导、自上而下”的发展趋势，反映出我国目前养老服务的发展主要依赖政策的顶层设计与内容驱动。因此，研究养老服务政策的要素组合有利于优化养老服务的建设目标与整体规划。

随着各类养老服务政策的出台，政策颁布主体和联合部门不断增多，养老服务政策逐渐出现政策拥挤、执行部门责任不清、职能协调混乱等现象。养老服务供给过于依赖地方政策，导致养老服务建设盲目响应各类政策，忽略了老年人的现实需求，造成许多地区出现养老服务资源供需不匹配的局面。然而，养老服务资源投入大多是固定资产，缺乏流动性，一旦存在供需失衡、配置错位问题，很难在短期内调整［2］。目前，我国养老服务资源供给已然出现了以下现实问题：（1）政策文本多变，缺乏明确的进入标准与规范，导致盲目投入的养老服务设施不符合安全标准和土地政策，无法运营。（2）政策内容过分重视供给侧，例如农村大量建设老年幸福院，“一人难求”的状况普遍存在，养老服务政策存在“负向激励”［3］。（3）政策差异化考量不足。由于城乡差异、区域差异，各地基础服务建设不尽相同，统一建设的养老服务设施利用率较低，造成了养老服务资源的浪费［4］。因此，亟需调整养老服务政策走向，提高养老服务资源的利用率和可及性，真正实现全面覆盖、人人享有。

本文从养老服务政策组合角度出发，首先将养老服务政策分为目标和工具两个维度，通过测算政策组合的综合性、一致性、均衡性，刻画政策之间的相互作用以及政策内部之间的相互关联，然后构建模型分析政策组合对养老服务资源供给的影响作用，最后根据实证结果，从不同政策组合、政策内部指标、政策目标重点、政策工具应用等方面提出优化政策设计的可行性建议。

一、文献综述与研究假设

（一）文献综述

随着养老服务政策逐渐体系化、完备化，养老服务政策的研究也逐渐增多。关于养老服务政策的研究内容主要可分为以下几类。一是研究养老服务政策的时空演进。主要目的是总结归纳养老服务政策演进过程中的时代特征以及阶段重点，把握养老服务政策的未来趋势和政策走向［5］。二是养老服务政策的文本分析。主要是通过政策内容分类、关键词编码、频数统计、聚类分析等方法，对养老服务政策存在问题及发展走向进行分析［6］。三是研究养老服务政策的地区差异。通过对比养老服务政策内容、政策目标、政策工具、政策效果等，分析不同区域养老服务的政策弱点和制约因素［7］。四是研究养老服务政策的治理框架。聚焦政策工具的选择与组合模式，通过重塑养老服务治理框架，提高政策执行效率［8］。五是养老服务政策的评价研究。采用某项评价技术对养老服务政策进行定量刻画，通过指标体系对政策工具、政策主体、政策网络等方面做出评价［9］。

关于不同政策对养老服务影响的研究，大多数学者通过构建指标体系来表示某一政策的实施，然后分析政策对养老服务的影响。李素利等［10］通过设计问卷，测度政治价值和经济价值两个指标，探讨养老保障政策对养老生活的支持作用。石琤［11］通过实证方法分析了社会照护对家庭照护服务的影响，指出支持家庭照护的养老服务政策对家庭照护的供给行为会产生挤出效应、挤进效应和混合效应。宫锡强［12］以一般公共预算收支差额衡量财政支持政策，采用动态面板广义矩估计（GMM）方法，从规模、结构、效应三个方面分析了财政支持政策对养老服务水平的影响。

部分学者关注养老服务政策对养老机构设施投入的影响，席晶等［13］分析了1953—2012 年北京养老机构的时空演变，指出不同时期相关政策对养老机构数量的增长空间布局有直接影响。焦若水等［3］通过访谈调研，发现农村地区公办养老机构入住率低下的原因在于忽视了公共政策与农村现实需求的有效对接，导致养老资源难以实现有效供给。王文娟等［14］针对民办养老机构扶持政策，指出政府对养老机构的扶持政策并未产生预期效果，反而出现了较高的空床率，造成养老资源的严重浪费。胡芳肖等［15］以陕西省为例，运用统计数据对农村居民基本养老金适度水平进行科学测算，得出考虑土地养老保障仍不能保障农村居民基本养老需求的结论。

从现有养老服务政策的相关研究来看，仍存在以下局限：第一，大多研究关注政策本身的内容与效果，忽视了政策之间的一致性，而政策之间的有效衔接是政策目标实现的关键。第二，重视政策单一维度的特征总结，对政策目标与工具之间的匹配研究较少，不利于发挥政策要素之间的合力。第三，缺乏政策组合对养老服务的影响研究，不同的政策组合决定了不同的养老服务发展目标，科学合理的政策要素组合是政策发挥效力的基础。

（二）研究假设

养老服务作为公共服务，具有投入成本高、回报周期长的特征，呈现出政策主导、高位推动的局面。为有效分析养老服务资源供给在不同政策推动下呈现出的不同效果，本文在徐喆等［16］的研究基础上，将“政策组合”引入养老服务领域，养老服务政策组合即为对养老服务具有影响的一组相互作用的政策内容组合。在同一政策内部，政策组合指养老服务的服务主体、服务对象、服务内容、服务方式以及保障措施等不同内容的组合；在不同政策之间，政策组合指不同政策在养老服务模式、养老服务概念、建设标准、服务目标、执行手段等内容的覆盖范围、衔接程度、补充程度等方面的内容组合。从政策之间的相互作用以及政策内部之间相互关联的角度出发，将政策组合的效果分为综合性、一致性、均衡性三个方面。综合性指的是政策运用的广度，即在养老服务政策中，政策内容、服务对象、执行工具等多项政策内容的覆盖范围。一致性是指不同政策组合之间的冲突较少，甚至具有一定的协同作用，养老服务政策的一致性主要指政策目标、服务标准、服务主体、养老概念等的模糊程度和冲突程度。均衡性反映政策目标组合内不同指标的强度以及发展的均衡性，指标失调会对养老服务发展产生阻碍作用。

从养老服务政策组合综合性来看，在政策演变过程中，一是政策内容从宏观改革转向精细发展［17］。养老模式由家庭和社会养老转向居家、社区、机构、智慧、旅居、医养结合、互助养老等更为具体的养老服务模式，针对各类单一养老模式的分支政策也大量涌现，在政策力度的催生下，养老服务设施诸如养老机构、养老地产、康复中心、老年幸福院、社区日间照料中心等大量增加。二是政策目标由单一化转向多样化［18］。服务对象由特殊和困难老年人转为全部老年群体，服务内容由单一的家庭照料转为多样化的市场服务，因此，为了满足井喷式的养老服务需求，养老服务资源供给也大量增加。三是政策工具由需求型转向环境型和供给型［19］。养老服务供给从最开始的政府采购逐渐转向税收、人才、科技等优惠政策引导下的市场供给，进一步促进了社会资本对养老服务的投入，养老服务资源供给大幅增加。基于以上养老服务政策演变趋势，本文提出假设1。

假设1：养老服务政策组合的综合性对养老服务资源供给有影响。

从养老服务政策组合一致性来看，根据理查德·马特兰德提出的政策模糊冲突理论，模糊性和冲突性是政策的固有属性。养老服务政策的模糊性主要包括政策目标模糊［20］和政策标准模糊［5］，前者指的是随着政策数量的不断增多，政策目标逐渐多样化，政策之间越来越缺乏连续性，导致政策目标不一致；后者是指养老服务内容繁杂、设计供需主体较多，导致养老服务建设标准、评价标准、补贴标准、激励机制等不明确，存在模糊性。养老服务政策的冲突性主要表现为政策主体冲突［8］和政策概念冲突［21］，前者是指养老服务涉及卫生、发改、国土、住建、人社、民政、财政、残联、老龄委、工信部等多个部门，由于各部门间相关利益不一致，容易导致相关政策出现相互制约乃至冲突的现象；后者是指在养老服务探索过程中，“养老服务”“养老服务业”“养老服务产业”“养老事业”“老龄服务”等概念混乱不清，直接影响了养老服务的建设方向。从养老服务模糊性和冲突性来看，政策目标、政策标准、政策主体、政策概念等的不一致都会制约养老服务的发展，进而限制养老服务的资源供给。据此，本文提出假设2。

假设2：养老服务政策组合的一致性对养老服务资源供给有影响。

从养老服务政策组合均衡性来看，虽然养老服务政策逐渐明确了政府与市场的边界，但大多内容仍偏重养老服务事业的发展，强调政府为养老服务的主要提供者、组织者，政策工具也大多偏向政府采购、税收优惠、财政补贴等的使用，养老服务竞争市场尚未形成，造成养老服务资源的供给严重依赖政府财政，养老服务可持续性较差［20］。在城乡养老服务发展方面，政策内容更多是明确城市社区养老、机构养老、智慧养老等的建设标准与发展目标，对于基础设施不足、公共信息平台尚未建立、经济收入有限、消费观念陈旧的农村地区，尚未提出有效的养老服务模式［3］，对能够刺激农村老年人参与养老服务的经济政策、平台建设、社会组织培育等政策工具的使用不足，大大限制了养老服务市场的形成，从而抑制了养老服务资源供给。据此，本文提出假设3。

假设3：养老服务政策组合的均衡性对养老服务资源供给有影响。

二、养老服务政策组合

（一）政策指标体系

本文从养老服务政策组合特征及其对养老服务资源供给的影响角度出发，借鉴姚俊等［6-7］对养老服务政策的分类标准，并结合养老服务发展规划的内容，将养老服务政策分为目标和工具两个维度。

政策目标即政策主体的认知性共识，引领整体性规划的布局。养老服务的政策目标可分为服务推广、标准建立、平台建设、产品研发四个部分［7］。服务推广主要指养老服务模式、养老服务相关概念、养老服务宣传方式、养老产业发展、养老机构试点、长期护理保险试点等有利于养老服务市场建立的相关政策；标准建立主要包括养老服务设施建设标准、服务标准、产品标准、老年人信息安全系统、消防标准等提高养老服务质量的相关规定；平台建设主要指改革创新试点、养老服务信息平台、公共服务及工作平台等提高养老服务效率的信息服务建设；产品研发主要包括老年医疗系统、产学研合作、智能健康养老产品、老年用品开发等丰富养老服务产业的一系列举措。

政策工具是决策者为了实现既定的目标所采用的实践手段和方式。养老服务的政策工具主要分为环境型政策工具、供给型政策工具和需求型政策工具［19］。环境型政策工具体现了政策对养老服务发展的导向作用，通过税收优惠、行政监管、经济补贴等引导养老服务发展，营造良好的市场环境；供给型政策工具表现为政策对于养老服务发展的推动力，通过资金投入、科技投入、设施投入等，助力养老服务的供给侧改革；需求型政策工具表现为政策对养老服务发展的拉力，通过政府采购、服务外包、市场塑造和国际交流等降低养老服务发展的市场障碍和负外部性影响。具体的养老服务政策分类如表1所示。

表1 养老服务政策分类

（二）政策量化与测算

1.政策量化

本文参照彭纪生等［22］的方法对养老服务政策的效力、目标和工具进行了预处理。首先，对每一年度新颁布政策的各项政策目标、政策工具中某一指标得分进行累积，得到养老服务某一政策所有指标的总得分（TS）：

其中，j表示第j条政策，N表示第t年政策总数，PG表示某一指标得分，PG=1。P表示政策效力，具体的测量标准为：全国人民代表大会及其常务委员会颁布的法律赋值5；国务院颁布的条例、规定、各个部委的部令赋值4；国务院颁布的暂行条例、意见、办法、决定，各个部委的条例、规定，各个省级行政单位颁布的条例赋值3；各个部委的暂行规定、办法、意见、规划，各个省级行政单位颁布的意见、规定等赋值2；通知、公告等赋值1。

在总得分（TS）的计算基础上，以养老服务政策目标维度为例，分别测算同一维度内不同政策组合和同一政策内不同政策目标指标组合和政策工具指标组合的综合性、一致性和均衡性。

（1）综合性（COM）。通过计算不同政策目标指标得分累积之和，得到

其中，r表示政策目标内指标，l表示政策目标内指标总数。

（2）一致性（CON）。本文通过计算向量夹角余弦值的方法，反映政策目标组合的一致性：

（3）均衡性（BAL）。在测算均衡性之前，首先计算不同政策目标内指标之间的相关性指数（RE）：

其中，RE为不同政策目标指标之间的相关性系数，m和n表示不同的政策目标指标，d表示政策目标指标两两组合，然后测算均衡性（BAL）。

其中，n*表示政策指标两两组合的总数。

2.数据来源与测算结果

综合考虑高发文时期与政策文本约束力，选取2011—2019 年的规范性政策文本进行分析，利用北大法宝法律数据库、国务院及国务院各部委官网，以“养老”“养老服务”“养老体系”“居家养老”“社区养老”“医养结合”“智慧养老”“互联网养老”“老龄”等关键词，共搜索出216份与养老服务有关的全国性政策。通过对政策内容分析与筛选，并根据政策的时间、生效、废止、重叠等情况进行调整，选定172份养老服务政策进行分析。从政策发布力度来看，涉及国务院、民政部、工信部、卫健委、财政部、城建部、发改委等多个部门，其中有18 份政策由国务院和国务院办公厅发布，有2份政策由全国人民代表大会发布，其他发文较多的部门是老龄委和民政部，这说明国家在政策层面高度重视养老服务的发展。从政策发布时间来看，2011—2019 年政策数分别为6、6、10、21、22、21、24、19、43 份，这与国家对养老服务的重视程度趋势一致，说明本文对养老服务政策的选择具有一定的代表性。根据上述测算，最终得到养老服务政策组合的特征趋势，如图1～图3所示。

2011—2019年不同类型政策组合特征变化如图1 所示。从中可见，政策目标组合和政策工具组合的综合性和一致性非常接近，且在2011—2016 年呈现逐年递增的趋势，这表明我国近几年养老服务政策发布力度增加，说明我国对养老服务的重视。2017—2018 年养老服务政策综合性和一致性稍有下降，这主要是因为《国务院关于印发“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划的通知》颁布，强调养老服务全面协调可持续发展，养老服务的发展由全面建设转向提质增效。

图1 2011—2019 年不同类型政策组合特征变化

从均衡性来看，政策目标的均衡性在2011—2017一直处于下降趋势，表明养老服务的服务推广、标准建立、平台建设、产品研发四个目标发展并不均衡，在2017—2019 年政策目标的均衡性略有提高，这与高质量发展的理念相一致，说明养老服务政策的发布，更加兼顾均衡性。政策工具的均衡性从2015 年逐年上升，说明需求政策、供给政策、环境政策之间相互协调，表明我国在养老服务发展方面的探索取得了一定的成效。

急性期治疗最重要，治疗的首要目的是预防严重并发症发生，其严重并发症是肺栓塞，同时缓解临床症状，积极治疗将大大降低并发症的发生，降低患者病死率以及致残率。

2011—2019 年同一政策目标内不同政策组合特征变化如图2所示。从综合性来看，在各政策目标内，标准建立和服务推广数值较高，说明国家政策主要偏向养老服务的全民普及以及服务标准的建立，而平台建设和产品研发仍处于基础阶段，有待提升。从一致性来看，标准建立的数值最高，说明养老服务政策之间服务标准的建设比较一致，这表明我国养老服务建设方向逐渐明确，养老服务体系逐渐完善。从均衡性来看，四种政策组合的均衡性趋势差异较大，表明我国政策目标内均衡性较差，说明政策对各项养老服务目标的引导作用还未显现。此外，平台建设的数值较高，表明养老服务政策对创新中心、信息平台、公共服务平台等的建设比较均衡，我国养老服务平台建设正处于探索阶段。

图2 2011—2019 年同一政策目标内不同政策组合特征变化

2011—2019 年同一政策工具内不同政策组合特征变化如图3所示。从中可见，综合性和一致性趋势比较相似，需求政策指数最小，反映出我国养老服务主要依靠供给侧以及政策优惠等政策工具带动养老服务的发展，忽视了养老服务的市场需求。与政策目标组合类似，2017和2018年养老服务政策工具均呈下降趋势，说明养老服务政策目标的变化影响了政策工具的发展。

图3 2011—2019 年同一政策工具内不同政策组合特征变化

整体来看，三种政策组合的均衡性呈现波动发展状态，需求政策的均衡性较高，供给政策的均衡性最低，说明虽然需求政策并不是我国养老服务的主要政策工具，但其发展均衡性较好，政府和市场在养老服务发展方面的协调性较好。2018 和2019 年需求政策均衡性突然增加，这主要与智慧养老发展、养老服务市场开放等有关。

三、政策组合对养老服务资源供给的影响研究

为了验证前文假设，探究政策组合对养老服务资源供给的影响，本文运用2012—2020年《中国统计年鉴》《地方统计年鉴》《中国民政统计年鉴》以及2011—2019 年各省（直辖市、自治区）统计公报、中国经济与社会发展统计数据库、EPS 数据库等公开统计数据，建立2011—2019年的省级面板数据。

（一）变量选取

因变量。根据《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》评估指标体系，借鉴裴育等［2］对养老服务资源的指标选择标准，选取每千老年人养老床位数（EB）衡量养老服务资源供给水平作为因变量。

自变量。以政策组合（PM）的综合性、一致性、均衡性为自变量。

控制变量。参考以往研究，引入以下控制变量。（1）人均GDP（PG）。用人均GDP 衡量社会经济发展状况，经济发展越好，养老服务资源供给越充足。为了进一步消除变量之间不同量纲的影响和误差，本文取人均GDP 的对数形式（lnPG）。（2）固定资产投资（FI）。固定投资反映了各地区投入社会资源建设的力度。固定投资越高，用于养老服务的资源也就越多，本文取固定资产投资的对数形式（lnFI）。（3）老年抚养比（OR）。老年抚养比越高，所需养老服务资源就越多，社会资本投入养老服务资源建设的比例就越高。（4）人均养老金（AE）。用年末城镇职工养老保险支出与年末城镇职工离退休人员数的比值表示。人均养老金越高，老年人可用于养老服务消费的收入越高，养老服务资源需求越大。（5）教育水平（EL）。用普通本专科毕业生数占人口总数的比重来衡量。社会教育水平越高，老年人越愿意接受社会养老服务，所需的养老服务资源供给就越多。

相关变量的描述性统计结果如表2所示。

表2 相关变量的描述性统计结果

（二）结果与讨论

根据上述分析，随着养老服务政策数量的增多，具有不同政策目标和措施的政策之间的相互作用越来越多，因而，不同的政策组合对养老服务资源供给的影响也就不同。此外，图4 所示为2011—2019 年全国每千老年人养老床位数变化情况，再结合图1～图3 来看，全国每千老年人养老床位数与政策组合的综合性、一致性趋势均呈现出2011—2016年上升、2017—2018年下降、2019年继续上升的态势。

图4 2011—2019 年全国每千老年人养老床位数变化

基于此，本文构建如下计量模型：

其中，Y为养老服务资源供给，PM为政策组合，X为控制变量。对面板模型进行检验后，发现变量之间不存在严重的多重共线性，但是存在显著的一阶自相关和异方差，且经豪斯曼检验拒绝了随机效应模型。因此，本文采用可行广义最小二乘法（FGLS）。

1.不同类型政策组合对养老服务资源供给的影响

分别以政策工具和政策目标的综合性、一致性、均衡性为自变量，代入模型后，结果如表3 所示。其中，方程通过了Wald 检验，而且控制变量大多都通过了显著性水平检验，模型设定合理。从自变量来看，不同政策目标组合和不同政策工具组合的综合性和一致性均对养老服务资源供给产生了促进作用，说明随着我国养老服务政策数量、内容广度的不断增加，养老服务资源供给也不断扩大，这与张丽等［9］的研究结论一致，反映出我国在应对快速增长的养老服务需求层面的政策具有应急性特点。不同政策目标和政策工具组合的均衡性对养老服务资源供给呈负向作用，说明政策目标、政策工具各指标之间发展越均衡，养老服务体系越完善，市场供给越理性，从而抑制政策驱动下养老服务资源的盲目供给。

表3 不同政策类型组合对养老服务资源供给的影响结果

2.同一类政策目标内政策组合对养老服务资源供给的影响

分别以服务推广、标准建立、平台建设和产品研发四种政策目标的综合性、一致性、均衡性为自变量，代入模型后，结果如表4所示。其中，从政策目标内部来看，服务推广、标准建立、平台建设和产品研发的综合性和一致性对养老服务资源供给的影响为正，说明随着养老服务政策的具体化、标准化，养老服务资源供给越来越充足，这表明养老服务资源的供给依赖政策的推动作用，这主要由于我国近十年来出台了关于加快养老机构建设、鼓励民间资本参与养老服务、适老化改造等多方面的政策。从均衡性来看，服务推广的政策组合对养老服务资源供给影响为负，说明养老服务的模式创新、概念明确、服务宣传、业态培育、企业试点等目标发展尚不均衡，养老服务发展重框架设计但缺乏精准的发展目标，社会养老服务需求定位不准确［17］，导致养老服务资源盲目供给；平台建设的均衡性对养老服务资源供给影响为正，说明创新中心、信息平台、公共服务平台等的均衡发展有利于养老服务资源的投入，这主要由于将现代信息技术嵌入养老服务模式可极大提升线上、线下的养老服务需求，从而开发养老服务消费市场，增加养老服务供给；而标准建立和产品研发对养老服务资源供给影响不显著，说明二者内部指标的均衡效应还未显现。

表4 同一类政策目标内组合对养老服务资源供给的影响结果

3.同一类政策工具内政策组合对养老服务资源供给的影响

分别以需求政策、供给政策和环境政策三种政策工具的综合性、一致性、均衡性为自变量，代入模型后，结果如表5所示。其中，从政策工具内部来看，需求政策、供给政策和环境政策的综合性和一致性对养老服务资源供给的影响为正，说明政策工具效力越高、协同性越强，越有利于养老服务资源的供给。供给政策的均衡性对养老服务资源供给的影响为负，说明人才培养、资金投入、科技投入、设施投入、信息服务之间的发展尚不均衡，养老服务体系还不完整，市场供给缺乏理性，从而导致养老服务资源盲目供给，这主要由于目前我国养老服务的供给主要强调养老服务设施的建设，在服务人员、服务信息、养老科技等方面的支持还比较缺乏；环境政策的均衡性对养老服务资源供给的影响为正，说明税收优惠、技术支持、土地政策、行政措施、其他经济政策越均衡，市场供给主体越有动力进行资源投入，从而有利于养老服务资源供给，这也反映出我国目前主要通过宏观政策引领和规范养老服务的发展；需求政策的均衡性对养老服务资源供给的影响不显著，这是由于目前养老服务资源的供给主要以政策为驱动，并非需求驱动为主导，所以需求政策对供给影响不显著，这与姚俊等［6］得出的未来应强化需求型政策工具在政策文本中的运用结论一致。从上述结果来看，假设1～3均得到验证，说明我国养老服务政策的发展应该更加重视政策内容的综合性和均衡性，减少内部各政策之间的冲突。

表5 同一类政策工具内组合对养老服务资源供给的影响结果

四、结论与政策建议

本文首先从养老服务资源供给乱象背景出发，溯源养老服务政策的根本性问题。然后将养老服务分为服务推广、标准建立、平台建设、产品研发四类政策目标和需求政策、供给政策、环境政策三类政策工具，通过计算政策组合的综合性、一致性、均衡性来刻画不同政策之间的相互作用和政策内部指标的关联性。最后通过构建模型分析政策组合对养老服务资源供给的影响作用。主要结论如下：（1）政策组合的综合性和一致性呈现出2011—2016 年上升、2017—2018 年下降、2019 年继续上升的态势，这与全国每千老年人养老床位数的趋势一致，表明政策组合与养老服务资源供给存在一定的协同性。（2）政策组合的综合性和一致性对养老服务资源供给的影响均为正，均衡性对养老服务资源供给的影响大多为负或不显著，表明养老服务资源供给受政策组合影响较大，科学合理的政策组合有利于改善养老服务资源供给效果。

据此，本文提出如下政策建议：首先，提高养老服务政策的综合性。在政策目标方面，加快养老服务设施建设的同时，通过扩大养老服务政策宣传、明确养老服务标准、完善养老服务信息平台、创新养老服务产品促进养老服务全面发展，开放养老服务市场；在政策工具方面，利用税收优惠政策、人才政策、科技政策、土地政策等引导养老服务规范发展，鼓励以市场竞争提升养老服务质量。其次，强化养老服务政策的一致性。重视政策之间目标、概念、标准的一致性，提高养老服务建设的可持续性；政策发布部门之间要及时信息共享、协调利益，减少政策冲突性。再次，改善养老服务政策指标间的均衡性。鼓励服务理念、模式创新、产品研发、平台建设、产业融合等目标共同发展，全面完善养老服务体系；充分利用人才、科技、信息、财政、税收等政策工具，优化养老服务资源配置。最后，重视需求侧对养老服务资源供给的拉动。根据区域环境以及养老需求偏好分类实施养老服务政策，避免一刀切的养老服务政策，分类引导，因需施策，以服务需求决定资源供给，改善养老服务资源配置，提高养老服务资源的利用率。