论党内法规体系的多维复合型结构

赵 娜

（首都师范大学，北京 100089）

“党内法规体系，是以党章为根本，以民主集中制为核心，以准则、条例等中央党内法规为主干，以部委党内法规、地方党内法规为重要组成部分，由各领域各阶层党内法规组成的有机统一整体。”〔1〕建设完善的党内法规体系，尤其是实现该体系的“有机统一”，需要科学合理、集成集约的体系结构。“结构反映了人们看待问题的周全性与系统性，意味着各类主体之间的关系。没有关系，各要素之间就会分崩离析，无法形成一个整体。”〔2〕因此，从系统思维入手明确各要素、各主体之间的关系，优化配置体系结构，构建起多维复合的党内法规体系，对于挖掘党内法规运行的深层逻辑，形成完善的党内法规体系，加快党内法规体系有效、高效、长效运行具有重要意义，同时亦有助于推进党内法规制度优势向治理效能全面转化。

一、党内法规体系多维复合型结构的优越性

党内法规体系的多维复合型结构，以党内法规体系各个组成部分的具体搭配和排列为呈现方式，内含着党内法规体系各部分之间的构建逻辑，即多维的而非单维的、联系的而非孤立的、动态的而非静态的。基于此构建逻辑而形成的多维复合型结构呈现出独特的优越性。

（一）内部逻辑合理。党内法规体系多维复合型结构的优越性，首先体现在促进体系实现内部协调一致、无逻辑矛盾上，即实现党内法规体系的自洽。从数量和质量上看，党内法规在百余年建设中得到了长足发展，但从其体系性角度看，党内法规体系建设距离“形成完善的党内法规体系”这一目标仍有一定的差距，仍存在着系统性不足、协调性不够、内容交叉重叠、部分规定相互冲突等问题。这些问题的根源与党内法规建设长期以来的强实践性、弱理论性等特点相关。从党内法规的发展历程看，许多党内法规往往是在实践亟需的情况下制定并施行的。这虽有利于解决实践中面临的情况，但当大量党内法规聚集成为一个整体的时候，却易造成体系内部互相矛盾进而导致在指导实践时遭到反噬。多维复合型结构则为解决这些问题提供了优化配置的路径。

党内法规体系是由众多党内法规具体文本构成的，可以说党内法规具体文本是党内法规体系的原子单位。党内法规体系多维复合型结构聚焦党内法规体系的原子单位，明确了每一具体文本应符合的法规文本规范要求与标准，这对推进党内法规体系内部的逻辑自洽具有重要意义。第一，从党内法规是执政党自我管理规范的特点来看，多维复合型结构明确了党内法规文本既要符合政党自我管理的规范，又要符合国家法治体系的规范。第二，从自我管理规范看，多维复合型结构明确了党内法规要兼具党务工作公文规范和党的文本应用传统与规范。第三，从国家法治体系规范看，多维复合型结构在明确党内法规文本及其内容“必须在宪法和法律的范围内活动”〔3〕的基础上，进一步细化了党内法规应符合国家法律关于规范文本的要求与标准，大大促进了党内法规与国家法律的衔接和协调。

文本的简单聚合并不构成体系，决定其体系性的重要因素应是该体系在纵向与横向上的结构化排列。多维复合型结构在推进党内法规体系逻辑自洽的同时，对实现各原子在纵向排列和横向排列上的自洽也具有重要意义。一方面，多维复合型结构明确了党内法规体系在纵向上要符合各党内法规“上下配套”的要求与标准，这既保障了各层级党内法规“上下”不同位阶的差异性，又提供了可配套的党内法规以实现自上而下的逐层配套。另一方面，多维复合型结构在横向上为党内法规实现领域全覆盖提供了可能，促使党内法规体系在横向划分上更加科学合理，既灵活可调整又实现领域全覆盖。

（二）外部联结合度。多维复合型结构不仅有利于推进党内法规体系实现内部自洽，还有利于推进党内法规体系与外部规范体系联结时协调一致。“自中国共产党诞生以来，党内法规制度建设紧紧围绕政治大局推进，始终与党的奋斗历程相伴相随，与党的建设和党的事业同向同行。”〔1〕尤其是自中国共产党成为执政党后，党内法规便面临着与外部系统的联结合度问题，其中最核心的便是党内法规与国家法律的关系问题①。多维复合型结构为理顺党内法规与国家法律关系，推进党内法规体系与外部系统联结合度，处理好党务管理与治国理政关系提供了重要的联结视角与划分依据。

多维复合型结构为明确党内法规体系的内与外，明确党内法规体系与其他规范体系之间在何种维度上需要联结和如何联结提出了标准，这大大提升了党内法规体系与外部系统协调时的集成集约性。一方面，多维复合型结构明确了党内法规的内外分工，严格了党内法规与国家法律的界限，这对于完成内部同类法规汇聚、实现分工协作、提高自我管理效能具有重要意义；另一方面，多维复合型结构明确了党内法规与国家法律在内容与功能上或类似或交叉或矛盾的相关法规，通过精简、转化、废止等方式促成党内法规与国家法律的衔接协调，这对于提升二者的联结效率具有重要意义。

多维复合型结构为党内法规体系的外部联结设定了宏观、中观和微观的划分视角，明确了党内法规与国家法律衔接与协调的具体维度。首先，多维复合型结构划分了党内法规与国家法律联结的宏观结构，明确了党内法规的建设目标，指明了党内法规体系与国家法律体系在价值定位上联结的共同方向。其次，多维复合型结构划分了党内法规与国家法律联结的中观结构，明确了党内法规和国家法律协调、衔接或者转化的基本范围与具体方向，推进了党内法规体系与国家法律体系在可联结之处实现应联尽联。最后，多维复合型结构划分了党内法规与国家法律联结的微观结构，明确了二者实现联结合度的详细内容、环节流程、技术操作等具体问题。

（三）运行动态有序。多维复合型结构通过在一定时空范围内各环节的有效接续与配合促进了体系运行的新陈代谢和动态有序。“党内法规因党而生、因党而立、因党而兴”，“截至2021年7月1日，全党现行有效党内法规共3615 部”，〔1〕党内法规百余年发展迎来了巨大的飞跃。然而，大量的党内法规也带来了运行上的诸多难题，如党内法规虽实现了从无到有、从少到多的发展，但仍存在着如何由繁到精的难题、既要“瘦身”又要“健身”的难题、实现历时性与共时性统一的难题等，多维复合型结构则为解决这些问题提供了一套进出有序、动态平衡的运行机制，这对实现党内法规体系长效发展具有重要意义。

党内法规体系是一个从历时性向共时性不断推进更替的开放系统，实现系统的新陈代谢是党内法规体系长效发展的基本要求。多维复合型结构为实现这一要求提供了结构样态与优化路径。一方面，多维复合型结构聚焦环节运行、解析流程衔接、优化体系功能，有利于完善党内法规体系各环节之间的衔接匹配，使党内法规体系在各环节运行中实现功能最大化。另一方面，多维复合型结构在实现各环节衔接匹配、环环相扣的基础上，设置了新陈代谢的具体标准，这对于推进党内法规体系连续、稳定运行，在时间、空间结构上呈现有序状态具有重要意义。

多维复合型结构为党内法规体系在各环节之间的优化配置提供了程序环节科学合理、法规实施有效高效的标准。其一，清晰划定各环节的基本任务，精准发挥各环节在党内法规体系运行中的作用和功能；其二，推进党内法规在从无到有过程中实现各程序环节的环环相扣，尽可能避免了运行环节的缺失与脱节；其三，为形成党内法规体系有效、有序的进出机制提供了依据，推动体系新陈代谢；其四，促进党内法规体系在制定、备案、执行、评估、清理等环节中同向发力，既有同向的建设目标，又能同节奏地完成各环节的具体操作，使党内法规体系在运行中实现真正的动态有序。

二、党内法规体系多维复合型结构的科学构建

党内法规体系多维复合型结构，一方面聚焦“点-线-面”、“宏-中-微”、“立-行-废”等多重维度，构建起超越单一维度的结构体系，另一方面通过立体、场域、环节三大结构的复合，推动了党内法规体系“有机统一整体”的重构。

（一）以载体、层次、领域为维度的“点-线-面”立体结构。从党内法规体系自身的系统性构建来看，“点”是党内法规的具体文本，是党内法规体系中的原子单位；“线”是各党内法规呈现出的纵向层次，是区分党内法规体系层级与效力的基本依据；“面”是各党内法规共同呈现的覆盖领域，是区分党内法规体系规范内容的基本类别。“点”“线”“面”三者共同筑起的党内法规体系载体、层次、领域的立体结构，是党内法规体系实现“文本规范、上下配套、覆盖全面”的结构形态。

第一，构建载体结构，明确“点”的文本规范。从党内法规体系内部逻辑的最小单位，也就是文本这一单位来看，党内法规体系结构要着眼的最小维度便是每一个党内法规文本的规范问题。根据目前建设来看，党内法规文本基本实现了文本语言“法规体”、文本名称明确、行文表述规范、文本三要素（标题、内容、发布）齐全、文本形态统一的文本规范。第二，构建层次结构，明确“线”的纵向层级。党内法规体系的纵向层级自1990年《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》发布起，已基本明确了体系的“中央党内法规-部委党内法规-地方党内法规”上下层级与效力位阶关系，同时还明确了七类名称的具体使用层级。第三，构建领域结构，明确“面”的覆盖范围。这是党内法规体系长期发展中面临的重点和难点。党内法规覆盖领域从按照党章体例进行划分，到按照党建布局进行划分，再到当前的“1+4”基本框架，党内法规体系开始逐渐解决其领域划分不周全的问题。

“点”“线”“面”的立体结构是对党内法规体系内容的结构分析与构建，立体式的划分有利于明确具体法规在原子、层级和类别等维度上的“坐标”。它为解决党内法规体系长期存在的法规数量庞大、法规内容庞杂、法规文本类别众多等问题提供了解决思路。党内法规体系结构样态的立体式划分，在理论层面构建起结构的同时，在实践层面也有一定的意义。其中，最为有效的便是通过明确“点”“线”“面”的基本划分界限，解决了党内法规发展中长期存在的文本规范性问题、不同效力法规中的冲突问题、法规内容交叉重叠和类别划分不清等问题，为各位阶、各类型、各领域的党内法规提供了有序的党内法规体系内部秩序。

（二）以调整内外系统关系为维度的“宏-中-微”场域结构。从党内法规体系与外部系统的联结来看，党内法规与国家法律的衔接协调可从三重维度来看。在宏观维度，明确党内法规与国家法律的价值定位与建设目标；在中观维度，明确党内法规与国家法律联结的基本范围与主要内容；在微观维度，完成党内法规与国家法律衔接协调的具体操作与实践。“宏”“中”“微”三者共同筑起党内法规体系与外部系统联结合度的场域结构，是党内法规体系实现“衔接得当、集成集约、有机统一”的结构形态。

第一，构建宏观结构，明确党内法规体系的价值定位与建设方向。只有明确宏观结构中的价值定位问题，才能使系统中的某部分或其子系统得到充分且完整的理解。从宏观上看，党内法规体系已经明确了其作为中国特色社会主义法治体系重要内容的建设方向。无论是党的十八届四中全会将党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系之中，还是《法治中国建设规划（2020-2025）》中提出的“建设完善的党内法规体系”，党内法规体系已经明确了其宏观结构中的核心问题——法治的价值定位和发展方向。第二，构建中观结构，划定党内法规与国家法律联结的内容。一方面，明确党内法规与国家法律接续联结的基本内容——党的领导。国家法律中规定了党的领导这一基本原则，即“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”〔4〕8，而对如何领导未作具体规定。党内法规体系中“党的领导法规制度”则对党的领导进行了具体领域和基本内容的接续，如《中国共产党统一战线工作条例》《中国共产党农村工作条例》等。另一方面，明确党内法规与国家法律联通联结的基本内容，在一些需要党适度、适时介入的部分关于国家民生大计的社会、经济、生态等领域或者党政关系紧密的领域，“党直接以党政联合发文的形式，以党政领导干部的责任为连结点，间接对此类国家事务进行领导”〔5〕137，如“中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发《脱贫攻坚责任制实施办法》的通知”“中共中央办公厅、国务院办公厅印发《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》的通知”等。第三，构建微观结构，实现党内法规与国家法律的衔接协调。在明确宏观价值定位和中观内容联结的前提下，微观结构实现的是具体党内法规与国家法律衔接协调的实操。在衔接方面，根据涉事主体及事件内容实现有顺序的相互配合，比如在面对党的干部违规违法时，一方面要根据党内法规进行违规违纪的相应处分，另一方面要依据国家法律进行相应处罚。在转化方面，党内法规的某些内容若具有在全国范围内施行的普遍意义且必要的情况下，可通过向人大提案并经人大立法的方式转化为国家法律。

党内法规体系中不仅涉及政党自身的管理，还涉及对党的执政活动和领导活动的规范。党内法规体系场域结构为理顺党内法规体系与外部系统关系，尤其是与涉及党的执政行为与活动、党的领导行为与活动的外部系统的关系提供了一种视角，即通过宏观、中观和微观的划分，明确了党内法规体系在场域结构中与国家法律体系在价值定位、联结内容和具体操作上的关系，为实现党内法规体系与国家法律体系衔接合度提供了分析维度。

（三）以产生、实施、废止为维度的“立-行-废”环节结构。从党内法规体系的运行系统及其环节来看，“立”是与产生党内法规相关的环节，是党内法规从无到有、产生效能的关键节点；“行”是党内法规产生后与施行相关的环节，是党内法规发挥效能的主要阶段；“废”是党内法规不再适用并失去效力的环节，是对党内法规进行清理、效能完结的终点。“立”“行”“废”三者共同筑起的党内法规体系产生、实施、废止的环节结构，是党内法规体系实现“环环相扣、循序渐进、动态有序”的结构形态。

第一，构建“立”环节结构，明确党内法规基本原子的产生。党内法规的产生包含党内法规的“规划与计划”和党内法规的起草。党内法规体系在长期发展中，已经逐渐明确了制定主体及其权限、制定原则、制定程序、制定技术规范、党内法规的解释、备案审查等党内法规产生的程序性要求，从开源上明确了党内法规体系的首要环节。第二，构建“行”环节结构，明确党内法规体系的实施运行。在此环节中，明确党内法规的发布、遵守、执行、监督和评估，使党内法规在党的领导和党的建设实践的各环节中以合理科学的流程得以施行，这是提升党内法规实施效果的关键环节。第三，构建“废”环节结构，确保失效党内法规的顺畅退出。通过“党内法规制定机关在职权范围内，对其在一个时期内制定的党内法规进行集中审核，并做出废止、宣布失效、修改或者继续有效的决定的活动”〔6〕311，以集中清理、专项清理或即时清理等方式统筹推进党内法规的运行工作，使党内法规在实践中完成新陈代谢并实现动态平衡。

党内法规的制定、备案、执行、评估、清理等一系列环节环环相扣、同向发力，是有条不紊推进党内法规体系运行的重要内容，也是将党内法规规范内容的主观意志转化为实践行动的关键。按照特定程序与流程设立“立-行-废”的环节结构，是党内法规体系作为一个完整闭合的系统实现有序运行的必要条件。“立-行-废”环节结构，一方面为党内法规体系提供了整体运行结构要求，即每一个程序均对应在具体的党内法规运行环节之中，另一方面也对党内法规运行程序提出了详细要求，即某一具体党内法规的产生、公布、备案、实施、解释、废止等应满足运行环节完整的要求。

三、党内法规体系多维复合型结构的效能分析

党内法规体系结构的优化配置，对实现党内法规体系的高质量发展具有重要意义。从自我管理效能提升、到法治理念不断内化、再到党内法规体系的制度优势向管党治党、治国理政治理效能的转化升级，多维复合型结构为党内法规体系效能的提升提供了稳定的结构样态，对全面从严治党、依规治党与依法治国有机统一、全面建设法治中国等秩序的形成具有重要推动作用。

（一）自我管理效能提升。党内法规体系的多维复合型结构，通过定位法规“坐标”、界定法规功能、设置程序环节、确立保障机制，将党内法规制度体系、实施体系、保障体系有机结合起来，为党内法规行为主体划定了界限。该界限不仅明确了党员与党组织的义务与权利，还明确了他们的活动空间与活动范围。这是提升自我管理效能的基础。立体结构“点-线-面”维度规范的确立，为党内行为主体在文本、层级、领域等方面划定了界限；场域结构“宏-中-微”关系规范的确立，为党内行为主体在处理与外部系统尤其是与国家法律关系中划定了界限；环节结构“立-行-废”运行维度的确立，为党内行为主体在党内法规运行各环节划定了界限。

与明确界限划定相随的，是党内法规内部秩序的形成，这是党内生活有序进行的重要保障。党内法规体系通过优化配置结构，构建起有序且规范的党内关系。一方面，形成了各主体之间相互作用、相互制约、遵循党内规范的状态，由此大大减少了以往存在的法规内容交叉、法规效应“对冲”、法规落实不力等问题。另一方面，形成了具有一致性、确定性和规范性的统一状态，多维复合型结构中的各党内法规在其“坐标”中，根据党内法规体系中的制度安排与工作规则形成了稳定的、连续的、有机统一的党内秩序并有序运转。这为实现党的自我管理效能提升创造了条件并提供了稳定的规范框架。

党内法规体系结构的优化配置，实质上是按照一定的逻辑或规律而设置的调整机制。党内法规体系通过在不同维度、场域和环节上的规定，经党内相应行为主体的长期遵循，逐渐演变为特定的党内活动方式，进而形成相对固定的样态，由此产生了具有科学性和规范性的党内生活方式与思维方式。在此基础上，党内各行为主体的价值观念、活动行为便具有了规范意义上的价值与效能，即依规治党意义上的价值与效能。由此，当党内各行为主体以党内法规体系的规范为基本遵循，逐渐明确其行为模式和行为规范并付诸实践时，便营造出了全面从严治党的党内环境，自我管理效能的提升便是其必然导向的结果。

（二）法治理念得以内化。“法治”是党内法规体系在优化配置结构中始终秉持的目标和价值。法治的规范要求和价值理念，通过显性或隐性的方式融入党内法规体系的多维复合型结构中。立体、场域和环节结构的设置体现了法治理念在党内法规体系中的融入。第一，立体结构通过严格党内法规文本的“法”规范、借用法的效力位阶理念设置中央-部委-地方党内法规的层级、结合法学门类划分完成党内行为关系领域划分等方式，将法治理念融入党内法规体系之中。第二，场域结构无论是从宏观层面明确法治的价值定位，还是中观层面明确党内法规与国家法律的联结内容，抑或是微观层面明确党内法规与国家法律协调衔接的具体操作，均是以处理党规国法关系为核心而进行的结构设置，法治理念是构建二者关系的基本价值前提。第三，环节结构通过借用程序性法律的相关理念，依照程序要求，严格设置党内法规的产生、实施和废止环节，将法治理念中的程序正义价值理念融入党内法规体系之中。当程序正义价值理念从党内法规体系中的历时性走向共时性，并不断推进该体系有序运行时，法治理念便由此融入党内法规体系的长效发展之中。

在党内法规体系多维复合型结构中，内在的法理念与外在的法规范得到了统一，这也是党内法规体系法治理念内化的重要成效。一方面，以构建稳定的结构框架为方式，党内法规体系有了固定的法样态。按照相对固定的法样态，即法程序、法措施、法途径、法路向等，法治成为党内法规体系中进行自我管理和治国理政的普遍性做法，并且兼具形式化、规范化和常态化的特征。在这种意义上，党内法规体系的制度化过程便具有了法治化的意义。另一方面，党内法规体系具有了法治理念的常效性价值。从法规文本的“法”规范要求到法规体系的“法”规范形态，从实体法规规范到程序法规规范，从实现依规治党的党内“法”规范到实现依规治党与依法治国有机统一的“法”规范，党内逐渐产生了法治的行为方式、法治的生活方式和法治的思维方式。党内法规体系在提供法治行为模式的过程中，逐渐衍生出具有常效性的法治价值模式。总而言之，当法治的行为模式与价值模式在党内法规体系中合一时，依规治党与依法治国便由此具备了行为与价值上实现有机统一的空间与条件，同时也加快了党内法规体系建设融入中国特色社会主义法治体系建设中的步伐。

（三）制度优势转化升级。党内法规体系结构的优化配置，推进了制度优势向治理效能的转化，也就是由“结构”构建向“功能”发挥的转化。多维复合型结构是以各要素等状态变量以及它们之间的相互依赖构建起来的体系结构。它们以内部要素结构与外部环境相互作用的方式促成了党内法规体系制度优势的转化升级。党内法规体系在集成集约结构中逐渐完善的规范化和程序化建设、长效性和常态化建设、依法治国与依规治党一体建设等制度优势，为党内法规制度优势向全面从严治党治理效能的转化提供了重要保障，为促进党的建设质量全面提升、不断提高党的执政能力和领导水平提供了保证。从制度优势转化来看，体系本身的集成和集约尤其是由此产生的外溢功能，带来了更大范围和更深程度的效能转化。

第一，优化配置党内法规体系结构，有利于促成党内法规对党的领导和建设活动无死角、无盲区、无漏洞的全面规范，为强化全面从严治党贯彻落实提供了制度优势。第二，立体、场域、环节结构的设置，以法理念与法规范的统一为出发点，推进了依法治国与依规治党的一体建设。它不仅从理论构建上推动了依法治国和依规治党有机统一，更从具体建设上为“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规体系，增强党依法执政本领，提高管党治党水平，确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心”〔7〕奠定了基础。第三，党内法规体系结构的优化配置，从本质上来说是对党内法规制度建设内在规律的深入挖掘，亦是对中国共产党治国理政背后制度逻辑的深刻揭示。这对推动党内法规制度优势向文化优势的转化，如增强自我认同、提升文化自信等具有重大意义，“有利于增强对中国共产党领导核心地位的理性认同，坚定对我国国家制度和国家治理体系的自信，深化对中国特色社会主义的认识，推动中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现”〔6〕2。

党内法规体系多维复合型结构是在多维解构和复合重构的基础上构建的，是党内法规体系运行实现自足的结构形态。构建多维复合型结构，不仅有助于党内法规体系实现内容整合、功能发挥和效能提升，还推动了党内法规体系在特定时空下实现自我管理效能提升、法治理念不断内化和制度优势转化升级的目标。因此，从系统结构的角度去认识、分析、构建党内法规体系，对于“构建内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规体系”，“坚定不移推进依规治党”，“努力形成国家法律和党内法规相辅相成、相互促进、相互保障的格局”〔7〕具有重要意义。与此同时，当前党内法规体系的发展现状与“形成完善的党内法规体系”和“全面建成法治中国”对其提出的要求仍有一定的差距。这要求我们既要着眼于解释制度，又要着眼于改造制度。如此，才能对党内法规体系具有更加清晰和系统的认识，才能为党内法规体系制度优势进一步转化升级，为推进依规治党与依法治国有机统一和全面建成法治中国提供更为科学合理且强有力的制度保障。

注释：

①党内法规体系与外部系统的联结，不仅涉及与国家法律的关系，还涉及与民主党派章程及其规范性文件体系、各群众团体章程体系、世界共产党政党规范体系、世界执政党自我规范体系等的相互关系。从党内法规体系与外部体系关系的密切度、重要性和现实性角度来看，理顺党内法规与国家法律的关系问题是实现党内法规体系结构合理的关键，因此本文讨论的重点为外部系统中党内法规与国家法律的关系。