信息技术应用于基层社会风险治理的有效路径

施惠玲 苏 洋

（北京交通大学，北京 100044）

日新月异发展的信息技术，对基层社会越来越有着广泛而深刻的影响。有学者指出，“信息技术和政府改革的联姻很有可能导致行政管理在形式和能力方面的重大修正”〔1〕27。 基层社会既是一个非常复杂的系统，又是社会稳定的基础。基层社会风险指导致基层社会冲突、引发基层社会秩序混乱进而危及基层社会安全的可能性。在信息技术飞速发展的当今时代，基层社会风险治理离不开信息技术的应用。这主要是因为，信息技术的应用，一方面推动着基层政府公共服务方式的改变，其风险决策也因此由主观经验走向客观分析；另一方面，基层电子政务的逐渐普及提升了基层政府透明度、互动性与回应性，便于公众行使知情权与监督权，进而减少公众的不满情绪，降低基层社会风险。基层社会风险治理涉及内容众多，本文尝试将信息技术与基层社会风险治理的实践相结合，从治理主体、治理机制、治理效能与治理目标四个方面剖析信息技术应用于基层社会风险治理的路径。

一、借助信息技术激发主体活力，建立风险治理共治模式

（一）培养基层社会风险治理主体的技术素养。技术思维、技术能力、技术合作是技术素养的重要指标。首先，党组织与基层政府的技术思维与风险治理实践活动相结合，使风险教育、风险培训与风险防控的有效措施相衔接和连续，培养党组织与基层政府的全局观念和协作意识，提高其组织、协同以及防控风险的能力。其次，技术能力也是技术素养的重要指标之一。在党和政府的领导下，各社会组织能否有序参与风险治理可作为评价其技术能力和综合素质能力的依据。社会组织要高度重视培育公众的风险防控能力、风险应对能力、应急管理能力，按照不同系统、不同单位和不同岗位对风险进行分类，有效学习风险知识，加强风险教育，普及新技术，突出内容的实效性和前瞻性。最后，技术合作是重要的技术素养之一。注重治理主体的技术合作素养，要立足于基层社会的风险治理实践，加强培养治理主体的技术合作思维和方法，完善技术知识和技术行为能力；以科学研判为依据，以治理主体的特性及优势为出发点，分解不同种类的风险，合理划分风险治理小组，践行合作式风险治理模式，提升主体信息技术素养。

（二）提高基层社会风险治理主体的参与度。基层社会风险治理主体的参与度，具体表现为治理主体的参与意识、参与能力和参与渠道三个方面，它们直接影响风险治理的效能，也是评估风险治理成效的重要指标之一。风险治理主体的参与意识，是指主人翁意识、责任意识和服务意识，把参与风险治理作为自己的权利和义务，发挥能动性，从服从到认同，成为积极、能动的参与者。有了参与意识，才会有积极主动的意愿努力提高其参与能力。而参与能力的提高，与现实中参与渠道的丰富程度密切相关。基层政府是风险治理的主体，在风险治理中扮演着重要角色，而“在政府过程中，信息就意味着权力”〔2〕225，其主导能力直接关涉基层社会风险治理的水平。基于此，应充分利用各种教育方式和技术平台，培养基层社会组织和社会公众的参与意识，提高其参与能力。

信息技术构建起有序参与、有效参与、规范参与的技术载体和平台。利用这一载体和平台，在风险防控的初始阶段，建立风险防控的发现机制，了解、吸收风险治理主体对基层社会风险治理规则的合理化建议，使风险治理的具体举措与风险治理需求相匹配；在基层社会风险治理过程中，扩大参与范围、创新参与环节，吸纳社会组织监督风险治理过程，建立社会组织参与的评估机制，及时发现风险治理过程中的偏离和失误。因此，各种参与形式都可以纳入上述两个阶段之中，从而实现多主体联动、上下良性沟通，推动风险的有效治理。在此过程中，要着力于培养基层社会公众的技术合作意识、技术共享能力和协同能力，提高其对于风险的判断和把握能力。

（三）加强基层社会风险治理多元主体间的协作。基层社会风险治理中并不缺乏治理力量，缺乏的是如何调动不同主体的治理潜能。基于信息技术的基层社会风险治理平台，在算法、参数、大数据等数字化工具的协助下，能够有效协调不同层次的治理主体，调动其积极性，形成治理协作体系，进而共同参与治理事项。作为执政党的中国共产党处于领导核心地位，在基层政府主导下对基层社会风险治理体制进行调试、优化和回应，实现党和政府对基层社会力量的吸纳和整合。信息技术的应用，能够实现风险治理中基层政府、企业与社会的结合，达成自上而下的政府治理思维与自下而上的风险治理需求的有效对接。具体来说，基层政府可借助技术平台，更好地履行其在风险治理中的主导职责，精准提供公共产品与公共服务等治理资源。社会组织则通过数字化平台监督与建言献策，在风险治理实践中献力。也就是说，通过技术的应用消除多元主体参与风险治理所存在的跨部门、跨界协作的治理障碍，既有利于政府发挥其主导作用，也能够激发其他治理主体积极参与，进而形成多元、互动的治理主体共同参与社会治理的局面。

二、借助信息技术健全治理机制，构建规范的治理网络

（一）整合基层社会风险治理信息技术系统。基层社会风险的长期性和复杂性决定了要提升风险治理绩效，必须整合信息技术系统。基层社会风险不断呈现新态势，风险种类多样、表现形式隐匿、风险扩散方式快速且复杂，传统的风险治理经验已表现出明显不足，信息技术的应用对于应对此种情境，化解基层社会风险、提高治理效能的作用逐渐凸显。具体表现为：通过整合信息技术系统，利用相关技术方法，预测、识别风险；通过改变风险存在的条件，降低风险发生的频率，控制风险。基层社会的风险治理通过信息技术系统将不同利益相关者纳入治理过程中，政府与社会保持高度的透明性与开放性，各主体稳定情绪、平等沟通、消除恐慌，在不同社会背景下相互组合、支撑与制衡，共同构成应对风险的“复合治理”〔3〕。

信息技术通过整合基层社会的风险治理网络，为风险治理主体、资源与服务之间的互动提供技术支持。它使信息并联，构建出协同合作的治理网络，使治理主体发挥协同治理效应，整合各种治理关系；打破治理主体间的“信息鸿沟”，实现跨部门、跨领域、全方位、跨系统的信息互通，将风险治理主体通过整合机制联结在一起。通过整合治理资源，实现了公共资源与风险治理现实需求精准、动态的匹配，不仅提高了资源利用效率，也提升了风险应对的灵活性。信息技术条件下高效、透明、互通的信息传播方式，使社会治理主体之间更加信任，这在一定程度上延展了风险治理网络，使风险评估更加及时、有效，风险决策更加科学、民主。

（二）共建共享基层社会风险治理的信息平台。风险信息主要由基层政府部门管理，要依法依规建立信息共享机制，在特殊时期简化信息开放流程，加强基层风险治理的过程监督和后续监督。要构建系统、综合的基层社会风险治理平台，将部门数据、治理逻辑、治理需求、治理边界等纳入风险治理平台，对纵向垂直的各级部门实施扁平化、网络化管理，打破数据壁垒，消灭信息孤岛。

信息技术的数据实体属性与算法属性决定了基层社会的风险治理能够实现无人类干预的、自我修正的自动化运行，这种基于技术的风险治理决策往往可以避免偏见和歧视。信息技术通过统筹配置风险治理资源，完善风险治理的区域联动，其开放性的特征，极大提高了达成价值共识的效率，与治理中的开放、平等、对话、协商等理念高度契合，使双向互动的社会治理成为可能。技术平台的公共性与透明性，使风险治理信息受到监督并得以反馈。在基层政府组织的引导下，社会力量不断成长，有助于将民众的价值诉求与开放、先进、多元的价值理念相结合，构建共建共治共享的风险治理平台。实现基层风险治理数据和信息系统的整合，推动信息共享要避免信息部门化、部门个人化的风险信息与治理主体、政府部门、社会利益挂钩，不断推动信息共享。以平等、共享、共为的技术理念为指引，围绕基层社会的实际需求为导向，以统筹共享为建设的重要原则，促进共建共享的信息互通。信息技术赋予了信息多种表达形式，丰富了治理主体的沟通、互动方式，赋予治理主体更加高效的治理渠道，实现了不同主体间的有机互联。从某种程度上来说，我国基层社会的风险治理是反映社会各方诉求、凝聚各方共识、维护和实现公平正义的过程。

（三）强化信息技术与基层社会风险治理的耦合功能。当前，要从三方面进行强化。一是梳理基层政府、社会组织与公众之间的关系，着力解决信息技术的“落而不实”。应坚持问题导向与需求导向，加大对基层社会的放权力度，加强对技术应用基础设施的投入，提升信息技术的服务能力；充分考虑基层社会风险的不确定性特征，鼓励基层各级治理主体协同合作、及时互通，聚焦风险高发领域，围绕基层社会具体领域拓展风险治理的范围，寻求稳定与发展的平衡。二是完善信息技术发展的顶层设计，探索基层社会风险治理的综合改革，促进基层社会风险治理在观念、制度和实践上的协同、融合，克服制约基层社会风险治理的结构性、体制性障碍，构建主体协同、环境开放的基层社会风险治理体系，不断推动信息技术与基层社会服务、国家治理现代化的统一发展。可利用信息技术网络优势，整合分散的治理资源，降低风险治理成本，促进各治理主体的实质性参与。三是从治理机制上构建责任共担、相互信任的协同治理路径，完善治理评价机制和激励机制，提高信息技术创新的活力，探索有组织的信息技术创新模式。由信息技术驱动的基层社会风险治理，离不开经济、社会、文化等资源的配套支持。应该明确，信息技术在基层社会风险治理过程中永远只能作为一个辅助性工具，不能取代人的裁判地位，在此理念下要确定基层社会风险治理的范围和场景，配套相应的保护和惩罚措施。基层社会风险治理涉及民众的权利、自由、财产等利益，信息技术的应用要加强基层社会风险治理规则的透明度、可靠性、可解释性和可验证性，其适用范围要严格设限，对于信息技术作出的结论也只能供治理主体参考，不能替代人的主体能动地位。

三、借助信息技术提升治理能力，取得完整系统的治理绩效

（一）提升基层社会风险治理信息的传播力。“由于现代风险的高度不确定性和不可预测性，社会风险发生时的恐慌及其造成的严重损失，多是人们掌握的知识不够和公共信息交流不畅所致”〔4〕。随着信息技术的进一步发展，其在基层社会风险治理中的作用也潜移默化地发生了变化，一定程度上提升了基层社会的风险治理能力，主要表现在以下两个方面：

1.信息流动能力增强。首先，信息技术的应用、普及在某种程度上改善了民众的信息末位，终结了“渠道霸权”，任何人都可以随时随地通过互联网表达自己的治理意愿，进行实时、对等的信息生产、交换与交流。政府与民众之间可以通过治理信息进行沟通与对话，畅通了治理渠道，彻底打破了传统社会中政治精英对社会治理的把控，打破了传统风险治理理念的束缚。在传统基层社会风险治理中被忽略的“非主流”信息，都可以通过技术平台呈现在大众面前，并深刻地改变着信息的流向，成为影响风险治理流程的重要流量。技术自身的特质使它们“进入了社会炼金术和社会变革的时时刻刻之中”〔5〕304。其次，信息技术打破了基层社会风险治理中主客体之间不对称的困局，大众不再只是聆听者，还是参与者，能够积极参与基层风险治理。信息技术在基层社会的层层渗透，消弭着公共话语与私人话语之间的界限，更加重视个体的话语权。通过汇集社会各阶层的意见，信息技术正在拆除基层社会风险治理中阶层的藩篱，重构基层社会信息的流动方式，改变了社会风险治理的情境和基层政府决策方式。

2.参与式社会动员不断发展，治理主体之间的信息沟通日益常态化。信息技术冲破了基层社会风险治理的诸多限制，“史无前例地带来了任务执行和灵活调整的紧密结合，决策和分工执行的紧密结合，个人表达和全球性水平交流的紧密结合，成为人类活动的最好的组织形式”〔6〕2。首先，基层政府、社会应急管理部门通过技术平台，发布各类风险信息，将风险信息传达给大众。为此，基层政府还专门设置相关治理部门，来处置社会事务。其次，通过技术赋权，基层政府机构的组织方式与水平化的社会组织方式密切地交织在一起，治理主体的各种治理行为共同作用于风险治理活动，每个社会成员都具有了平等接近基层社会风险事务的权利。只有“日常化、制度化和常态化的参与式动员，才能展现出普通人参与并决定公共事务成为日常生活方式的效果，才能了解和掌握真实的社会与公民所求，才能成为一种良性的政治沟通，并获得直接、持久的发展动力，也真正有利于国家与社会的发展”〔7〕。

（二）提升基层社会风险治理流程的创新力。在基层社会的风险治理中，信息技术的功能没有停留于单纯的技术层面，其对基层社会的政治、经济、社会等领域产生了全方位的影响，其应然功能也逐渐转变为实然功能。信息技术功能的发挥过程是“天然”的过程，同时也是考量信息技术治理基层社会风险效果的过程。

1.信息技术的服务功能增强风险识别能力。信息技术的服务功能贯穿于基层社会风险治理过程的始终。基层政府利用信息技术，通过电话、网络等信息服务设施，对上级政府、基层社会组织、企业及公民，提供跨越时空的全天候的自动化服务。韦斯特提出，“我们现在迫切需要做的是切实推动公共部门的创新，以期能够充分利用数字技术所带来的重大机遇并有效消除随之产生的不良影响，这些创新包括了公共政策变革、组织再造和日常事务性工作的自动化”〔6〕29。基于信息技术，可以提高风险识别的准确性、快捷性与稳定性，辅助风险决策的连续化、全面化与个性化。信息的精准化与治理的个性化，不仅能够改进基层社会风险治理方式，提高治理资源运行效率，更能够建立全面、智能的基层社会风险治理生态系统，推动风险治理的全方位变革。信息技术的数据扩容和算法优化，为治理主体了解基层风险动向、切断风险传播途径、整合风险资源和提高风险治理效率奠定了基础。可以说，信息技术实现服务功能和发挥作用是基层社会风险得以有效治理的关键。

2.信息技术的赋权功能提升风险沟通能力。“赋权功能”与“服务功能”相类似，既是风险治理的目标，也贯穿风险治理过程始终，是信息技术的基本功能之一。信息技术的发展实现了风险数据共享，使传统意义上的风险沟通有了新的突破，信息发布与传播尺度的掌握，促进了风险信息反馈的良性互动，使基层社会的风险决策实现了从经验决策到技术决策的转变。基层政府主动利用信息技术为民众搭建起利益表达的平台，做到与各治理主体共享信息。信息技术赋权功能的充分发挥，直接关系到风险沟通中信息的发布、交流与反馈。民众对险情信息及时、充分、客观的掌握，可以促使其积极参与基层社会的风险决策并保持理性；反馈信息作为政府民意吸纳的重要形式，有助于制止谣传、防止风险的人为放大，为实现协同风险治理助力。可以说，“技术赋权是技术能够给用户、开发者和投资者带来诸多现实的和潜在的发展机遇，比如能够降低服务成本、提高办事效率、便利公民参与公共事务的治理、推动政府的民主化、增进社会福祉等”〔8〕。

（三）提升基层社会风险治理重点领域的行动力。基层社会风险治理重点领域包括公共安全和社会稳定，因此，应从这两个方面提升重点领域风险治理行动力。一方面，信息技术在基层公共安全领域风险治理的应用，包括基层突发公共安全的风险信息采集、识别风险、应急数据处理与风险决策环节。信息技术在基层公共安全领域各环节中技术性与融合性非常突出，在风险采集环节，物联网、移动网络与信息技术融合发展，使得公共安全信息来源多样并实现智能化与自动化。通过庞大的信息资源，结合基层社会风险的实时数据，从多个维度建立统一的、可视化视图模型展示，使风险识别更加精细化。应急数据经过技术预处理形成更加真实、准确的信息源，决策者可以从中挖掘出有价值的信息，并据此快速判断风险级别、趋势与后果。在风险决策环节，由于危机爆发的突然性、时间的紧迫性、发展的难预测性等特点，信息技术能快速地通过认知模型分析基层社会突发事件的关联性，提高危机决策质量。另一方面，基层社会稳定风险指基层社会风险累计到一定程度，引发基层社会冲突、危及基层社会稳定的可能性，这些可能性因素来自于与人民群众利益密切相关的重要政策、重大改革措施、重大工程建设项目与基层社会公共秩序相关的重大活动等方面。基层社会稳定风险防控体系存在的问题表现为群众利益表达机制不畅、基层社会矛盾化解渠道和方式单一等。基层社会稳定涉及不同阶层、不同社会和文化背景的人群，信息技术的双向性与融合性作用伴随着基层稳定风险累积的程度逐渐显现和发挥出来。信息技术利用计算机网络、互联网技术、现代云技术和云架构，通过整合和重塑业务流程，增加信息的透明度，使社会组织结构呈现扁平化趋势，并逐步成为一个高度协同的服务体系。技术整合有助于加速信息的流动和推进，带来传播权利的普及，实现公权力与私权利之间的平衡，强化公民参与的自主性。

四、借助信息技术推动全面性目标的风险治理，构建科学合理的治理体系

（一）促进治理公共性与主体理性的回归。信息技术作为一种动态的存在，能够改变基层社会风险治理情境，重组治理时空。它的每一次应用都是对基层社会风险治理方式的改进、风险治理能力的增强、风险治理边界的拓展。信息技术作为人的能力的延伸，必然会影响人的感官，进而引起思想和行为的巨大变化。

信息技术与基层社会交织在一起，风险决策、风险分配等问题通过技术方式呈现在人们面前，时刻与技术共存、参与基层社会风险治理成为人们的生存常态。首先，技术形成的这种新的风险治理格局需要个人生活和基层社会生活的适应与调整，信息的开放使治理主体越来越多地卷入基层社会的风险事务、社会事务、政治事务与权力控制之中，这是传统基层社会的风险治理没有涉及的新领域。李普曼曾指出，“它（报刊）就像探照灯的光束一样，不停地照来照去，把一件又一件事从黑暗处带到人们的视域中”〔9〕240。人们在逐渐适应技术普及的生活，社会风险治理事务的各个层面都需要通过技术的手段得以解决。其次，随着信息技术的不断普及，多种多样的治理平台在很大程度上还原基层社会中的各种风险形态，让主体有了在基层社会进行风险治理的带入感，接近了现实的治理情境。技术打破了物理场域的束缚，创造了一个去中心化、去边界的风险治理空间。在这样的情形下，人与技术的组合不断变化，人的作用在风险治理中越来越突出，技术的应用从而成为人们的一种生存状态。最后，信息技术拓展了基层社会风险治理时空、增加了治理时间的自由度和空间的广泛性。在拓展风险治理深度和广度的同时，回归了人的真实、自由和平等，弥补了治理单一性的局限。技术作用下的人类活动与现实社会、政治事务和日常生活息息相关，在风险治理中沟通信息、达成治理共识、满足自身情感，都是开展基层风险治理事务的前提和基础。因此，信息技术的应用是基层社会风险治理的重要组成部分，技术与现实日渐融为一体，实现了人性化的回归。

（二）实现价值引导与制度保障相结合。风险因素、风险事故和风险损失是风险的基本构成要素，基层社会风险治理通过改善制度安排，更好地应对风险事故，减少风险损失，提升基层社会的风险治理绩效，实现灵活、正义、公平、可恢复等价值目标。基层社会风险治理应注重将信息技术的运用与价值引导相结合，促使专家、媒体与公众进行互动，将工具理性与价值理性相结合，围绕基层社会风险的生成过程，在不同的节点设置针对性的管理机制，进行风险的识别、预警、评估、防控和监督等。基层社会风险治理就是在这种连续、循环、动态的过程中得到优化的。在此过程中，应从创新基层民主自主治理、加强法治化引导、社会化参与协作和信息技术的发展等方面入手，解决基层风险治理的行为效率问题；构建科学合理的主体沟通与协调机制，针对基层风险治理的矛盾冲突展开协商对话，实现利益优化和各主体间的互信，以解决集体行动的困境，提升基层风险治理效能。

技术与政治共处于社会系统之中，技术影响政治系统的运作，在政治认知、政治沟通和政治共识的形成遇到一定问题时，恰当地利用技术手段有助于巩固政治体系。从这个意义上说，信息技术是驱动基层社会风险治理的重要手段。“随着互联网技术的发展，社会风险公共治理信息由原先相对封闭的内部环境向开放的外部环境转移”〔10〕。以现代信息技术为基础，将其融入基层社会风险治理全过程，通过技术改进风险治理模式，有助于提升风险治理的智能化、专业化与效能化。要在充分发挥基层政府主导优势的基础上彻底打通跨部门、跨行业、跨领域等不同治理主体之间风险沟通的信息壁垒，形成基层风险治理的最大合力。为此，各部门、各行业需要提高自身政治站位和风险敏感意识。对于可能引发严重后果的重大风险隐患，要保持对风险系统性连锁反应的防范意识，注重信息沟通渠道的畅通机制建设，形成信息及时共享以及各方联合研判的良好治理局面。

随着风险治理中有限的技术公开，基层社会民众的权利保障也在不断加强。信息技术的普及赋予治理主体适当的技术权利，促使治理主体不断探索基层社会风险治理痛点和刚需，结合新技术，推动信息技术的进一步创新。因而在技术治理中，必须高扬人的主体性和实践理性，持续提升技术水平，进一步完善现有风险治理模型。对风险治理中的一切越轨行为实施制裁，不仅需要技术的措施，更重要的是信念的砝码，是人性中独具的自我批判的理性精神，它将超越任何技术的迷思以及意识形态的矛盾和分歧。

（三）强化基层社会风险治理体系的科学性与合理性。信息技术将技术开发者、设计者、应用者以及用户都统筹到基层社会风险治理中来，其应用过程涵盖理论研发、技术创新、数据归集和算法应用等相关工作，应在一般性风险治理原则的基础上，针对不同主体在风险治理中的角色定位，明确其差异化的行为规范。

考虑到治理主体的接受能力和风险治理环境，既要坚持统筹规划，重视国家治理与基层社会风险治理的程序配套和相互之间的协调，使基层社会风险防控措施相互衔接、形成整体，不断发挥治理合力；又要对治理的动态变化保持敏感度，对治理的现实需求保持敏锐性，及时弥补治理的漏洞和短板，随时调整措施，在动态的治理过程中始终有章可循。在既定的风险治理环境中，具体的治理程序和治理规则的设计，应坚持两个基本原则：一是与既定的风险治理的价值目标保持一致和协调，二是与具体的治理安排和规则程序之间相互协调和匹配。这两个基本原则是对基层社会风险治理实践经验和规律的总结，遵循这两个原则，有助于使抽象内容具体化、目标性要求刚性化、模糊性用语明确化，减少弹性内容和程序规则上的漏洞，使治理主体清楚地知道，什么事可做、什么事不可做，可做的事情只能这样做而不能那样做，从而构建良性运行的风险治理体系。