教育行政执法，规范来了

张静

谷爱凌成为冬奥会上的超级明星，她曾在北京海淀黄庄上过奥数班的“童年往事”也被媒体广为报道。如今的海淀黄庄，不少曾经开满中小学学科辅导机构的写字楼已人去楼空。2021年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》，针对减轻学生作业负担、提升学校教育水平、持续规范校外培训作出重大决策部署。

谷爱凌成为冬奥会上的超级明星，她曾在北京海淀黄庄上过奥数班的“ 童年往事”也被媒体广为报道。如今的海淀黄庄，不少曾经开满中小学学科辅导机构的写字楼已人去楼空。

落实“双减”政策半年多时间，各种违法违规的校外培训行为得到初步治理，但也出现部分学科类培训转入“地下”，换个“马甲”逃避监管等“顶风作案”现象，与此同时，一些城市执法不到位，少数基层监管部门暴力执法等矫枉走偏问题引发社会关注。

日前，教育部、中央编办、司法部联合印发《关于加强教育行政执法 深入推进校外培训综合治理的意见》（以下简称《意见》），要求全面提升校外培训监管执法能力水平，严肃查处校外培训违法违规行为。

这是首个关于校外培训监管行政执法的专门文件。

“从效力级别上看属于部门规章，级别较高，明确和规范了校外培训监管机关行政执法的一系列具体方法和标准，对规范执法、提升执法水平有较大帮助，能够有力推动行政执法机关更好地落实‘双减’政策。”北京大成律师事务所合伙人肖飒对《瞭望东方周刊》说。

“双减”政策落地半年多，校外培训机构受到来自市场监管，网信、公安、体育、文化和旅游等各部门的强力监管，不少违规校外培训机构遭到警告、罚款、限制开展经营活动、责令停业、责令关闭等行政处罚。

这些监管执法行为得到社会大众的认同与支持，但也存在少数地区的基层执法机构在监管校外培训合规办学方面出现各类“走偏”现象。

2021年8月，含山县环峰镇执法部门接到群众举报，称有人违反防疫规定，组织多名学生聚集补课。执法人员赶赴现场后，一脚踹开教室门，掐着涉事老师脖子将其推出去训诫，留下学生面面相觑。“执法方式简单、急躁、不规范”的行为引发舆论争议。

一些基层行政机关采取突击式执法，在处罚手段上层层加码;一些地方存在滥设“电子眼”“暗中执法”“钓鱼执法”等问题。此外，不合理罚款，行政处罚“一刀切”等现象仍未杜绝。

不规范执法引发不良社会影响，对进一步推动“双减”落地起到负面作用。教育执法具有一定专业性，如何做才能合法合规？

首都师范大学教育学院教授薛海平告诉《瞭望东方周刊》，此次三部门联合印发《意见》，主要针对治理校外培训监管实践中的突出问题，着重解决不能执法、不愿执法和不会执法三类问题。

“首先，执法人员的执法依据是什么，要在现有法律法规体系中找到对应的法律条文;其次，有些监管部门因为利益关系，不愿严格执法，对违规校外培训机构没有监管到位，导致逃避监管现象发生，没有落实‘双减’;第三，一些执法人员来自工商部门、网信部门，对教育行业的了解认知不足，这就导致他们不会执法。”薛海平说。

针对执法“外行”的问题，教育部有关负责人也表示，“双减”工作开展以来，各地建立了“双减”工作专门协调机制，联合开展专项治理行动，对校外培训违法违规行为进行查处，但一些地方仍然存在执法统筹不够、合力不强的问题。

2021年9月8日教育部发布了《关于坚决查处变相违规开展学科类校外培训问题的通知》，列出了七种学科类校外培训“隐形变异”形态。

北京大学法学院湛中乐教授指出，相对于公安、市场监管等部门，教育部门缺乏成熟的取证、调查、处理、执行等工作机制和保障条件。对于校外培训、违规办学等问题的治理需要会同其他部门展开，常态化的执法联动机制尚未有效确立。

山东省胶州市教体局此前在行政执法工作报告中就曾披露，涉及财产问题的执法经常遭遇隐瞒或阻挠，教体局单独执法有很大困难。

与此同时，教育部门的执法机构设置、人员配置、工作机制依然处于探索阶段，执法权分散在不同内设机构之间，各部门普遍存在执法人手不足和专业程度偏低等问题。事实上，早在2014年教育部发布的《关于开展教育行政执法体制改革试点工作的通知》中，就指出各级教育行政部门存在执法能力有限、经验不足、权责不清等突出问题。

半年的“双减”实践暴露出的难点表明，《意见》來得正是时候。

“《意见》针对各地治理工作实践，首先是进一步‘确权’‘授权’。”教育部有关司局负责人表示，依据行政处罚法、教育法、民办教育促进法，各级教育行政部门在对学校具有执法权的基础上，对校外培训机构同样拥有执法权，并明确由各级教育行政部门中负责校外培训监管的机构承担具体的校外培训监管行政执法职能。

中国政法大学校长马怀德分析，《意见》不仅强调了校外培训行政执法的重要意义，还要求各地逐步建立权责明晰、管理优化、执法规范、运行高效、监管到位的校外培训监管行政执法体制。“针对校外培训监管行政执法工作进行的全面部署，有利于重塑校外培训环境，为建设教育强国、办好人民满意的教育提供坚实的法治保障。”马怀德说。

学科类培训打着非学科招牌“隐形变异”，是半年来各地“双减”监管的难题之一。

2021年9月8日教育部发布了《关于坚决查处变相违规开展学科类校外培训问题的通知》，列出了七种学科类校外培训“隐形变异”形态。

《通知》要求，把准变异形态，畅通投诉举报渠道，创新监管方式，探索将违规培训的机构和个人信息纳入全国信用信息共享平台。

甄别“变异”机构对专业执法队伍提出更高要求，依靠“九龙治水”很难理顺综合执法机制。薛海平分析，参与联合监管的部门都是平级部门，以往通过教育部门来统筹，力量不够。“应该在省一级政府或市一级政府里有一个专门的机构来协调各级部门，建立有力的领导机制;这个机制要以教育部门为核心来协调，同时各部门有明确的权责划分”。

薛海平建议，专业的执法队伍，首先来自教育行政部门的校外培训处，这个部门可以起统筹协调的作用;来自市场监管、工商、公安的联合监管队伍，需接受培训，完成后颁发上岗证书;要对执法队伍进行监管，整个执法过程要留档、备案，公开透明。

事实上，2021年11月，教育部机关已经有68名工作人员经过考试拿到了执法证，其中校外教育培训监管司全体人员均取得执法证，实现了教育部持证执法人员零的突破。

随着“双减”落地步伐，未来涉及教育执法的案件数量将会增加，情况也可能变得更加复杂。华东政法大学社会治理研究院常务副院长邹荣称，在依法行政、依法治教的大背景下，颁证旨在加强教育执法人员的法律素质，要求执法人员精通执法过程中应知应会的法律知识，这是一次非常好的示范。

薛海平还建议，行政执法队伍也可以吸收教育行政机构里的退休人员、老教师，他们对教育比较了解，可以提供专业咨询，加强研究学科类和非学科类培训的判断标准，需要专业人士的力量。

此外，《意见》强调，要将校外培训监管行政执法纳入教育督导范围，对落实不力的将严肃问责。

针对难以打掉的“黑机构”，未来还应多运用大数据技术，结合线上监管、信用监管等渠道，从实践中总结好方法。

北京海淀区中关村大厦，“宇宙教培中心”海淀黄庄，多家教育培训机构大门紧闭

《意见》提出，建立校外培训行政执法与刑事司法衔接机制，健全教育与公安、检察、审判机关的信息共享、案情通报、案件移送等制度。

健全“行-刑”衔接机制成为《意见》关注焦点之一。

对于此项要求，锦天城律师事务所合伙人何周认为，此次《意见》的发布意在继续执行严格的“双减”政策，巩固“双减”成果，高压防止反弹。“从法律角度而言，民办教育促进法等法律法规也有相关刑责的规定，而此次《意见》的表述可以说是在态度上更加严厉”。

从教育部门获得执法权的确立，到建立校外培训行政执法与刑事司法衔接机制，“一系列做法都表明赋予教育行政部门对违法行为进行执法的权力，让法律长出牙齿，确保教育法律法规的贯彻落实，推动教育法律制度转化为教育治理效能的重要性。”教育部政策法规司华中科技大学教育立法研究基地研究员段斌斌表示。

除了教育执法，教育立法工作也在持续推进中。

《教育部政策法规司2021年工作要点》指出，将加快推进教育立法，研究启動教育法典编纂工作。

段斌斌说，目前现有教育立法只规定了教育部门的执法权，并未明确教育执法人员必须持证执法，持证执法实际上是参照其他法律规定的要求。“今后的教育法典立法工作需要规范教育执法行为，一方面将持证执法常态化、法治化和程序化;另一方面，需要将现有单行立法中零散的执法权规定整合进专门篇章中，甚至可以考虑设立专篇来规范法律责任和执法要求，推动教育执法规范的系统化，这些动作也为教育法典的贯彻落实创造了有利条件”。

邹荣说，教育法典固然不是教育执法的必要条件，但法典编撰完毕后，将教育领域分散的立法按照一定结构篇章和逻辑整合在一起，能够将教育法涉及的所有问题结合起来加以规制，“将来就能够依据统一的教育法典来执法，从而有助于科学有效地落实‘双减’政策，重塑健康教育生态”。