城乡社区治理实践与探索——以重庆市沙坪坝区为例

胡雯娟 犹贡勇 刘 芳

为深入贯彻习近平总书记关于基层社会治理的指示精神,重庆市沙坪坝区主动回应推动城市转型发展的时代之问、满足群众美好生活需要的民生之问、引领超大城市现代治理的变革之问。为实现城市有变化、市民有感受、社会有认同,积极探索推进城乡社区治理体系建设,提升城乡社区治理水平,补齐城乡社区治理短板,实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动,沙坪坝区民政局成立调研团队深入全区20 个村(社区)进行专题调研,对沙坪坝区城乡社区治理的现状进行切片式深描,同时,从现状出发,直面治理过程中出现的挑战和困难,有的放矢提出相应对策,以期为城乡社区治理提供镜鉴。

本次调研采取问卷调查和实地调研两种方式,在沙坪坝区20 个村(社区)展开,共计收回问卷1332 份,有效回收率为100%。居民稿收回有效问卷551 份,其中男性占比34.3%,女性占比65.7%;年龄20 岁以下占比0.18%,20 到35 岁占比22.32%,36 岁到50 岁占比33.39%,51 岁到65 岁占比26.86%,65 岁以上占比17.24%。工作人员稿有效收回781 份,其中男性占比17.8%,女性占比88.2%;年龄20 岁到30 岁占比23.3%,31 岁到40 岁占比45.58%,41 岁到50 岁占比26.38%,50 岁以上占比4.74%。

一、沙坪坝社区治理现状分析

近年来,沙坪坝区坚持党建引领基层社会治理,充分发挥自治强基、法治保障、德治教化作用,加快构建共建共治共享的社会治理格局。通过本次调研发现,沙坪坝区城乡社区治理现状和基本经验可归纳如下。

(一)基层党建品牌化,群众服务便民化

党的十九大以来,沙坪坝区以深化党建引领“街镇吹哨、部门报到”改革、完善“接诉即办”机制为抓手,持续推动工作重心下沉、资源下沉、服务下沉。全区在推动区域高质量发展中满足群众利益诉求,破解基层治理难题,构建城乡社区治理新格局。

强化镇(街道)党(工)委主导地位。围绕市域社会治理现代化试点工作,出台推进区级试点总方案和“三张清单”,细化30 个重点项目、112 项工作任务、32 项问题清单,切实落地一批重点项目,解决一批困难问题。以社会治理现代化示范带建设为抓手,按照“一镇街一特色一品牌”的工作思路,打造22 个镇街品牌,并力争在此基础上以点串线,连线成面,将基层社会治理的“点上盆景”提升为“面上风景”。其中,“社区贤人坊”“和顺茶馆”两个社区治理创新品牌入选重庆市城乡社区治理创新成果前20 名,“社区贤人坊”荣获民政创新论坛第一名。通过建立镇(街)党(工)委、社区党委、小区党支部、楼栋党小组等组织体系,统筹优化辖区内各类基层党组织设置,切实把楼栋落在网格里、支部建在网格上,形成覆盖广泛、功能互补的组织网络,实现党的组织和工作全覆盖。通过搭建党建联建平台、推行轮值主席制度、开展开放式党组织生活等方式,健全多方参与机制,构建全方位、多层次的服务体系。

(二)社区社会组织覆盖面呈现全方位、宽领域格局

党的十九大报告指出,要“加强社区治理体系建设,发挥社会组织作用,实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”,推动社会治理重心向基层下移。在如今的多元化社会治理格局中,社会组织更是被赋予了重要使命。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》在“构建基层社会治理新格局”等章节也直接或间接地提及社会组织,由此可见社会组织在基层社区治理中重要的地位。

本次调研问卷结果显示,沙坪坝区社区社会组织中占比较高的分别为文体类社区社会组织(76.2%)、志愿帮扶类社区社会组织(66.9%)、生活服务类社区社会组织(55.9%)、教育培训类社区社会组织(54.3%)和医疗卫生社区社会组织(49.4%)。除此之外,权益维护类社区社会组织、法律援助社区社会组织、职业帮扶等类别的社区社会组织也占有相当比例。由此可见,目前沙坪坝区已基本构建起较全面的社区社会组织服务体系,能够满足社区居民对社区社会组织服务多样化、多层次的需求。

不同类型社会组织在社会化动员实践中各具优势,能够有效弥补行政化动员的不足,发挥社区社会组织在社会服务提供、沟通协商、公众参与促进等方面的作用。本次问卷调查结果中,居民普遍认为社区社会组织具有协调社区矛盾、稳定社区秩序(85.1%),增强村(居)民社区参与、提升社区服务质量(70.6%),加强村(居)民三治融合、促进社会和谐(66.1%),提高村(居)民的参与积极性、增强民主意识(64.1%),满足居民多样化的需要(59.7%)等方面的积极作用。

(三)社区治理制度化,社区协商具体化

本次调查结果显示,目前沙坪坝区建立“村(居)民议事会”和“社区党员议事会”的村、社区分别达到100%和89.37%。此外,物业联席会、业主协商、村(居)民论坛等一系列协商形式逐步建立,力争做到民事民议、民事民管、民事民办。

据调查结果显示,沙坪坝区超过一半的居民每年至少参加过两次村(居)协商会议,且有54.63%的居民认为民主协商的效果很好,认为协商没有效果的居民所占比仅为5.26%。总体看来,民主协商对于解决关乎居民群众切身利益的实际困难问题和矛盾纠纷,起到了重要作用。沙坪坝区民主协商制度正在不断发展、完善,目前基本做到了凡涉及城乡社区公共利益的重大决策事项,均由社区党组织、基层群众性自治组织牵头,组织居民群众协商解决,基本形成了协商、调解等多主体、多途径、全覆盖的多元化矛盾纠纷化解体系。

(四)社区治理新模式,基层自治显成效

沙坪坝区开创以“特钢能人坊”为示范的“社区贤人坊”基层治理创新实践,为社区居民提供自治平台;推行“六步议事法”,充分发挥社区贤人的带头作用,使社区服务重构更加有效、居民自治更加有力。

目前,沙坪坝区村(社区)工作人员的年龄结构趋于合理,文化程度进一步提升。村(社区)两委成员形成了以31～50 岁为主体的年龄梯次结构,老中青结构比较合理,村委会与居委会成员平均年龄低于40 岁,居委会成员以大专及以上文化程度为主体。村(社区)工作人员在职稳定性提升,有68.09%的工作人员在岗工作时长均在3 年以上,18.08%的工作人员在岗工作时长在1 年以上。同时,本次调研结果显示,监督委员会对村(居)务监督效果明显。90.43%的社区工作人员和85.66%的村(居)民认为监督委员会对村(居)务监督效果明显,对村(居)务管理起到重要作用。

村(居)民参与社区公共事务的热情较高,“社区便民中心接待村民咨询求助情况”调查显示,每日接待村(居)民5 人次以下村(居)的占5.25%,5～15 人次的村(居)占26.38%,15～30 人次的村(居)占38.92%,30 人次以上的占29.45%。

(五)公共服务便民化、多样化

据问卷调研结果分析,沙坪坝区公共服务设施逐步完善,教育设施建设率达80%,医疗卫生设施、文化娱乐设施、基础设施、便民利民设施配套齐全,体育设施、无障碍设施、安全设施初具规模。

在公共服务设施完善过程中,各社区也积极回应居民需求,如井口街道宏城名都社区共收集意见32 件,其中居民自行解决22 件,社区解决8 件,街道及上级部门解决2 件,居民自行解决问题比例由33%提升68.75%。同时,井口街道增设公园座椅20 张,安装老旧小区防盗门6 个,增设灭火器、消防水带等安防设施200 余件,整治乱停车道路1000 余米,更换健身器材10 余件,绿化补绿面积600 平方米。从实际效果来看,公共服务设施的完善,极大改善人居环境,社区面貌得到明显优化。

二、沙坪坝社区治理面临的挑战

随着我国市场经济的蓬勃发展和城镇化进程快速推进,社会处于激烈的转型过程中,人民群众提出了更加个性的新期盼、新诉求。受资源供给、居民意识、多元参与等多方面因素影响,城乡社区治理面临着一系列新难题、新挑战。

(一)社区社会组织作用未得到完全发挥

据相关数据统计,目前我国共有各类社会组织近90 万个,但活跃在社区的社会组织比例较低。就目前来说,沙坪坝区社会组织在社区治理中所发挥的作用仍然有限,难以成为社区治理的核心力量,具体表现在以下几个方面。

一是社区社会组织提供的服务和居民的需求不完全匹配。当前社区居民对社区养老类、医疗类、健身类等类别的社区社会组织服务需求较大,但此类社区社会组织数量有限,提供的服务内容、质量不能完全满足居民需求。二是社区社会组织自治功能不强。由于当前社区社会组织的培育主体仍以政府为主,社区社会组织的发展具有高度的外部依存性和资源依赖性,对政府和社区居委会的依赖度较高,自治功能不强。三是缺乏对社区社会组织的分类治理。当前对社区社会组织的管理主要参照社会组织的管理办法和实施意见,没有专门针对社区社会组织的相关管理制度和文件。同时,对社区生活服务类、社区公益慈善类、社区文体活动类、社区法律援助类、社区生活帮扶类、社区志愿服务类等不同类型的社区社会组织缺乏有针对性、分类的管理措施和办法,不能有效提高各类社区社会组织参与社区治理的积极性和实效性。

(二)村(居)民参与自治意识和能力有待提高

通过本次调研发现,社区居民参与社区治理的意识和能力仍需进一步提高。只有42.38%的村(居)民主动参与社区活动,仍有很多居民未认识到自己是社区居民自治的主体,认为社区的事是政府、(村)居委会的事,把基层群众性自治组织当成是行政性组织。社区活动参与的主要群体是社区党员、居民代表、楼栋长、居民组长、退休职工等,社区中青年忙于工作,很少参加社区活动;退休老年人较多参与社区活动,但往往由于自身知识结构的欠缺,不能有效参与自治。

(三)社区基础设施建设发展进入瓶颈期

总体而言,沙坪坝区基础设施建设,特别是生活基础设施建设已经取得很大成就,但建设中仍然存在一些困难和问题,如部分镇街存在资金困难问题,导致设施设备难以及时更新;部分社区位于老城区,群众需要的文化娱乐、安防设施、交通行车等建设的提升空间较小、提升难度较大。

在居民“所在的村社的哪些公共环境有待改善”调研中,村(居)民选择“泊车空间”的占比62.43%,改善泊车空间成为居民当前的迫切需求。另外,认为“卫生环境”“运动场所”有待改善的居民也超过半数,分别达到53.36%、50.82%,加强对卫生环境的优化、运动场所的建设有待重视。

三、有效解决沙坪坝社区治理存在问题的具体路径

要有效解决当前城乡社区治理中面临的挑战和问题,亟须正视当前治理过程中暴露出来的硬件设施建设、组织能力构建、群众参与引导等短板弱项,有针对性地提出相应举措,形成全方位的治理合力,切实提升社区治理效能。

(一)满足居民多样化需求,增强社区社会组织力量

一是加强社区社会组织服务与社区居民需求精准对接。要引导社区社会组织服务项目向“专业化、精细化、差异化”转型升级,实现服务项目由“政府配餐”向“居民点菜”转变,因地因时制宜,动态调整,解决社区社会组织参与社区治理中的结构性失衡问题,提供更加人性化、专业化、多样化的治理服务。具体来说,要做到“四个精准”,即服务对象精准、项目安排精准、资金使用精准、政策措施精准。坚持因人因地施策、因服务项目施策、因社区类型施策,区别不同情况,做到对症下药、精准施策,不搞大水漫灌、走马观花式的服务。只有这样,才能根据每个社区的实际现状合理调配社区社会组织进行对接服务,从而做到精准服务,提高服务成效。二是完善政策加强社区社会组织能力建设。政府部门要将社区社会组织纳入社区治理体系建设,充分发挥社区社会组织的专业性、灵活性、贴近居民需求等优势。同时,要把购买社区社会组织服务纳入政府购买第三方服务的总体规划,合理配置、培育引导社区社会组织专业化服务。此外,要通过出台相关政策文件,指引社区社会组织不断完善内部治理结构,加强自身在财务管理、信息共享、整合资源等方面能力建设,提高社区社会组织的社会公信力、服务质量和核心竞争力。三是建立社区社会组织分类目录管理制度。结合社区治理需求和社区社会组织发展实际情况,对社区社会组织培育发展制定分类目录管理制度。一方面,对公益慈善类、生活服务类、养老类、医疗类、文体活动类、居民互助类、生活服务类、康复疗养类、法律援助类、教育培训类、志愿帮扶类等不同类型的社区社会组织制定相应的管理章程,健全组织机构,完善运行机制,加强组织人员、重大活动、收费标准、考核等信息公开,自觉接受社区居民监督。另一方面,在地区通过成立社区社会组织联合会、社区社会组织发展促进会、社区社会组织服务中心等枢纽型社会组织,发挥其对社区社会组织的管理服务和协调作用,进一步规范社区社会组织行为,并提供资源支持、承接项目、代管资金、人员培训等服务,从而实现对不同类型社区社会组织的分类管理和分类指导。

(二)以提升居民参与意识与能力为核心,激发村(居)民的参与积极性

本次沙坪坝区的调研反映出村(居)民较多就社区公共事务进行咨询或求助,可以看出他们都共同关心公共事务。因此,可以从村(居)民需求出发,发现村(居)民的共通性,引导村(居)民参与到同自己切身利益相关的事务中,使他们意识到作为利益共同体的一部分,需要彼此有机联合,共商共议,从而主动参与社区治理,解决面临的问题与困境。同时,借力现代科技,打造云上参与平台,利用微信群组、公众号、微博等多样化网络方式,推出“线上吐槽”“随手拍社区”等栏目,提高群众参与度,破解中青年群体“弱参与”难题。

同时,举办具有地域特色的社区文化活动,构建向上向善的社区精神,将原子化、碎片化、松散化的现代生活重新弥合;提炼共同价值集体尊崇,培育明德知法、遵德守法、厚德循法、崇德尚法的共同价值,构建德法修身、德法润家、德法睦邻、德法怡城的个人价值。充分发挥社会工作者作用,运用专业方法提升居民自我服务、自我管理意识。社工在调查社区居民共同需求的基础上,整合社区内外资源,以开展多元化社区活动吸引居民对社区的关注度,提高社区居民自治意识,促进社区居民之间的了解,在赋权理念的基础上调动起社区居民的参与积极性。在活动中培养居民参与治理的自治能力,提升他们表达需求、协商议事的能力。

(三)改善环境,加快社区基础设施建设

随着居民生活水平的不断提高,居民对公共服务的需求也不断增加。为改善人居环境,推进基础设施建设,基层政府应从政策、投入等方面给予强力支持,多措并举。一方面加快道路改造、供电供水、生活物资供应、停车场所、运动器材等公用设施建设,建立健全社区基础设施建设和公用设施的投资、建设、运行、管护和综合利用机制,另一方面打造社区公共服务平台,统筹教育、文化、医疗、养老等生活便民服务设施建设,改进社会服务,打造便利生活圈,鼓励社区社会组织向村民提供便民服务。

此外,还应结合工作实际,逐步完善智能化设施设备建设,加快推进智慧社区建设,推动多领域数据互联互通,打造全天候在线监测、分析预测、应急指挥的“智慧大脑”;统一整合相关智慧治理系统,合并功能、简化流程,实现智慧治理的高效联动;配备智能垃圾箱、智能门禁、智能停车杆、智能充电桩等便民服务设施,升级打造微信小程序、APP 等智能服务“微平台”,开通线上便民服务,以智能化促服务精细化,从而提高社会治理科技水平。

新时代沙坪坝区将不断探索推进健全城乡社区治理体系,提升城乡社区治理水平,补齐城乡社区治理短板,实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动,并期待最终建立共建共治共享的社会治理格局,增强居民的幸福感与获得感。