零工经济模式下劳动者权益保护问题探讨

2022-03-24詹花秀

湖南行政学院学报 2022年2期

詹花秀

（中共湖南省委党校/湖南行政学院期刊社，湖南长沙 410006）

一、零工经济的快速发展与劳资关系变化

（一）零工经济的概念

零工经济不同于传统的“打零工”，它是一种与互联网和共享经济相匹配的新的就业模式。大数据、云计算、人工智能、云共享等新技术改变了企业的组织形式及业务运营模式，远程办公使过去需要依赖企业、公司才能完成的工作，现在个人完全有可能独立完成。劳动者在平台上通过众包和应用程序，与用工单位达成协议，完成一定工作任务，取得相应报酬。零工经济从业者的工作形式相当于“独立工作者”，也有人称之为“灵工”。具体来说，独立工作者包括四类：传统的自由职业者、共享领域的工作者、自雇人士及其他类型通过互联网赚钱的独立工作者。[1]独立工作者凭借自己的知识、技能、经验为社会提供服务，比如网络主播、博主、网络营销师、共享车司机、网约配送员、兼职教师、兼职工程师、上门厨师、在线医生、药剂师、心理咨询师等等。对于独立工作者来说，独立、自由的身份及弹性工作时间让他们有更多选择，甚至可以身兼数职。可见，零工经济中的劳动者不再隶属于某个固定的组织，可以独立从业，也可以同时服务于一个或多个“影子雇主”（Moisander J.,2018）[2]。新型零工经济形式下，原来的“企业+员工”模式改变为“用户+人才”模式，双方之间的关系也由雇佣转变为协作。

零工经济的形式多种多样，既可以是全职工作，也可以是短期合作；既可以是固定合作，也可是随叫随到、自由接活；既可以为一个单位工作，也可以为多个单位服务；既可以受雇于他人，也可以自己单干。总之，他们在互联网平台经济中充分利用自己的知识和技能，最大化实现自己的价值。零工经济劳动者并不同于过去所说的打零工，更不是低收入者的代名词，而是跟随互联网时代潮流的新型劳动者，一部分人甚至成为高收入者。

（二）零工经济在互联网时代的快速发展

互联网平台的崛起，催生了零工经济模式。2009 年，美国记者蒂娜·布朗（Tina Brown）首次提出了“零工经济”概念，英语中出现了Gig Economy 一词。蒂娜·布朗用零工经济来描述这样一种趋势，即人们追求“一些自由灵活的项目、咨询和兼职零工，并在数字渠道上进行交易”，其工作要么是基于技能的任务，要么是基于需求的任务。[2]近十多年来，零工经济快速发展成为一种全球趋势。据世界经济论坛执行委员会的调研报告显示，当前，在其调研的120 多个国家中，大约有13%的劳动力从事“零工”，其中50%从事全职零工工作。“零工经济”的工作机会更多的是网上提供，越来越多以前没有工作的人和对全职工作厌倦的人开始转向“零工经济”。英国BBC 报道，英国自由职业者人数目前已经达到500 万。2018 年12 月12 日，名为Edison Research 的研究机构发布了一份《2018 美国的零工经济》的报告，此报告显示，零工就业者占美国劳动力的34%，并估计这一数据到2020 年增长至43%。[3]另有研究显示，在美国和欧洲，有10%到15%的适龄劳动人口通过打“零工”谋生，还有10%到15%的人把打“零工”作为副业，实际参与人数超过1.6 亿。[4]不仅如此，零工经济还呈现国际化发展趋势，岗位的供给和需求来自不同国家，供给主要来自低收入国家，如印度、菲律宾等，需求主要来自发达国家，如美国、英国、加拿大、澳大利亚等(Graham etal.,2017)。[5]

中国作为一个拥有14 亿人口和8.8 亿劳动年龄人口的大国，零工经济的发展更是不可小觑。据人社部公布的数据显示，2021 年中国灵活就业人员规模达2 亿人左右，其中相当一部分是新型零工经济从业者。据有关机构预测，到2036 年，我国零工经济从业者将达到4 亿人。另据《中国灵活用工发展报告》显示，2020 年我国约有55.7%的企业在使用灵活用工，比2019 年灵活用工的企业数量比例提高了11 个百分点。[6]可见，我国零工经济的发展，不仅表现在劳动者转向零工经济，企业也适应新的形势，转向灵活用工，实现了需求与供给的良好对接，形成了零工市场的良性互动和持续发展。2020 年我国共享经济的服务提供者8400 万人，同比增长约7.7%；平台企业员工数631 万,同比增长约1.3%。[7]年轻人是“零工经济”的主力军。[6]正是因为零工经济的时代潮流特点及年龄结构特征，引起政府格外关注。2020 年“零工经济”这一概念正式进入我国政府决策部门视野。2020 年5 月28 日，李克强总理出席全国人大会议记者会回答中外记者提问时指出，现在新业态蓬勃发展，大概有1 亿人就业，零工经济也有2 亿人。[8]2020年7 月国务院办公厅在《关于支持多渠道灵活就业的意见》中提出，“支持发展新就业形态。促进数字经济、平台经济健康发展，为劳动者居家就业、远程办公、兼职就业创造条件。”[9]2021 年3 月5 日，李克强总理在政府工作报告中指出，要“支持各类劳动力市场、人才市场、零工市场建设，广开就业门路，为有意愿有能力的人创造更多公平就业机会。”零工经济快速发展，就业规模日渐庞大，相关支持政策相继出台，零工经济劳动者的权益保护问题也提上我国政府工作议事日程，2021 年7 月，人力资源与社会保障部等八部委联合下发《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》。

（三）零工经济中的劳资关系变化

零工经济形式多样，什么情况下劳动合同成立，从业者拥有作为劳动关系中的劳动者身份和权益呢？我国《劳动法》(2018 年修订）第二十条关于劳动合同期限的规定是：劳动合同的期限分为固定期限、无固定期限和以完成一定的工作为期限。所以，无论是固定期限还是无固定期限，抑或是以完成一定工作任务为目标，都可以签订劳动合同。由此可以推断，平台经济中的独立劳动者（不包括自雇劳动者）是应当与用工方签订劳动合同的。

工作满一年的，视为劳动合同关系成立。《劳动合同法》（2012 年修正）第十四条第三款规定，“用人单位自用工之日起满一年不与劳动者订立书面劳动合同的，视为用人单位与劳动者已订立无固定期限劳动合同。”《劳动合同法实施条例》第七条规定，工作满一年后“视为自用工之日起满一年的当日已经与劳动者订立无固定期限劳动合同，应当立即与劳动者补订书面劳动合同。”可见，根据我国相关法律，劳动者在一个用工单位工作满一年后，即使没有签订劳动合同，劳动合同关系在法律上也是成立的，构成了相对固定的劳动关系，双方都拥有相关权益并应当履行相关义务。尤其是对劳动者来说，在一个单位工作满一年后，既可以继续工作并签订劳动合同，也有权要求解除劳动合同，用工单位有义务保障劳动者的各项权益（如支付劳动报酬、购买四险一金等）。

临时性用工也应签订劳动合同。《劳动合同法》第十五条规定，“以完成一定工作任务为期限的劳动合同，是指用人单位与劳动者约定以某项工作的完成为合同期限的劳动合同。”以完成一定工作任务为期限的劳动合同适应于季节性、临时性、阶段性的用工。“用人单位与劳动者签订的以完成一定任务为期限的劳动合同期满后，在同一岗位不能再连续签订以完成一定任务为期限的劳动合同。工作时间超过一年以上的终止或解除劳动合同应支付经济补偿金。”也就是说，劳动者如果连续一年以上为一个用工单位工作，在法律上就视为全日制用工，而不能签订以完成工作任务为期限的劳动合同，如快递送货员、家政服务人员、维修工人等，连续一年以上为一个公司工作，与企业构成正式劳动合同关系。尤其是平台企业收取管理费，并对平台工作者进行工作量和工作绩效考核的情况下，劳动者无疑与平台企业构成劳动关系。

平台派遣人员不能作为临时性用工。《劳动合同法》第六十九条规定，“非全日制用工双方当事人可以订立口头协议”。非全日制用工，是指以小时计酬为主，劳动者在同一用人单位一般平均每日工作时间不超过四小时，每周工作时间累计不超过二十四小时的用工形式（劳动合同法第六十八条）。劳动合同法第七十一条规定“非全日制用工双方当事人任何一方都可以随时通知对方终止用工。终止用工，用人单位不向劳动者支付经济补偿。”这种非全日制的劳动协议，似乎对双方都没有什么约束力。但《劳动合同法实施条例》第三十条规定，“劳务派遣单位不得以非全日制用工形式招用被派遣劳动者”。意味着受平台派遣的劳动者与平台的劳动关系是全日制用工关系，构成劳动合同关系，受劳动法和劳动合同法约束。

综上所述，根据我国劳动法和劳动合同法相关规定，只要劳动者按劳动合同完成了工作任务，就构成了劳动关系，并有权取得劳动报酬，并获得劳动保障。但由于过去的法律法规都是针对全日制用工中的劳动关系作出的法律规定，尚未考虑零工经济中的劳动关系。在一定程度上，现有法律对于零工经济中的复杂劳动关系具有不可操作性。平台经济快速发展，用工方式复杂纷繁，有些劳动关系难以明确界定，原来的法律法规难以涵盖，因而平台企业趋向于采取有利于自己的用工方式和用工合约，出现了监管真空。在平台用工中，一般以劳动者遵守平台提出的用工协议方式来约定，发生纠纷时，平台拥有合约解释权，劳动者没有话语权。更为重要的是，因为签订的是协议而不是劳动合同，劳动者不能以“劳动者”身份保护自己的权益。关于合同中约定的事项，大多数情况下，劳动者以保留交谈记录的方式留存证据，以维护自己的权益。但这种情况只适用于小的纠纷解决，如果发生大的财产损失或人身伤害就无法达成和解，劳动者权益无法得到保障。由于体制内用工日渐减少，我国零工群体不断扩大，岗位竞争日趋激烈，尤其是近些年农民工、大学生就业困难，所以，不少零工就业者在获得一份工作时，十分珍惜来之不易的工作岗位，不敢提出如签订劳动合同、交纳四险一金等要求，担心向用工单位提要求会丢失工作机会，尽量与用工单位妥协。如滴滴公司仅承认司机与之建立合同的时间“始于每单接单时，终于乘客下车止,各单之间的间歇时间不属于合同期间。司机有权随时通过永久性删除智能手机上安装的应用程序来终止合约。”这个条款意味着接单之外的时间段，哪怕是司机下班回家途中，如果出现了交通事故等意外情况，滴滴公司都不负任何责任。网约车司机默认了这样不公平的条款，并没有因为如此严苛的规定而不接单。其实，平台通过“用户注册”来招募劳动者为其工作，本身就是为了撇开与劳动者之间的“劳动关系”，把劳动者变成程序用户。有的平台甚至在劳动者注册时就明确规定，劳动者与其不构成劳动关系，或者在协议中隐含一些“去劳动关系”的条文。当劳动者权益受到损害时，因为双方不是劳动关系，劳动者无法申请劳动仲裁或通过劳动法、劳动合同法等法律途径保护自己的权益。如果以一般的经济合同纠纷打民事官司，耗时费力，结果难料，对劳动者来说很不划算，一般只有选择放弃。而且，零工经济就业者处于分散、无组织状态，不像全日制单位用工中的劳动者有工会组织，他们没有集体谈判的能力，也没有为自己维权的渠道，在签订劳动合同、保护自身利益方面处于弱势地位。当下，各种新职业层出不穷，劳动关系五花八门，职业风险无处不在，劳动协议无法充分体现每种职业的特殊需要，就算与企业签订了劳动合同或协议，也存在不能充分保护劳动者权益的情况。

二、关于劳动者权益的相关法律规定及劳动者权益保护现状

（一）关于劳动报酬

一是存在名义工资达到最低标准但劳动者脑力与体力透支得不到补偿的情况。《劳动法》第四十七条规定“用人单位根据本单位的生产经营特点和经济效益，依法自主确定本单位的工资分配方式和工资水平。”同时，第四十八条规定了最低工资保障制度，“用工单位支付的工资不得低于当地最低工资标准。”然而，在过去一段时间里，零工经济中压榨劳动者的情况彼彼皆是，如廉价快递、低团费旅游等，企业都是通过压榨快递员和导游的劳动获得利润，并把与消费者的矛盾转移给零工经济从业者。随着劳动法的实施和劳动力市场的规范，这些现象现在逐渐减少了。从表面上看，所有用人单位似乎都达到了最低工资标准，因为不满足最低标准，劳动者可以向人力资源和社会保障部门投诉。但相对于劳动者的劳动强度和实际劳动时间来说，就不一定真正达到了最低工资标准，透支的体力和脑力不一定能得到补偿。不仅如此，劳动者还要承受巨大精神压力，因为平台企业对零工经济从业者要求十分严苛，不顾客观条件，一律按客户要求准时准点完成工作任务，否则就要受罚，其结果是劳动者付出了巨大努力却可能得不到相应报酬。

二是关于扣减工资的问题。《劳动合同法实施条例》第十八条规定，“用人单位的劳动规章制度中不能规定对违纪职工给予罚款的内容。”意味着职工违反纪律（或没有按质按量完成工作任务），可以减发工资，但不能罚款。但在零工经济模式下，支付报酬的多少就是用工作任务的完成程度来衡量的。而且，在劳动者不能很好地完成工作任务或被投诉时，处罚是很重的，不仅仅是扣减工资。准确地说，劳动者与用工方签订的劳动协议类似经济合同，而不是劳动合同。目前，其争议和纠纷的解决只能适用于经济合同的解决方式。有的平台为了更多的业务量，规定外卖配送员和上门服务人员只能有好评，不能有差评，遇到意外情况或刁钻的客户，配送员就会受到处罚。中央电视台财经频道2022 年1 月6 日曝光了一段外卖骑手因客户投诉在电梯里嚎啕大哭的视频，反映出这个行业的劳动者生存状况之不易。因为平台企业员工多，流动性大，人力资源管理部门工作量也很大，没有那么多时间来甄别，只能以客户满意度来衡量员工绩效，所以，快递员、上门服务人员都希望客户给“好评”，客户给个差评就可能被罚款或没了工作。正是因为这种不科学不合理的工作评价机制，让劳动者十分辛苦，同时承受巨大精神压力和失业风险，导致劳资矛盾深化。据笔者了解，目前部分快递公司的快递员一般在一个公司工作难满一年就会因各种矛盾和纠纷辞职，只有经营得特别好的几家公司，员工能坚持工作一年以上。频繁更换工作，劳动者维护自身权益就更困难。

三是收入悬殊、阶层分化问题。《劳动法》第十二条规定，“劳动者就业，不因民族、种族、性别、宗教信仰不同而受歧视。”零工经济下，用工单位基本上不需要考虑对方的种族、性别、年龄，只要能完成工作任务就行。虽然不考虑，但在平台经济的双向选择过程中会自然过滤掉工作能力低的人，包括年龄较大的、文化水平较低的、体力较差的、不能熟练使用互联网的，明显对中老年就业者、女性就业者、文化程度较低的就业者不利。而且，互联网时代，技能、资历和声誉对从业者的影响力会加倍放大，因而呈现强者愈强、弱者愈弱的状态，收入悬殊，分化严重。2021 年网上甚至曝出不少当红网络主播在不到两年的时间内赚到几十个亿的消息，他们的收入主要来自销售提成、代言、签约费、打赏等。虽然几十个亿的收入不一定具有普遍性，但从网民打赏出手大方的程度来看，他们的年收入上百万或上千万是很有可能的。普通劳动者收入不高，甚至稍有不慎就失去工作机会，其工作稳定性比传统用工方式差，不安全感增加。零工经济中收入的巨大差距和阶层的分化，使普通劳动者承受着巨大生活压力和精神压力，有的人为了获得更多收入，甚至打几份工，过度消耗体力和脑力，严重影响身体健康。

（二）关于工作时间

我国《劳动法》第三十六条规定，“国家实行劳动者每日工作时间不超过八小时、平均每周工作时间不超过四十四小时的工时制度。”零工经济模式下，劳动者表面上成为独立工作者，甚至被认为是“自由工作者”，其实不然。劳动者具有接活与不接活的自由，一旦接活了或与某个平台签订了协议，就不再自由了。在大数据的监控下，与平台合作的零工劳动者的工作时间以分秒计，高度紧张，不能有丝毫懈怠。平台是一个靠“好评”过日子的地方，很多零工经济劳动者都面临着巨大的工作压力和很高的劳动强度，比如，网购快递员、外卖配送员要准时送达，而他们的工作可能受到天气、道路交通状况、小区管理及意外情况的影响。平台获得了稳定收入，但把骑手逼到不顾风险一路狂飙，他们可能用一倍的时间完成几倍的工作量并面临人身伤害的风险。资本通过大数据对劳动精准监控，而劳动者没有任何可以约束用人单位的手段。劳动者越来越处于弱势地位，没有了与资本对话的能力。平台经济中的劳动者不仅平时加班加点工作，而且节假日往往是线上经济的高峰期，不能正常休息成为常态。据有关资料显示，快递员、外卖骑手、网约车司机等劳动者平均每天工作时间都在10 小时以上，每周至少要工作6 天，远远超过了法定的每周44 小时工作时间。

（三）关于社会保障

我国《劳动法》第七十条规定：“国家发展社会保险事业，建立社会保险制度，设立社会保险基金，使劳动者在年老、患病、工伤、失业、生育等情况下获得帮助和补偿。”第七十二条规定：“用人单位和劳动者必须依法参加社会保险，缴纳社会保险费。”这些规定都是针对全日制用工单位，尚未包括零工经济中的就业者。对于独立从业者，是否交纳社会保险没有强制性规定。一部分人因为收入低会选择交纳较低档次的养老保险，另一部分人因为收入较高，认为自己存钱养老更合算，可能不会交纳养老保险。对于没有在正规单位就业的劳动者目前没有失业保险这一险种，只有政府发放的低保金（注：目前，我国医疗保险分为职工医保、城镇医保和农村医保，覆盖率达95%以上，在此不讨论）。而且，对城镇居民来说，没有签订劳动合同，或自己没有注册企业实体，就不能以“劳动者”身份参加养老保险和工伤保险，只能以城镇居民身份参加养老保险，自己购买商业意外险。农村居民如果没有在正规单位就业并签订劳动合同，也不能以劳动者身份参加养老保险和工伤保险，只能参加农村居民养老保险，而农村养老保障水平很低，大部分地区基本养老金每个月只有几十块钱，根本不够基本生活费用。现实情况是零工经济工作岗位由于其临时性、短期性、兼职性，收入不稳定，职业风险和失业风险更大。因此，劳动者更需要包括养老保险、失业保险、工伤保险在内的全方位社会保障。

（四）关于职业伤害补偿

职业伤害补偿相当于全日制员工的工伤保险，是社会保障“四险”中的一种。这里单独列出来探讨，是因为职业伤害补偿制度在零工经济中仍是空白，值得特别关注。关于独立从业者的职业伤害和劳资纠纷，我国劳动法及劳动合同法没有相关的明确规定。《劳动法》第二条规定，“在中华人民共和国境内的企业、个体经济组织（以下统称用人单位）和与之形成劳动关系的劳动者，适用本法。”这里，明确了“形成劳动关系的劳动者”才是劳动法保护的对象。而且，我国《劳动合同法实施条例》规定了不适用劳动合同法的情形：“公务员和参照公务员管理的人员、农村劳动者(乡镇企业职工和进城务工、经商的农民除外)、现役军人、家庭直接雇佣的保姆以及已享受基本养老保险待遇或领取退休金的人员等不适用劳动合同法。”可见，私人雇佣人员、没有在正规单位就业的农村劳动者、兼职人员等的职业伤害不在劳动法和劳动合同法保护范围内。一旦发生人身伤害，他们必须寻求别的法律依据来保护自己的权益。更为重要的是，零工经济模式下，高强度的劳动及劳动保护措施的缺乏导致职业伤害事件频发，劳动者受到伤害的可能性比全日制用工情况下更大，如外卖配送人员、家政服务人员。平台上签约的劳动者，与平台签订劳动合同的较少，甚至还有一些平台利用其强势地位与劳动者签订不平等合约，如《蜂鸟众包协议》中规定，骑手与平台无劳务、雇佣或劳动关系。[10]这样一来，无论劳动者遇到什么样的意外，都要自己负责。还有很多家政服务人员，都没有加入家政服务公司，而是个人接活，他们都相当于私人雇佣人员。在农村，近些年家政服务、维修、装修等业务呈井喷式增长，基本上都是个人微信组团，临时招人，谁有时间谁就去。既没有劳动合同，也没有购买意外伤害险，工资由组织者结算，再发给参与者。独立工作者没有自己的工会组织，没有集体谈判的优势，处于弱势地位，没有法定的补偿机制，获得赔偿的机率很小。而家政服务、维修、装修等都是相对危险的工作，甚至涉及到有害作业和高空作业，高强度、高风险的劳动使他们更容易发生意外事故。如有报道说，清洁工人高空作业，虽然采取了防护措施，但当大风来临，还是因撞击墙体而死亡。意外难以避免，纠纷总会发生。目前，大多数零工经济就业者因为没有“劳动关系”，没有纳入政府社会保障体系中的工伤保险范围。在没有签订劳动合同的情况下，企业没有义务为劳动者交纳工伤保险，个人也没有交纳工伤保险的渠道，只能购买意外伤害险。所以，制定对零工经济劳动者的职业安全防护及职业伤害补偿相关法律制度，将零工经济就业者纳入政府社会保障体系迫在眉睫。

李克强总理在2021 年政府工作报告中提出，“支持和规范发展新就业形态，加快推进职业伤害保障试点。继续对灵活就业人员给予社保补贴，推动放开在就业地参加社会保险的户籍限制。”“就地参保”政策和职业伤害保障试点的提出，把零工经济从业者的社会保障问题提上了政府工作议事日程，零工经济劳动者的权益保护将纳入政府工作目标，劳动者有望获得包括职业伤害保障、养老保险等在内的全方位的社会保障。现在是政策如何落地、惠及所有零工经济劳动者的问题，从政策试点到推广尚需一个较长过程。

三、相关法律制度的完善

互联网经济引领了时代潮流，也弥补了线下经济的不足，尤其是在新冠肺炎疫情期间发挥了重要作用，彰显了其优势。如外卖平台、家政服务平台、网约车平台、医药服务平台等的发展，不仅实现了服务与需求的快速对接，更好地服务了消费者，同时也为一部分劳动者拓展了就业空间。然而，零工经济模式下，劳资关系变化可能引发的社会风险值得关注。一是劳资矛盾深化。二是工作的流动性、临时性导致失业风险增加，部分劳动者生活没有保障。在市场经济不断深化和互联网快速发展的背景下，零工经济从业人数快速增加，失业群体可能会更加庞大，加剧了劳动者的不安全感。三是强者愈强、弱者愈弱的态势导致社会鸿沟加深，可能引发不稳定等社会风险。四是未来社会保障资金面临入不敷出的风险。随着互联网经济的快速发展，零工经济规模越来越大，加入的劳动者也日益增多，如果不能未雨绸缪，建立包括零工经济劳动者养老、失业保障、职业伤害保障等在内的社会保障体系，未来某个时段可能会出现一部分人生活无保障的局面，这与人民群众提升获得感、幸福感、安全感的要求是背道而驰的。如果到他们失业、年老或失去劳动能力时全部由政府负责，则会出现社会保障资金入不敷出的局面。

零工经济的发展是大势所趋，我们只有不断完善相关法律制度，才能引导其更好更快发展。面对互联网、人工智能的快速发展，企业也快速转向灵活用工方式，并不断研究、制定人力资源使用和管理的有效方式，利用大数据、人工智能实施对劳动者的精准管理和控制，以降本增效。劳动者作为个体，在零工经济中成为弱势群体，没有集体谈判能力。如何保护劳动者权益，完善相关法律制度，成为政府必须考虑和解决的问题。当前，应督促用工单位落实《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》，明确劳动者与平台的劳动关系，保障劳动者权益，根据政府工作报告的要求，落实“就地参保”和“职业伤害保障试点”工作。针对当下存在的法律监管真空，制定一些过渡性政策，为零工经济就业者权益保障全面对接《劳动法》和《劳动合同法》打好基础。

（一）明确劳动关系，保证劳动合同的平等签约权

毋庸讳言，目前政府部门对非标准劳动关系的监管面临着法律制度的困境。由于灵活就业人员未建立正式劳动关系，或者被掩盖和规避了劳动关系，劳动监察部门无法对其进行执法。就目前司法实践情况来看，因为劳动关系不明确，在判例中有“劳动关系”“劳务关系”“雇佣关系”三种说法，还有的把劳动者界定为“工作人员”，回避了劳动关系的界定。[10]没有劳动合同，劳动者维权没有法律依据，复杂的新型的劳动关系，也使劳动管理部门的监管更加困难，即使进行劳动仲裁，也存在耗时过长、成本太高问题。因此，加强监管的前提是，构成劳动关系，让劳动者与用工单位签订劳动合同。我国现有的劳动法和劳动合同法，没有针对零工经济从业者作出明确规定。根据人社部等八部委发布的《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》，“符合确立劳动关系情形的，企业应当依法与劳动者订立劳动合同。不完全符合确立劳动关系情形但企业对劳动者进行劳动管理的，指导企业与劳动者订立书面协议，合理确定企业与劳动者的权利义务；个人依托平台自主开展经营活动、从事自由职业等，按照民事法律调整双方的权利义务；平台企业采用劳务派遣方式用工的，依法履行劳务派遣用工单位责任；对采取外包等其他合作用工方式，劳动者权益受到损害的，平台企业依法承担相应责任。”笔者认为，从长远来看，根据互联网及零工经济快速发展的要求，我国应研究出台包括零工在内的劳动法和劳动合同法，并细化相关规定。当下，鉴于零工经济劳动关系的复杂性和监管的难度，劳动管理部门可根据新形势发展要求，深入调查研究，出台针对性的政策规定作为过渡性办法，或要求相关行业管理部门制定一些较为规范的劳动合同样本，供不同行业的企业和劳动者选择参考。对现有平台的服务合同加强监管，对有损劳动者权益的条款，责令企业修改。尤其是对那些用户必须先同意才能注册的平台所制定的协议必须先征得管理部门核准，才能在平台上发布和实施。一般来说，平台会在有关协议中规定自己拥有解释权和修改权，管理部门必须将其解释权和修改权限制在一定范围内。有了平等的合同文本，才可以为劳动仲裁提供依据，保护劳动者权益。

（二）保障合理的劳动报酬，实现平台与劳动者的合作共赢

在平台经济中，平台稳稳地占据控制地位，对劳动者进行精准控制，劳动者竞争比线下经济越发激烈。劳动者不仅从事高强度的劳动，还面临各种职业风险。用工单位应按照《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》规定，“健全最低工资和支付保障制度”“科学确定劳动者工作量和劳动强度”。笔者认为，在支付劳动报酬时，不能只考虑工作时间和保障最低工资，还要考虑劳动强度和意外风险。对于超过规定劳动时间和节假日加班的，应按劳动法规定支付1.5 倍到3 倍的报酬，对于有意外风险的，应购买意外伤害险，或根据风险程度支付更高的报酬以利于劳动者自己购买商业保险。合理的报酬加上人身安全保障，才能满足劳动者生产和再生产的需要。由于零工经济中劳动者的劳动强度难以认定与量化，管理部门应从用工单位入手，寻找解决办法。如规定企业不能低价恶性竞争，在保证企业适当利润的前提下，安排合理工作量，提高劳动者报酬，建立合理的工资增长机制。

用工单位对劳动者的管理应严格按劳动法和劳动合同法的要求，不能对员工一罚了之，应探索更科学合理的适应新就业模式的人力资源管理方式，对劳动者的劳动绩效建立科学合理的考核、甄别机制，如要求投诉客户提供相关证据，说明原因，在保护客户利益的同时，保护劳动者合法权益；对因员工自身原因导致的平台损失和客户损失，建立科学合理的处罚机制，不能以罚款的形式扣减员工工资。劳动管理部门对用工单位加强监管，劳动行政部门应对企业和劳动者的申诉走简易仲裁程序，鼓励用工单位依法用工、劳动者依法解决劳资纠纷，保证劳动者取得合理的劳动报酬；对那些故意规避劳动关系、损害劳动者权益的用工单位，进行适当处罚。

（三）社会保障方面，完善养老保险制度，尽快出台职业伤害保障和失业保障制度

零工经济中不仅有被雇佣者，也有独立从业者，还有通过互联网接受国外订单的“云工”，虽然他们可能没有建立正式的“劳动关系”，但他们作为普通劳动者，都应获得社会保障，基于他们的工作方式和收入方式不同，应对他们进行分类管理，建立适合不同就业模式的社会保障基金交纳方式。《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》提出，要“推动将不完全符合确立劳动关系情形的新就业形态劳动者纳入制度保障范围”“企业要引导和支持不完全符合确立劳动关系情形的新就业形态劳动者根据自身情况参加相应的社会保险”。也就是说，虽然这些劳动者可能与平台没有构成传统的劳动关系，但这并不影响他们作为普通劳动者的身份，应与全日制劳动者一样获得社会保障，纳入政府社会保障体系。

1.完善养老保险制度

零工经济劳动者可能从事多种职业，具有工期短、灵活性等特点，有一部分是以完成工作任务来支付报酬的，如果要雇佣方交纳社会保险，不太切合实际。所以，应针对零工经济特点出台相关养老保险专项政策法规。不论城镇居民还是农村居民，作为劳动者都可以自己根据需要和经济实力选择交纳一定档次的养老保险，真正实现“就地参保”，打破过去城镇居民与农村居民的身份界线。对于低收入者参保，政府给予一定补贴，以激发他们交纳养老保险的积极性，提高保障水平。零工经济中的高收入者，如网红、播主、电商、工程师等，虽然他们当下有较高收入，但他们同样面临职业风险，从长期来看，必须要有固定的保障机制。不同收入水平的劳动者，可以选择不同层次的参保金额。社会保障体系对于全社会来说，发挥着蓄水池作用，在收入多的时候往池里灌水，收入少的时候，用池子输水。交纳社会保障基金是每个公民的义务。所以，这些高收入者更应该多交养老保险，等到年老或失去工作能力时，还能保持高品质的生活。

2.尽快出台职业伤害保障制度

相对来说，零工经济从业者工种繁多，劳动强度较大，工作中出现意外伤害的可能性较大，一旦发生意外情况，从业者自身难以负担，基于目前没有劳动合同就无法以“劳动者”身份参加工伤保险的现状，用工单位必须严格按照安全生产要求采取安全保障措施减少职业伤害，并根据完成工作任务的时长统一购买意外伤害险。然而，意外伤害险作为商业险，在故事发生后，保险公司在认定责任和赔偿标准方面，都会基于自身利益作出不利于劳动者的判断，甚至劳动者难以第一时间得到治疗和救助。所以，购买意外伤害险不能作为长久之计，只能作为过渡性办法。长远目标应是政府统筹管理，把零工就业人员纳入工伤保险范围，建立针对零工经济就业者的职业伤害保障制度。

由于工作场景的变化，对零工经济劳动者的意外伤害等事故原因确实有难以判断的情况，如果都让用工方来负责，也不合理。所以，面对日益增加的灵活就业人员，从宏观层面解决其职业伤害保障问题刻不容缓。《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》发布后，2021 年8 月18 日，中国人力资源和社会保障部副部长游钧在国务院例行政策吹风会上表示，人社部拟开展职业伤害保障试点，保障平台就业人员权益，并提出“拟先从社会各界关注度较高、职业伤害风险较大的出行、外卖、即时配送、同城货运等行业入手，选择部分工作基础较好的省市先行试点”。[11]《指导意见》提出“建立健全职业伤害保障管理服务规范和运行机制。鼓励平台企业通过购买人身意外、雇主责任等商业保险，提升平台灵活就业人员保障水平。”把灵活就业人员职业伤害的政府保障制度提上了议事日程并进入了具体政策落实阶段。笔者认为，职业伤害补偿制度是一项系统工程，要分几步走，第一步在中央政府层面选择试点的同时，各省市可根据各地实际出台政策，要求或鼓励企业购买雇主责任险，鼓励劳动者购买意外伤害险。第二步是鼓励各地进行独立工作者工伤保险制度探索，待试点推广和政策成熟后，逐步与全国统一工伤保险体系对接。第三步出台相关法律，实行全国统筹，把零工就业者统一纳入工伤保险。基于零工就业的灵活性、短期性、兼职性，而职业伤害风险较高的特点，劳动者发生人身伤害时，难以判断事故责任由谁承担，因此，这一险种应由政府主导，以零工经济劳动者个人为投保主体，政府给予适应补贴。这样，主体明确，责任明确，伤害发生时不需要辨别事故责任，也不需要在费用分摊上讨价还价，劳动者可获得及时救助。但是，投保费用不能由劳动者个人承担，应制定科学合理的费用分担机制。

3.完善失业保障制度

正是由于独立从业者的就业灵活性、流动性，他们更容易面临收入不稳定和失业风险，政府应建立独立从业者失业保障制度。目前，我国建立了农村居民和城镇居民最低生活保障制度，但都是针对特殊群体，如城镇低保是针对“无生活来源、无劳动能力又无法定赡养人、扶养人或抚养人的城市居民”。对于短期失业人群，并没有保障措施。针对零工经济快速发展，失业风险增加、失业群体扩大的现状，政府应尽快建立失业保障制度。可考虑零工经济从业者在交纳养老保险时，一并交纳失业保险。各地方政府职能部门应利用政务平台，定时提醒有本地身份信息的零工经济劳动者自己按时交纳养老保险和失业保险。基于零工经济工作流动性大的特点，过去很难监测其是否失业，现在，有了大数据，可以通过个人银行信息情况来了解其就业和收入状况，判断其是否失业，从技术上不存在困难。如果劳动者出现“非自愿失业”的情况，经失业者自己申请，就可以获得一定时段的失业救济金。相关部门应针对领取失业救济金的劳动者及时推送就业信息，督促他们积极就业。

（四）提升劳动者就业和再就业能力

随着新型用工形式的发展，步入社会的年轻人更多地转向新的就业模式。对他们来说，学历将只是一块敲门砖，不再是铁饭碗、金饭碗。创新能力和社会活动能力（如领导力、社交能力、团队合作能力）变得十分重要。比如，有较强科研能力和较高技术水平的劳动者，如果没有一定的社交能力和团队合作精神，才能就无法发挥。所以，从幼儿园和小学开始，就要培养儿童创造力和自觉学习能力，而不是像原来死记硬背、考高分。学校对人才的培养不仅要德智体美全面发展，还要智商、情商、逆商齐头并进。同时，要教育学生管理自己，因为他们很可能成为独立工作者，而不是像过去的就业人员接受用工单位的管理。教育和帮助大学及以上学历的求学者，明确自己的职业意向，不断培养自己的兴趣爱好，为职业生涯做好充分准备。政府教育部门应适应新形势，对教育方式、教育内容进行改革，使学校教育与社会就业需求更好地对接。

零工经济下的劳动者职业稳定性较差，面临更激烈的竞争和更大的失业风险。因此，政府应采取有效对策，建立起劳动者终身学习的政策体系，提升从业者的就业能力，并为他们拓宽就业门路。《劳动法》第六十七条规定，“各级人民政府应当把发展职业培训纳入社会经济发展的规划，鼓励和支持有条件的企业、事业组织、社会团体和个人进行各种形式的职业培训。”明确了劳动者职业培训应纳入各级政府的工作规划。目前，我国的培训扶持政策往往针对传统的失业人员和就业困难人员，针对平台从业者的职业培训和补贴办法尚在试点探索阶段。因此，应普遍推广针对平台从业者的培训，帮助劳动者就业和再就业，大量发展职业教育，为劳动者终身学习提供条件。同时，要大力发展新型职业资格认定工作。劳动者独立从业，没有一定的从业资格就难以获得工作。劳动者通过教育培训，获得基本从业资格，再根据劳动者从业时间及工作成就，申请获得更高级的资格认证。同时，政府应推动降低就业门槛，动态优化国家职业资格目录，降低或取消部分准入类职业资格考试工作年限要求[12]，让年轻人获得更多就业机会。

（五）促进保护零工经济就业者权益的社团组织发展

零工经济就业者作为个体，无疑是弱势群体，目前他们没有自己的工会组织，也没有发表诉求和维护利益的渠道。我们可以借鉴国外的经验，鼓励成立零工劳动者组织（既可以是社区的实体组织，也可以是网络的虚拟组织）。政府和相关群团组织可以为他们提供适当帮助，或为他们提供法律服务。零工经济社团组织也可以把一些有能力、有社会影响力的人士及专职律师吸纳进来，帮助组织成员维护自己的权益。

总之，互联网经济改变了劳动者就业方式，零工经济快速发展在一定程度上改变了劳资关系。为了保护零工经济就业者的权益，我们必须尽快完善相关法律法规，督促用工单位与劳动者签订劳动合同，明确规定劳动时间、劳动报酬、社会保障、职业伤害补偿等事项，以维护劳动者的合法权益。同时，政府应为劳动者提升劳动技能、扩大就业门路提供更好的教育和更多的机会。