再论19世纪英国废除窗税的原因

赵秀荣

(中国人民大学 历史学院，北京 100872)

窗税(window tax)是1696年威廉三世在位期间，英国政府通过《授权陛下对房屋征收几项税收以解决削边钱币不足的法令》而开征的税项。(1)7&8 Gul.Ⅲ,c.18.John Raithby,eds.,Statutes of the Realm,Vol.7,1695-1701,London: Printed by Command of His Majesty King George the Third,1820,pp.86-94.削边钱币是指从贵金属货币上切下一小部分,被切掉的贵金属可以积攒起来融化成金银块或用于制造新币。此行为与伪造货币同罪，当事人有时可被判死刑。窗税是炉捐(hearth tax)被取消后，基于房屋的税收，是英国政府在19世纪50年代最终确立房产税与所得税之前的税种。自中世纪以来，议会一直致力于通过税收满足政府的财政需要，同时尊重习惯法赋予人们的权利，保障个人隐私，所以19世纪50年代之前虽有人提议征收所得税，但由于对财产征税的方式需要披露个人收入等私人信息，因此迟迟没有践行。窗税在英格兰、威尔士以及整个不列颠征收了150余年，直至1851年被废除。窗税涉及政治、法律、财政、社会和医疗等领域之问题，更重要的是其反映了不合理税收带来的社会影响。正如废除窗税的主要倡导者亚当·邓肯勋爵(Adam Haldane-Duncan,1812—1867)所说：“房税和窗税的历史值得议会关注。这是英国人民与统治者之间长期斗争的历史……英国人民的健康、房屋的建筑和通风都受到了严重影响。窗税是一类特别危险的税种。部长们很容易不时增加征税数额，并几乎是在不知不觉中不断累积，直到税收对文明人来说是压迫性的和无法忍受的——在杯子装满之前，没有人知晓这种饮品的苦涩。”(2)Adam Haldane-Duncan,A Speech Delivered in the House of Commons,Feb.24,1848,On a Motion for Leave to Bring in a Bill for the Repeal of the Window Tax,London: J.Hatchard and Son,1848,p.6.

在一个半世纪内窗税几经变化，政府不断废除旧法令并颁布新法令。1800年之前，对于窗税的反对声音相对较小，人们普遍接受窗税为普通税收的一种，但在19世纪30年代之后，反对意见声浪四起。英国窗税持续150余年，为何在19世纪30年代之后受到强烈谴责？人们反对窗税的具体原因是什么？废除窗税与当时的时代背景和公共健康(3)为了区分英文中的“Public Health Act”与“Sanitary Act”,在此将前者译为“公共健康”。参见赵秀荣：《Public Health应译为“公共健康”》，《中华读书报》，2021年10月20日，第19版。运动有怎样的联系？除了公共健康的因素之外，还有哪些原因导致窗税被废除？本文通过梳理1696年至1840年间的原始窗税法令，试图回答上述问题，并揭示英国政府如何从只关注通过税收获取公共收入，转向在制定税收政策时考虑公共健康因素。当促进公共健康成为国家的职责后，政府不得不另辟蹊径，征收房产税。国内学者叶乐乐的《英国公共卫生改革背景下窗户税的废除》(4)参见叶乐乐：《英国公共卫生改革背景下窗户税的废除》，《历史教学》，2016年第16期，第66-72页。一文已经初步讨论这一问题，但其重点论述窗税废除过程，而国外学者的讨论没有集中分析窗税被废除的具体原因，(5)国外学者研究窗税的成果亦不多，且主要关注窗税对税收的影响，如W.R.Ward,“The Administration of the Window and Assessed Taxes,1696-1798,”The English Historical Review,Vol.67,No.265 (October,1952),pp.522-542;Andrew E.Glantz,“A Tax on Light and Air: Impact of the Window Duty on Tax Administration and Architecture,1696-1851,” Pinn History Review,Vol.15,Issue 2(Spring 2008),pp.18-40.还有学者从经济学的视角分析窗税为何是“超额负担”，如Wallace E.Oates and Robert M.Schwab,“The Window Tax: A Case Study in Excess Burden,”Journal of Economic Perspective,Vol.29,No.1(Winter 2015),pp.163-180。香塔尔·斯特宾的《公共健康需求与税收政策：窗税作为英国法律中一个早期范例》(Chantal Stebbings,“Public Health Imperatives and Taxation Policy: The Window Tax as an Early Paradigm in English Law,” in John Tiley,ed.,Studies in the History of Tax Law,Vol.5,2011,pp.43-71)一文认为，虽然窗税因公共健康要求而被废除，但财政方面的考虑使其在很长一段时间内仍被保留，只有当窗税在政治上变得站不住脚时，它才最终被废除，但他并没有具体解释什么是政治上的原因。本文遂依据原始法令及文献，对此问题做进一步讨论。

一、有关窗税的重要法令及其引发的不满

1696年的《授权陛下对房屋征收几项税收以解决削边钱币不足的法令》规定，自3月25日起，所有英格兰、威尔士和特韦德河畔伯立克(Berwick upon Tweed)的房屋[村舍(cottage)除外]及将要建造的房屋，每年的房税为2先令；有10～20扇窗的房屋在房税之外每年交纳4先令窗税；有20或20扇以上窗户的房屋每年在房税之外交纳8先令窗税；税款可半年一付，分别在每年的9月29日和3月25日之前交纳。(6)7&8 Gul.Ⅲ,c.18.John Raithby,ed.,Statutes of the Realm,Vol.7,1695-1701,p.87.这里单独提及的“特韦德河畔伯立克”是英格兰最北部的城市(与苏格兰交界)，虽然在1482年归于英格兰，但一直保持独立，直到1885年才划入诺森伯兰郡。委任专员(commissioner)负责法令的实施，专员们可以任命收税人、评估人，并负责把税收交归国库。法令对各种可能的情况做了详细的规定，如警役可以帮助评估人入户统计窗户的数量，对拒不纳税的人进行罚款等。法令明确规定窗税由居住人或占用者(inhabitants or occupiers)支付，而非由出租或转让房屋的房东承担。(7)7&8 Gul.Ⅲ,c.18.John Raithby,ed.,Statutes of the Realm,Vol.7,1695-1701,p.87.由于法令中没有关于封死窗户的规定，所以人们纷纷封死窗户来避税，有些人在评估员来的时候封住窗户，待其走后再重新打开。这一时期窗税并没有引起极大的不满。这是因为在19世纪50年代确定所得税之前，英国政府征收过各种税目，如对壁炉、窗户、马车、男仆和女仆征税等，窗税只不过是普通的税收之一。事实上，任何一项税种都是不受欢迎的，而这一时期窗税并没有遭到特别的反对。

1747年关于窗税的法令(20 Geo.Ⅱ,c.3)废除了1696年威廉三世时期关于房税、窗税的规定，扩大了窗税的征收范围：英格兰每座有人居住的房屋每年需交纳2先令的房税；在大不列颠有人居住的所有房屋，有10～14扇窗的房屋每扇窗或每个采光口(light)每年需交纳6便士窗税，15～19扇窗的房屋每扇窗或每个采光口每年交纳9便士窗税，20扇窗以上的，每扇窗或每个采光口交纳1先令窗税。(8)20 Geo.Ⅱ,c.3.Danby Pickering,The Statutes at Large,from the 20th to the 23rd Year of King George Ⅱ,London: Printed by Joseph Bentham,Vol.19,1765,p.5.房税和窗税单独计算，也就是说所有房屋每年都需要交纳2先令房税，而窗税依据窗户或采光口的数量缴纳。关于窗户的规定也更具体，如两扇或更多的窗户在同一个窗框里，如果其间的分隔物为12英寸或以上，那么分隔物每一侧都作为一扇窗交税。延伸到一个房间以上的窗户要按照其提供采光的所有房间的数量进行计算。在评估时堵住窗户、评估后又打开的行为被法令明确禁止：如果评估后打开先前堵上的窗户，且不通知评估员，每扇窗罚款20先令。(9)Stephen Dowell,History of Taxation and Tax in England from the Earliest Times to the Present Day,Vol.Ⅲ,London: Longmans,1884,p.196.新法令使得政府在1747年的窗税收入增加了71 000镑。(10)W.R.Ward,“The Administration of the Window and Assessed Taxes,1696-1798,” p.529.在此之后，窗税法令又经过多次修订和补充。(11)具体包括1748年(21 Geo.Ⅱ,c.10)、1758年(31 Geo.Ⅱ,c.22)、1761年(2 Geo.Ⅲ,c.8)和1765年(6 Geo.Ⅲ,c.38)的法令。在这些法令之下，窗税收入持续增加，并开始引起人们的关注。亚当·斯密在出版于1776年的《国富论》中写道：“窗税乃至其他一切房屋税的自然倾向，是减低房租。一个人纳税愈多，明显地，他所能负担的房租就愈少。不过据我所知，英国自窗税施行以来，通计所有市镇乡村的房屋租金，都多少提高了若干。这是因为各地房屋需要增加，使房租提高的程度超过了窗税使其减低的程度。”(12)[英]亚当·斯密著，郭大力、王亚南译：《国富论》，商务印书馆2015年版，第813页。

1784年，英国为了弥补茶税缩减所造成的损失，再次提高窗税。新法令(24 Geo.Ⅲ,c.38)规定:“自1784年10月10日起，大不列颠所有有人居住的房屋都要纳税，1765年法令要求交纳3先令房税，现额外再征3先令。窗税的税率如下：7扇窗每年6先令，8扇窗每年8先令，9扇窗每年10先令6便士，10扇窗每年13先令，11扇窗每年15先令6便士……25～29扇窗每年4镑，30～34扇窗每年4镑10先令，35～39扇窗每年5镑，40～44扇窗的每年5镑10先令……100～109扇窗每年12镑，110～119扇窗每年13镑，之后每增加10扇窗税额增加1镑，直到180扇窗及以上需交纳20镑。”(13)24 Geo.Ⅲ,c.38.Danby Pickering,The Statutes at Large,from Magna Charta to the Eleventh Parliament of Great Britain,Vol.34,part I,London: Printed by John Archdeacon,1782,pp.567-572;New Window Tax Table,London: Printed for the Proprietor,1784.虽然法令规定不纳济贫税的穷人可以免税，但也规定有3所或更多房屋的人只按其中两所含窗户数量最多的房屋纳税，可见其对富人的偏袒。与之前的法令一样，税收由房屋的占有人交纳，而不是向房东征收——虽然当房屋租给不同的租户时，房东被认为是占有者。这项法令激起了人们极大的不满，正如当时议会反对党领袖福克斯先生(Mr.Fox)所说：“财政不公平的本质便是取消了对奢侈品的税收，而代之以对必需品征税。”(14)William Belsham,Memoirs of the Reign of George Ⅲ from His Accession to the Peace of Amiens,Vol.4,London: Printed for Sherwood,Neely,and Jones,1813,p.29.这指出了窗税不合理的本质，即人们认为阳光、空气是造物主所赐，对阳光和空气征税违背自然法，“阳光的欢欣与生机、早晨清新的微风，都是那位智慧、慷慨的造物主免费的礼物，这些(因素)对于保护他的创造物的健康和舒适是必不可少的，其神圣的律法不容尘世的统治者干预，因为这冒犯天堂的权威和人类的普遍权利(common rights)”。(15)“The Queen’s Speech,An Insult,Without a Repeal of the Window Tax,” The York Herald,February 16,1850.人们抱怨“‘自由如空气’的格言已被议会法令淘汰。自窗税开征以来，空气和阳光都不再免费”。(16)William Henry Wills,“Health by Act of Parliament,” Household Words,Conducted by Charles Dickens,Vol.1,No.20(1850),p.461.人们认为“野蛮的黑暗时代也几乎不可能发明一种更大胆、更令人反感的税收”。(17)M.Humberstone,The Absurdity and Injustice of the Window Tax,London: W.S.Orr and Compy,1841,p.11.

1786年9月18日，伦敦东区的罗伯特·霍斯(Robert Hawes)的《窗税纪念》一文记载了窗税对时人的压力。他是一名印刷工，两次因为未全额支付窗税而被没收财物，即使他已经把所拥有的最后1便士(所欠税款总数是2镑13先令6便士)交给斯皮塔佛德(Spitalfields)地区的收税人沃德(Ward)和夸里(Quarry)先生，并承诺当他有钱后会付清其余部分，但收税人并不通融。13日(周四)，收税人破门而入，拿走了他们认为有用的东西，作为霍斯欠费的担保。霍斯认为窗税已经成为“全国性的苦难”(national grievance),是所有不必要的负担中最具压迫性并违反宪法的,社会中勤勉的人和中产阶级都深受其苦。(18)Robert Hawes,Window-Tax Memorial,London,1786.

1817年后，某些窗税获得减免，如贸易公司和仓库、农舍和奶制品房的1扇窗户可以免税，之后免税范围又扩展到商店和库房的半地下或地面层的窗户。1824年的法令(5 Geo.IV,c.44)把免税范围扩展到办公室或会计室房间的窗户。(19)5 Geo.IV,c.44.John Raithby,The Statutes of the United Kingdom of Great Britain and Ireland,Vol.9,London: Printed by George Eyre and Andrew,1824,pp.665-666.1825年的法令(6 Geo.IV,c.7)免除了所有不超过7扇窗户的房子的窗税；奶制品房2扇带玻璃的窗户可以免税。房屋内部的窗户(采光口来自外墙的窗户，先前需纳窗税)也可免税。(20)6 Geo.IV,c.7.John Raithby,The Statutes of the United Kingdom of Great Britain and Ireland,Vol.10,London: Printed by George Eyre and Andrew,1826,pp.11-13.窗税总额由此减少了近一半。(21)“Window Tax,” Hansard,House of Commons,Series 3,Vol.110,c.74,April 9,1850.1834年的法令(4&5 Will.IV,c.73)免除了房税，也免除了一部分窗税，如农场中租金少于200镑的农舍在某些条件下可以免除房主的窗税。(22)4&5 Will.IV,c.73.The Statutes of the United Kingdom of Great Britain and Ireland,Vol.13,part II,London: Printed by His Majesty’s Printers,1834,p.701.在新的法令下，人们打开了一些先前封闭的窗户，但1840年法令(3&4 Vic.,c.17)又改变了一切——规定对1808年(48 Geo.Ⅲ,c.55)(23)The Statutes of the United Kingdom of Great Britain and Ireland, Vol.3,London: Printed by George Eyre and Andrew,1809,pp.382-404.和1812年(52 Geo.Ⅲ,c.93)(24)The Statutes of the United Kingdom of Great Britain and Ireland,Vol.4,London: Printed by George Eyre and Andrew,1812,pp.880-900.法令中规定的所有“估定税”(25)“估定税”(the assessed tax,有时又称“查定税”)主要针对奢侈品征收。传统上，人们认为其合理之处在于自己可以选择消费或不消费奢侈品，从而选择是否纳税。自愿性是最重要的标准，它反映了征税基于人们同意的基本宪法原则，并且是检验税收是否公平的基础。然而，在征税的物品是必需品的情况下，它被认为违反了上述基本原则。窗税被认为是对阳光和空气征税，而阳光和空气是人们生存的必要条件，因此民众没有选择的余地。增加10%，窗税也位列其中。(26)3&4 Vic.,c.17.The Statutes of the United Kingdom of Great Britain and Ireland,3&4 Victoria 1840,London: Printed by His Majesty’s Printers,1840,p.37.1841年政府对应交窗税的房屋重新进行评估，增加了56 877所应交纳窗税的房屋，窗税收入由此增加了262 378 镑。(27)“Window Duties,” Hansard,House of Commons,Series 3,Vol.96,cc.1257-1258,February 24,1848.

这一举措再次招致了人们的极大不满，民众感觉被政府欺骗。此外，窗税所造成的令人震惊的苦难可以在卫生委员会的报告以及统计调查员、医生和牧师的证词中得到体现，所有人的证词都一致反对这种税收所带来的显著不公。邓肯勋爵在议会吁求“阳光与空气的主啊，王啊，父啊，请听我谦卑的祈祷，驱散这片乌云——让天堂之光恢复，让我们可以看见，英格兰所求不过如此”。(28)Adam Duncan,A Speech Delivered in the House of Commons,Feb.24,1848,On a Motion for Leave to Bring in a Bill for the Repeal of the Window Tax,pp.27-28.民众苦窗税久矣，在公共健康运动兴起后，窗税引起的弊端及窗税本身存在的问题遭到越来越多的批评，使其最终于1851年被废除。

二、窗税被废除的外在原因

英国公共健康运动发轫的时间——19世纪30年代——正是人们开始激烈反对窗税的时期。(29)在英国议会议事录(Hansard)中,19世纪20年代的议会中曾3次讨论废除窗税(分别为1822年7月2日、1825年5月17日、1833年4月24日)，19世纪三四十年代则有过10次讨论(分别为1833年4月24日、4月30日、5月21日、7月3日，1835年6月11日，1837年5月4日，1845年3月18日，1847年3月19日、6月18日，1848年2月24日)。在公共健康运动的背景下，窗税不再被视为普通的税收，而是对健康的税收。住在光线和通风不足的房子里的人，更容易感染斑疹伤寒、天花和霍乱。人们纷纷谴责危害公共健康的窗税，其中既有医生，也包括议员。英国著名作家、社会批评家查尔斯·狄更斯(Charles Dickens,1812—1870)主编的《家语》(HouseholdWords)周刊中的一篇文章写道：“当一个在黑暗、密闭、烟雾缭绕的房间里的穷人遭受结核、肺痨、神志不清、虚弱或传染病并发症的困扰时，没人能想到疾病的真正原因是缺乏阳光和空气。”(30)William Henry Wills,“Health by Act of Parliament,” p.461.狄更斯是社会改革运动的支持者，他主编的《家语》在这一时期发表了很多支持公共健康运动的文章。他认为卫生改革应该先于其他社会改革，甚至先于教育改革。同时他与卫生改革者对疾病和穷人问题有着不同的看法，他认为穷人不应该为传染病的起源负责。另一篇涉及窗税的文章是1851年2月15日的《繁文缛节》(Red Tape)，也发表在《家语》上。医生们也积极提供证据，证明窗税对人们的健康构成危害，为避税而封死窗户是导致诸多疾病和死亡的重要原因，如英国卫生改革家托马斯·萨思伍德·史密斯医生(Thomas Southwood Smith，1788—1861)就曾发表相关言论。(31)参见 “Window Tax,” Hansard,House of Commons,c.76.史密斯医生是公共健康运动中的重要人物，出版过《发烧论》(A Treatise on Fever,London: Longman,1830)一书。1851年发表在《柳叶刀》上的一篇文章写道：“在大都市中，贫困阶层的住宅因为缺少阳光和新鲜空气，不仅直接延缓了许多受疾病折磨的病人的康复，而且在很多情况下加重了疾病甚至导致死亡。在例如严重骨折或其他事故中，由于窗税而使室内缺乏新鲜空气和阳光，经常会导致丹毒和发烧，夺走宝贵的生命。缺少大自然所给予的力量，哪怕最好的医学手段和外科手术也无法挽救人的生命。”(32)“Evil Effects of the Window-Tax,” The Lancet,Vol.57,No.1437 (March 1851),pp.312-313.英国枢密院医疗官约翰·西蒙(Sir John Simon，1816—1904)医生说道：“我必须大胆地表达我的呼声，政府可以采用某种不同的税收方法，代替目前这个对住户健康状况造成压力的举措。”(33)“Window Tax,” Hansard,House of Commons,c.82.普利茅斯的议员在1845年12月10日对公众发表的演讲中，提到了阳光对动植物生命的重要作用：“我们知道，植物没有阳光便会在黑暗中死亡或失去颜色，蝌蚪没有阳光则终生都是蝌蚪，不会变成青蛙——对人类也一样，虽然没有立竿见影的影响，但生活在黑暗中对健康非常不利，尤其是对儿童而言。”(34)“Window Tax,” Hansard,House of Commons,c.77.窗税在伦敦、利物浦、曼彻斯特、布里斯托尔以及英格兰其他城镇造就了成百上千的黑暗“洞穴”，生活在这些“洞穴”中的女人容易生下残疾的儿童。(35)William Henry Wills,“Health by Act of Parliament,” p.462.“必须承认，房屋的适当通风对于公众健康是绝对必要的，在传染病流行时期，缺乏通风往往成为全国性的灾难；但根据窗税，即使是我们地窖和储藏室中的气孔和铁丝窗格也等同于窗户。这不仅与立法本身不一致，而且必然会损害公共健康，而公共健康应该是政府首要加以保护的事项。窗税往往使得许多密闭的房间和黑暗潮湿的地窖中产生最可悲的不幸和疾病，这些地方本可以得到适当的通风”。(36)M.Humberstone,The Absurdity and Injustice of the Window Tax,London: W.S.Orr and Compy,1841,p.10.邓肯勋爵于1845 年、1848 年和 1850 年向议会提出废除窗税的动议都没有成功，但在他的不懈坚持下，窗税在1851年终于被废除。(37)具体过程可参见叶乐乐：《英国公共卫生改革背景下窗户税的废除》，《历史教学》，2016年第16期，第69-71页。

窗税被废除与时代背景息息相关。当时英国城镇卫生状况的调查报告揭示了废除窗税与公共健康之间的因果关系。凯-沙特尔沃思(James Kay-Shuttleworth,1804—1877)于1832年在《曼彻斯特棉纺织厂雇用的工人阶级的道德和身体状况》的调查报告中写道：“街道状况极大地影响了居民的健康。不时发生的斑疹伤寒病例主要出现在狭窄、通风不良、未铺路面、有成堆垃圾或积水的地方——这些地方空气不流通、充满有毒的气体，人们的健康受到影响，因此传染病也在那里传播很快。”(38)James Kay-Shuttleworth,The Moral and Physical Condition of the Working Classes Employed in the Cotton Manufacture in Manchester,London: James Ridgway,1832,pp.14-15.公共健康改革倡导者艾德温·查德威克(Edwin Chadwick，1800—1890)在1842年《大不列颠劳动人口卫生条件调查报告》中写道：“每年因污秽和通风不良造成的生命损失，比本国近代所参与的任何战争中的伤亡人数都多。”(39)Edwin Chadwick,Report on an Inquiry into the Sanitary Condition of the Labouring Population of Great Britain,London: Printed by W.Clowes and Sons,1842,p.369.1845年负责调查大城市和人口稠密地区公共健康状况的委员会(成员主要是医生)认为，“疾病的体质因素可能影响不同地区和不同阶层的人，但(疾病的传播)在被忽视的地区和穷人的住所中最为常见，(疾病造成的后果也)最为严重， 而且毫无疑问，只要居住在拥挤城市中最被忽视的、最肮脏住所的居民无法为自己提供更好、更健康的住所，缺少充足的光线和空气、更开放的环境、有效的清洁和排水以及充足的供水，他们的活力和健康就会受到影响。由于缺乏有效的措施来弥补上述缺陷，有害的外部环境缩短了他们的寿命”。(40)Second Report of the Commissioners for Inquiring into the State of Large Towns and Populous Districts,Vol.I,London: Printed by William Clowes & Sons,1845,p.4.至于死亡人数，当时的报纸撰稿人威廉·威尔斯(William Henry Wills)写道：“据计算，仅在伦敦每年就有近万人死于因缺乏空气流通和足够阳光而导致的疾病。”(41)William Henry Wills,“Health by Act of Parliament,” p.462.统计总署办公室的威廉·法尔(William Farr，1807—1883)也曾指出监狱中肺痨的死亡率是13.2‰，是正常人口中肺痨死亡率的3倍，淋巴结核的情况也类似，他认为这些疾病产生的原因是通风不足、寒冷、缺乏运动等。(42)Noel A.Humphreys,ed.,Vital Statistics,A Memorial Volume of Selections from the Reports and Writings of William Farr,London: Office of the Sanitary Institute,1885,pp.421-422.威廉·法尔是医学统计学的奠基人、英国传染病学家，曾在统计总署工作。他最重要的贡献是建立了一个定期记录死亡原因的系统，可以比较不同职业的死亡率。

人们愈认识到居住环境对健康的影响，就愈反对窗税，因为“经验清楚地证明了一个普遍的事实，即缺乏阳光、空气不洁不仅会导致疾病，还会恶化疾病并导致死亡”。(43)“Window Tax,” Hansard,House of Commons,c.84.公共健康问题受到关注后，窗税受到了更多的挑战。公共健康运动旨在改善人们的生活居住条件，促进民众健康。但由于窗税的存在，“人们习惯封死他们的窗户，以便将窗户数量减少到7扇，从而规避窗税；如果我们看一下现在拥有8～9扇窗的房屋数量，并与过去做一下对比，我们就可以看到窗税造成了多么可怕的境况。1784年共有413 515栋房屋纳窗税；1845年则是453 738所。因此，尽管英国的税收、财富和人口大幅增加(从1784年的10 000 000人增加到1848年的约20 000 000人)，但 1845 年纳窗税的房屋仅比1784 年多出约4万栋。”(44)Adam Duncan,A Speech Delivered in the House of Commons,Feb.24,1848,On a Motion for Leave to Bring in a Bill for the Repeal of the Window Tax,p.10; “Window Duties,”Hansard, House of Commons,c.1258.此数据清楚表明人们在建造新房屋时，会努力将窗户控制在8扇以下，以规避窗税。1844年一位建筑工休·比尔斯(Hugh Biers)在接受“大城市和人口拥挤区域调查委员会”询问时的回答更佐证了这一看法，当他被问到是否曾在小房屋中安置通风设备时，他说：“我没有这样的机会，很遗憾地说，窗税的征收阻碍了房屋更好地通风。我最近修建的几所新房(其中一些是富裕阶层的房屋)被迫减少窗户数量，如在楼梯下、食物储藏室、外屋，我先前通常开2扇、3扇或4扇窗，现在只开1扇”。(45)First Report of the Commissioners for Inquiring into the State of Large Towns and Populous Districts,Vol.Ⅱ,London: Printed by W.Clowes & Sons,1844,pp.299-300.

因此，公共健康运动成为窗税被废除的主要原因，持续了150余年的窗税恶化了人们的居住条件，导致疾病的蔓延，影响了英国人的健康。这是窗税被废除的时代背景，或者说是外在原因。正如1846年伦敦外科医生韦尔奇(J.Welch)在《柳叶刀》撰文写道：“患者无法呼吸清新的微风，只能呼吸那些在通风不良或有瘟疫的房间里受到污染的空气，因此他们目前的状况不完全是最近的疾病的影响，这不是一天、一周或一个月的结果；不！我们所看到的都是多年累积的后果。”(46)J.Welch,“On the Causes and Effects of Disease in Towns,” The Lancet,Vol.48,No.1207(1846),p.427.疾病也给国家也带来了沉重的负担。1848年11月和1849年8月的《公共健康杂志》(JournalofPublicHealth)用详细的图表证明，在1843—1847年的4年内，伦敦用于治疗斑疹伤寒的直接费用为1 328 000镑。这笔费用还不包括维持治疗发烧的医院的费用。1848年斑疹伤寒造成的死亡人数增加到3 569人，直接费用和损失估计达到440 000镑。(47)William Henry Wills,“Health by Act of Parliament,” p.461.正如《柳叶刀》于1851年所发表的一篇文章所言：“无论在乡村地区免除村舍的窗税会产生什么影响，但对伦敦来说窗税中的免税条款不仅无益，反而会在实质上损害劳动阶级。为了避税，人们正在建造(通风)条件不良的公寓，而如果没有窗税，就可以建造更好的房屋。窗税的分级，没有带来益处，而是驱动了劣行；为使房子建在最低的窗税征收范围内，建筑师和建筑商都发挥聪明才智来减少墙壁上的开口。”(48)“Evil Effects of the Window-Tax,”The Lancet,Vol.57,No.1437(March 1851),pp.312-313.1842年政府窗税收入为1 664 053镑，1848年为1 663 824镑。尽管伦敦和其他地方的建筑物数量迅速增加，但政府征收到的窗税总额却几乎保持不变，这说明建筑商在尽量建造低于窗税征收标准的房屋。(49)“Window Tax,” Hansard,House of Commons,c.75.

种种事实证明窗税恶化了民众的居住条件，人们对窗税广泛而强烈的反对超出了一般意义上19世纪民众对于税收的反对，因为窗税对公共健康的影响非常直接和明显。这就使窗税从纯粹的财政收入问题扩大至社会福利、健康、医疗等领域。窗税不仅涉及财政，而且事关政治权利与民众健康。人们普遍认为，这项税收导致城市贫民不得不忍受骇人听闻的生活条件。(50)Chantal Stebbings,“Public Health Imperatives and Taxation Policy: The Window Tax as an Early Paradigm in English Law,” pp.52-53.公共健康运动旨在促进公众健康，但窗税无疑恶化了公众健康，换句话说，窗税的存在是对公共健康运动的巨大阻碍。一位名为约瑟夫·休谟(Joseph Hume)的英国人在1850年2月16日《约克先驱报》上的一篇文章中写道：“毫无疑问，缺乏纯净的空气是穷人不得不面对的最大的问题，这是由女王和她的议会造成的，议会一边讨论消除不利于臣民健康和福利的因素，一边继续征收窗税，这是一种嘲弄和侮辱。”(51)“The Queen’s Speech,An Insult,Without a Repeal of the Window Tax,” The York Herald,February 16,1850.

三、窗税被废除的内在原因

窗税法本身也存在着诸多问题，随着时代的发展，越发引起人们的不满，最终导致其被废除。

首先是社会层面的原因，包括两个方面：一是窗税侵犯隐私。判断一所房屋有多少扇窗，需入户评估，因为在房屋外面无法看到屋后的窗户或天窗，而人们痛恨评估员侵犯隐私。(52)“Window Tax,” Hansard,House of Commons,c.75.英语有一句谚语，即“英国人的家是他的城堡”。关于这种说法的一种解释是：英国的房屋建造得像古老的城堡——黑暗的住所，尽可能减少窗户数量。如果有警役或其他教区官员陪同进行评估，更会引起反感。正如亚当·斯密所言：“税吏频繁地访问及可厌地稽查，常使纳税者遭受极不必要的麻烦、困恼与压迫。这种烦扰严格地讲，虽不是什么金钱上的损失，但无异是一种损失，因为人人都愿设法来避脱这种烦扰。”(53)亚当·斯密：《国富论》，第793页。人们抱怨说：“这种税收建立在错误判断的基础上：它没有实现其最初的意图；它采用了一个错误的标题；它的主张是错误的；它不利于公共健康；它对工业施加压力；它对某些阶级的影响是不公正的，对某些阶级是压迫性的。除此之外，它是‘恼人的和侵犯隐私的税收——类似国内间谍活动’。简而言之，它是荒谬的、不道德的和压迫性的。”(54)M.Humberstone,The Absurdity and Injustice of the Window Tax,p.22.

二是窗税的征收原则不公平。窗税按窗户或采光口的数量而不是窗户的大小征收，人们认为这极其荒谬。亚当·斯密认为：“这各种税惹人反对的地方，在于不得其平。而其中最坏的，就是它们加在贫民身上的，往往比加在富者身上的，反要重些。乡间市镇上十镑租金的房屋，有时比伦敦五百镑租金房屋的窗户还要多。不论前者的住户怎么穷而后者的住户怎么富，但窗税既经规定下来，前者就得负担较多的国家费用。”(55)亚当·斯密：《国富论》，第813页。这是对富人的莫名其妙的偏袒，没有任何合理性或公平性。(56)M.Humberstone，The Absurdity and Injustice of the Window Tax,pp.6-7.免税的房屋非常多，据19世纪二三十年代的法令，免窗税的地方包括办公室、年租金少于200镑的农场、教会和其他宗教敬拜场所、工厂(邓肯勋爵认为这是最不公平的地方，一个穷人在家里劳作，其房屋的窗户要交税，但大工厂主却无需交纳窗税)、商店和账房。富人可以在自己的大房子里建造所允许的最大尺寸的窗户(即12英尺乘4英尺9英寸)来避税，而穷人由于房屋面积较小及财力有限等因素的制约，无力这样做。由于窗税按照窗户的数量而非大小来征收，穷人只能尽可能多地封死窗户。1845年，《大都会教区代表委员会关于窗税的信息报告》的作者乔治·丹尼尔(George Daniell)更是用具体数字证明政府对小房屋征收的窗税更多：“20 扇窗的房屋每扇窗按6先令2.5便士交税，39 扇窗的房屋按 7先令 8便士的费率收费，180扇窗的房屋只按 5先令6.25便士的费率收费，283扇窗的房屋只按 4先令 2便士的费率收费,500扇窗的房屋仅以2先令7便士的费率收费。”(57)George Daniell,Report of the Committee of Delegates Deputed by the Metropolitan Parishes to Collect Information on the Subject of the Window Duties: with a View to Their Repeal,London: Printed by W.M.Davy and Son, 1845,p.7.20扇窗以下的房屋交纳了836 181镑19先令6便士的窗税；20～30扇窗的房屋交纳了359 462镑17先令3便士的窗税；39扇窗以上的房屋则交纳了267 919镑11先令的窗税。(58)George Daniell,Report of the Committee of Delegates Deputed by the Metropolitan Parishes to Collect Information on the Subject of the Window Duties: with a View to Their Repeal, p.11.

这种不公引起了人们的持续抗议。1848年2月11日，《每日新闻》报道了邓肯勋爵率领伦敦教区一个代表团在唐宁街与财政大臣讨论关于废除窗税的问题。在会上，威斯敏斯特圣詹姆士教堂理事基森先生(Mr.Geesin)指出窗税的最主要弊端是其不公平。税收证据显示，在英格兰有约350万所房屋，其中仅有约50万所房屋被征窗税，而剩下的约300万房屋不交纳窗税。财政大臣认为免税更多的是针对贫穷阶层，而基森先生认为这并非实情。(59)“Repeal of the Window Tax-Deputation to the Chancellor of the Exchequer,” The Daily News,February 11,1848.1850年4月9日乔治·佩切尔爵士(Sir George Pechell)在议会中更是一针见血地指出窗税的不公正——不仅在财政上不公，而且导致政治上的不公正。他说：“根据法律的规定，附加费是一种滔天的恶行；同时，据 1846 年的统计，相当多的人因未交纳估定税而被监禁，其中窗税占相当大的比例。另一个弊端是，任何没有交纳估定税的人都失去了选举下议院议员的权利。这项规定实际上剥夺了圣乔治、汉诺威广场和圣马丁教区中不少于 694 人的选举权。无论从何种角度看待窗税，它都是不公的。”(60)“Window Tax,” Hansard,House of Commons,c.94.

其次是技术层面的原因，即上文基森先生提出的尖锐问题：人们经常与评估员对于需纳税的“窗户”的界定发生争议。因为议会法令未定义“窗户”一词，而根据字典的解释，当时的“‘窗户’指风门(wind-door)，是‘一个建筑物中光和空气可以透过的空隙(aperture)’。”(61)Stephen Dowell,History of Taxation and Tax in England from the Earliest Times to the Present Day,Vol.Ⅲ,p.201.目前《牛津英语词典》对“窗户”的定义为：“建筑物墙壁或屋顶上的开口，用于让光线或空气进入并让人们看到外面；特别是装有框架的开口(opening)，框架内装有一块或多块玻璃(或类似的透明物质)；玻璃框架被安装于这样的开口，有时有合页、滑动装置等，以便它可以打开或关闭。也指船、火车、汽车或其他车辆侧面的类似开口。” “window,n.”.OED Online,June 2021,Oxford University Press.https://www.oed.com/view/Entry/229262?rskey=5U09co&result=1(2021-08-18)。在地窖门或墙上开一个洞进行通风，会被视为与12英尺高、4英尺9英寸宽的窗户一样需要交税。时人对窗税不合理的批评一针见血：“如果一定要征窗税，应规定大于一定尺寸的窗户才需要纳税，如12平方英尺或18平方英尺，而不包括裂缝或铁丝窗格或门上的洞。若有最大尺寸的规定，就应该也有最小尺寸的规定，否则专员们会将用手钻钻出的洞等同于完整尺寸的窗户，并对其征税，因为它的确透光。按这样的规则，一平方英寸的孔与比其大7000倍的窗户一样需要纳税。如果这种原则是根据法律制定的，那绝不是公平的。”(62)M.Humberstone,The Absurdity and Injustice of the Window Tax,pp.17-18.在窗税的诉讼案中，法官们遵循当时严格的、字面意义上的法令解释规则，即任何一个可透光的开口和缝隙都算作“窗”。一个典型案例发生于1831年1月21日，富勒姆镇(Frome)的约翰·古尔德先生(John Gould)抗议对8扇不在他房间里的窗户征收窗税。这8扇窗在与之相通的房间里(房东证明古尔德先生并没有租住在这里)，由松散的石头封死，石头缝仅有一张纸的厚度，评估员认为外墙由石头和砂浆构成，而封死窗户的材料没有砂浆，并且透风，石头缝隙也可透光，因此应该纳税，而税收专员认为古尔德先生可以不纳税，最后法官则判定他应为这8扇窗交税。(63)Parliament Papers,Vol.17,1831,Her Majesty’s Stationery Office,pp.8-9;George Daniell,Report of the Committee of Delegates Deputed by the Metropolitan Parishes to Collect Information on the Subject of the Window Duties: with a View to Their Repeal,p.12.在这个案例中，法官判案依据是堵住窗户的材料与建筑外墙用的材料不同。这样的判例有很多，如1839年剑桥的斯库里菲尔丁教授(Professor Scholefield)发起上诉，他被控没有为两扇“窗”交税：一个是在他的磨刀房(knife-house)的窗户，另一个是其煤窖中运煤的一个洞，这个洞被一根铁条覆盖，仅用于向煤窖运煤。法官认为磨刀房是毗邻其住房的一个小房子，但没有内部通道与住房相连，因此窗户不在其住所，不用交税，但煤窖的开口则要交税。(64)No.1298,Town of Cambridge,1839,Cases Decided by the Judges,No.1000 to No.1999,1834-1846,Vol.Ⅱ,IR 12/2,The National Archive.1840年10月13日，纽马克特的约翰·哈奇(Mr.John Hatch)因被要求为两个“窗户”交税而上诉，其中一个是煤窖中运煤的洞，另一个是储物间的窗户。法官裁决两者都要交税。(65)No.1444,Cambridgeshire,1840,Cases Decided by the Judges,No.1000 to No.1999,1834-1846,Vol.Ⅱ,IR 12/2,The National Archive.人们抱怨这种税收不是根据窗户所获得的阳光的数量和质量而征收，而是根据光线通过的孔洞或通道的数量征收。这是一种原则上错误且实际上有害的税收；一种反复无常和不合理的税收；其运作方式偏颇且具有压迫性，“让人们见识了野蛮时代的无知”。(66)M.Humberstone,The Absurdity and Injustice of the Window Tax,p.18.

最后是法理层面的原因，窗税的法令与其他有关公共健康的议会法令相矛盾。自19世纪40年代起，议会陆续通过了3个与窗税直接冲突的法令：其一是1844年议会通过的《大都市建筑法》(7&8 Vict.,c.84)。这部法令得以通过，原因在于“伦敦及周围地区许多地方房屋排水不良，威胁到居民健康，因此制定法律促进和改善排水是明智之举；鉴于街道、小巷、弄堂的许多地方缺乏大道，拥挤的社区应有的通风受到妨碍，居民的健康因此受到威胁”。(67)7&8 Vict.，c.84,An Act for Regulating the Construction and the Use of Buildings in the Metropolis and Its Neighborhood,in The Statutes of the United Kingdom of Great Britain and Ireland,7&8 Victoria,London: Printed by Her Majesty’s Printers,1844,p.365.法令规定房屋应改善排水，并确保足够的街道宽度以利于通风。法令附表中明确规定房屋的后院或者周围需留有一定的空间，如果房屋中最底层的房间或地窖被用作或打算用作一个单独的住处，则其地面不能低于与其相邻的地平面，除非其拥有一定的空间、壁炉和窗户，有合适的排水设施。最底层的房间或地窖还必须有至少9英尺高的窗户或开口，窗户一定要有窗框，并装有玻璃的窗格，窗格至少4.5英尺高，以便可以打开通风。(68)7&8 Vict.，c.84,An Act for Regulating the Construction and the Use of Buildings in the Metropolis and Its Neighborhood,pp.454-455.这些条款明显与征收窗税的法令相矛盾，“因此，这些住宅中不幸的居民腹背遭受煎熬——一方面，对那些打开窗户的人征收重税；另一方面，惩罚那些不开窗之人”。(69)George Daniell,Report of the Committee of Delegates Deputed by the Metropolitan Parishes to Collect Information on the Subject of the Window Duties: with a View to Their Repeal,p.13.其二是1846年和1848年议会两次通过的《消除公害和疾病预防法》(NuisancesRemovalandDiseasesPreventionActs),(70)9&10 Vict.，c.96.The Statutes of the United Kingdom of Great Britain and Ireland,9&10 Victoria,London: Printed by Her Majesty’s Printers,1846,pp.579-589;11&12 Vict.，c.123.The Statutes of the United Kingdom of Great Britain and Ireland,11&12 Victoria,London: Printed by Her Majesty’s Printers,1848,pp.830-847.其原则也与窗税法令相矛盾。正如时人指出：“为促进大城镇人民的健康而提出排污法案的政府，是否忽视了窗税会阻碍这一有益措施？如果认为适当的排污对公众健康是必要的，那么适当的通风肯定同样如此。排污的同时必须通风，否则达不到目的；继续这种无理取闹的窗税是前后矛盾的，不仅其本身是荒谬的，而且其后果也非常有害：它就像一个黑暗的恶魔，带来不义和不幸；政府非但没有制止这种邪恶，反而鼓励它；他们没有对不通风进行处罚，反而对窗户征税——对阳光和空气征税，阳光和空气在所有促进公共健康的因素中最为关键，是生命的原则和要素！”(71)M.Humberstone,The Absurdity and Injustice of the Window Tax,p.11.其三是奠定了公共健康基石的1848年《公共健康法》(11&12 Vict.,c.63)，其最后一条也规定在某些情况下可以免除窗税。根据该法案，任何房屋的任何地下室、地窖或地下房间若仅有7扇窗或采光口，如果作为住宅单独出租或使用，且没有任何外部窗户，都要建造外窗，这样作为住宅出租和使用的地下室、地窖或地下房间才合法。法案明确写道：“尽管议会法案有相反的规定，但仅建造外窗不应成为对该房屋8扇窗或8个采光口收税(的依据)”。(72)11&12 Vict.，c.63,CLI.An Act for Promoting the Public Health,The Statutes of the United Kingdom of Great Britain and Ireland,11&12 Victoria, p.677.

显然，议会通过的诸多法令之间相互矛盾，成为窗税被废除的重要原因——其法理基础不复存在。正如前文提及的《约克先驱报》的文章中写道：“最近令人忧心的事件已将公共健康问题突出地摆在人们面前，且政府批准制定了卫生条例，(因此)政府不能一直继续征收窗税，(因为)窗税正是他们所急于消除的积弊的主要原因。”(73)“The Queen’s Speech,An Insult,Without a Repeal of the Window Tax,” The York Herald,February 16,1850.邓肯勋爵也指出，提出废除窗税的议案是他的使命，他完全相信取消窗税是促进卫生改革的最有力措施之一，因为“窗税的征收与城市居民的卫生福祉直接相对立，它的继续存在在很大程度上抵消了议会下院为改善卫生条件所做的努力。我们发现，窗税诱使人们建造光线和空气供应不足的房屋，成为改善按照错误理由而建造的房屋的巨大障碍，这些情况往往会加剧流行病发生的频率及其毒性，增加人口的死亡率”。(74)“Window Tax,” Hansard,House of Commons,cc.69,83.

结 语

古今中外，各国都关注人口的数量和质量。在古代城邦，人口数量和质量是一个城邦的战斗力的体现；在现代国家，人口数量和健康程度也关涉一个国家的经济实力。“征收窗税反映了 17世纪和18 世纪的正统税收理论——履行增加税收的功能，并以一种易于征收且相对无需审问(纳税人)的形式进行。这是一种适用于前工业化、前城市化社会的税种，而当其在工业化城市环境中实施时，成为英国财政史上第一个直接且明确地损害公共健康的税种”。(75)Chantal Stebbings,“Public Health Imperatives and Taxation Policy: The Window Tax as an Early Paradigm in English Law,” p.45.窗税直接损害了英国民众的健康，削弱了英国劳动力质量并对国家造成负担。从公共健康和政治经济的视角考察，“健康是社会中工人阶级的资本，所有立法都应在设计中考虑保护他们的健康，从而保护这些阶级的财富”。(76)“Deputation to the Chancellor of the Exchequer on the Window Tax,” The Daily News,May 30,1850．窗税对富有阶层而言是财富方面的负担，但穷人付出的代价则是健康和生命。苏格兰医生、卫生改革家赫克托·嘉文(Hector Gavin，1815—1855)仔细考察了英格兰和威尔士每年死于肺痨的6万人的相关数据，其中乡绅、技工和劳工死于肺痨的比例分别为16%、38%和30%。此外，各种传染病(在当时主要有斑疹伤寒、天花、猩红热等)也会对社会造成负担，斑疹伤寒造成的死亡主要发生在中年人身上。劳动力过早死亡或生病都会缩短其工作年限，降低他们的工作能力，对国家造成各种不利影响。更不要说一家之主的死亡会导致很多孤儿被抛向社会，而未成年的孩子又是各种传染病最易侵袭的人群。查德威克的调查报告中有详细的关于寡妇及儿童的统计，(77)Edwin Chadwick,Report on an Inquiry into the Sanitary Condition of the Labouring Population of Great Britain,pp.193-195.这些孤儿寡母需要政府的济贫税来提供救济——这些都对家庭造成不幸，同时增加政府负担。

窗税的废除与公共健康运动相互交织，两者同步进行，但张力日益增大。随着《公共健康法》的实施，政府一方面努力改善供水、排水设施，完善人们居住的环境，但却没有取消窗税以改善住宅的采光、通风条件，其做法自相矛盾，政府的税收政策与社会改良政策互相抵牾。在公共健康运动的背景下，窗税从普通的税收转而被理解为对健康的税收，因为窗税影响了城市贫民的行为，从而影响其生活条件，最终对他们的健康带来了负面效应。同时，窗税法令本身存在问题，如税收评估员对人们隐私的侵犯；窗税征收依据不公平，对下层民众施加的负担过重；法令中没有关于窗户的定义；窗税法令与其他议会法令之间存在矛盾。这些都成为公共健康改革家以及以邓肯勋爵为首的议员持续反对征收窗税的原因，在他们坚持不懈的努力下，1851年窗税被最终废除。废除窗税的意义重大，英国政府意识到税收应考虑到更为广泛的非经济因素，特别是财政政策不能对公共健康造成危害。此后，英国政府开始把税收作为促进公共健康的手段之一，逐渐开始对烟草和酒精饮料征收间接税。

(复旦大学李宏图教授审议了本文初稿，并提出建设性意见，在此向李老师致谢！)