成渝地区双城经济圈高等教育协同发展的基础、瓶颈及破解之策

刘 琳

2020 年,中央财经委员会第六次会议明确提出,“推动成渝地区双城经济圈建设,在西部形成高质量发展的重要增长极”。这标志着继京津冀、长三角、珠三角之后的第四大经济增长极正在形成。学界持续关注高等教育区域协同发展,但关于成渝地区双城经济圈高等教育的研究数量极少。截至2022 年6 月30 日,在CNKI 学术期刊网检索以“成渝地区双城经济圈高等教育”为主题的论文、报纸仅有43 篇。代表性观点主要有:一是高等教育区域协同发展的基础。从投入来看,高等教育经费投入与规模增长之间存在耦合关系[1];从产出来看,高等教育推动区域经济发展的同时也依赖区域经济水平[2]。二是高等教育区域协同发展的问题。目前,主要存在教育资源不均衡、学科设置与产业结构不协同、数量与质量不对称等问题[3]。究其原因,优质资源的非理性竞争、高校对标区域发展战略滞后、高质量发展理念未得以落实等导致区域协同发展不足[4]。三是高等教育区域协同发展的路径。京津冀致力于搭建高水平国际化创新平台[5];长三角致力于形成高峰凸显、高原崛起的学科布局[6];珠三角致力于推动重点建设高校和重点学科项目[7]。基于此,分析成渝地区双城经济圈高等教育协同发展的基础,研究其面临的瓶颈及破解之策,既是贯彻落实国家重大战略决策的重要支撑,也是服务地方经济社会发展的重要抓手。

一、成渝地区双城经济圈高等教育协同发展的基础

正确认识成渝地区双城经济圈高等教育协同发展的基础是推动区域协同发展的第一步。基于美国学者舒尔茨提出的教育投资收益理论,本文选取了高等教育规模(学校规模、学生规模、师资规模),投入(基础设施投入、经费投入),产出(科技项目、国际科技交流、科技成果及技术转让)等三大类八个方面的要素进行统计分析。数据主要来源:《2021 年中国统计年鉴》《2021 年全国教育事业发展统计公报》《2020 年教育统计数据》《2020 年全国教育经费执行情况统计表》等。

(一)规模基础:与成渝地区经济社会发展水平相当

高等教育规模主要包括学校规模、学生规模及师资规模。首先,成渝高等教育资源和经济社会发展水平基本匹配。整体上,四大区域高等教育资源优势明显,聚集了全国40%的普通高校和60%的“双一流”高校。京津冀以较小的人口和庞大的经济规模聚集了较为丰富的教育资源,尤其是“双一流”高校全国占比27.2%;长三角无论是普通高校还是“双一流”高校数量均具有较大优势;珠三角因体量相对较小,“双一流”高校占比相对较低。相较而言,成渝高等教育资源与人口及经济规模基本匹配,三者在全国占比分别为7.3%、8.2%、7.2%。但优质资源不足,其中四川拥有8 所“双一流”高校;重庆仅拥有重庆大学、西南大学2所“双一流”高校,远低于全国平均水平5.3%。

其次,成渝人才培养结构呈“正三角形”。京津冀在博士生培养方面具有绝对优势,博士在校生占全国总数近三成;长三角无论是博士生还是硕士生培养具有明显优势,人才培养结构呈“倒三角形”;珠三角侧重于本专科生培养,人才培养结构呈“正三角形”。成渝人才培养结构与珠三角相似,有本科院校80 所、专科院校124 所,为培养本专科类人才奠定良好基础;但在高层次人才培养方面,重庆目前仅有8 所博士授权单位,博士生规模全国占比仅为1.7%。

再次,成渝师资数量和质量有待提升。京津冀、长三角教师数量和质量均高于全国平均水平,尤其是京津冀专任教师博士占比高达40%,高级职称占比超过50%,师资力量优势突出。珠三角、成渝教师数量和质量均不及全国平均水平,其中四川专任教师博士占比21.8%,仅为京津冀的一半,高级职称占比38.5%,仅为京津冀的七成;重庆生师比、博士占比、高级职称占比等指标略好于四川,但仍有较大提升空间。

(二)投入基础:基础设施及教育经费低于全国水平

高等教育投入主要包括基础设施及教育经费。首先,成渝基础设施投入低于全国平均水平。京津冀生均图书、计算机数、生均固定资产价值等指标具有明显优势,其中生均固定资产价值是全国平均数的1.5 倍;长三角基础设施全面高于全国平均水平,生均固定资产价值是全国平均数的1.3 倍;珠三角基础设施全面低于全国平均水平,教室数量明显紧缺。与全国平均水平相比,成渝基础设施也存在一定差距,其中四川生均占地面积(49.3 平方米)、生均图书(74.2 册)、生均固定资产价值(5.9 万元)等指标明显落后。

其次,成渝教育经费投入亦低于全国平均水平。京津冀、长三角、珠三角教育经费投入具有明显优势,珠三角一般公共预算教育经费占一般公共预算支出比例接近20%,高等教育生均一般公共预算教育经费超过3 万;京津冀高等教育师均R&D 支出经费超过66 万。相较而言,成渝教育经费投入明显不足。重庆高等教育生均一般公共预算教育经费仅为1.5 万余元;四川高等教育师均科技支出经费15.3 万元,约为全国平均数的八成,师均R&D 支出经费25.6 万元,约为全国平均数的六成。

(三)产出基础:重要奖项及重要项目仍有待突破

产出基础主要包括科技项目、国际科技交流、科技成果及技术转让。首先,成渝科技项目具有较大优势。以师均研究项目数、师均R&D 项目数等指标为参考,四大区域科技项目产出由高到低分别为:成渝、珠三角、长三角、京津冀。其中,四川师均项目数2.2 项,是全国平均数1.4 倍;重庆师均R&D 项目数2.6 项,是全国平均数1.4 倍。

其次,成渝国际科技交流存在明显短板。京津冀、长三角、珠三角因地理优势及规模效应,在开展合作研究及主办国际学术会议方面发挥了积极作用。其中,长三角开展合作研究人数、主办国际学术会议次数均占全国总数近三成。而成渝地处西部,经济体量不及其他三大区域,在国际科技交流方面处于相对劣势。比如,2020 年成渝主办国际学术会议135 次,仅占全国总数5%。

再次,成渝科技成果及技术转让“喜忧参半”。京津冀在高级别项目研究方面颇具建树,国家级科技成果获奖数、国际级项目验收数分别占全国总数两成和三成;长三角在获奖、著作、论文、项目、知识产权等方面指标均处于领先地位,其中知识产权与专利数占全国总数三成;相较而言,珠三角各项指标均处于相对劣势。而成渝在获奖、著作、论文、项目等方面表现良好,但在知识产权方面令人担忧,全国占比6.5%。更重要的是,在国家自然科学奖、国家技术发明奖等重要奖项以及“973 计划”“863 计划”等重要项目方面,亟待突破。

二、成渝地区双城经济圈高等教育协同发展的瓶颈

深刻剖析成渝地区双城经济圈高等教育协同发展的瓶颈是推动区域协同发展的第二步。当前,成渝高等教育面临制度缺位、体制壁垒、机制缺失等瓶颈。

(一)制度缺位:区域协同无策可依

一是有规划纲要,缺实施细则。2021 年,中共中央、国务院印发《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》(以下简称《规划纲要》),在推动教育合作发展方面,提出“统筹职业教育布局和专业设置”“组建双城经济圈高校联盟”“支持引进境外高水平大学开展中外合作办学”等要求。随后,《重庆四川两省市贯彻落实〈成渝地区双城经济圈建设规划纲要〉联合实施方案》印发,提出10 个方面47 项具体任务。上述《规划纲要》及实施方案为教育协同发展明确了“指挥棒”,但在如何开展合作、如何进行考核、如何划分责任等环节缺乏“标准尺”。一方面,由于缺乏操作“标准尺”,地方政府和高校难以对标对表地进行改革,相关合作往往停留在表面且难以深入;另一方面,由于缺乏考核“标准尺”,一些地方和高校参与意愿不强,存在“只发文不落实”的情况。

二是有合作框架,缺功能区分。2020 年,四川省教育厅与重庆市教委签署《推动成渝地区双城经济圈教育协同发展框架协议》,明确“共建教育合作常态机制”“共助职业教育融合发展”“共推高等教育创新发展”等5 个方面合作内容。随后,川渝两地教育部门联合发布《成渝地区双城经济圈教育协同发展十大行动计划》。上述框架协议及行动计划为教育协同发展提供了“整体安排”,但就如何突出双核引领、促进毗邻协同、推进资源共享等方面缺乏“特殊设计”。实际上,成渝高等教育呈“哑铃式”形态[8],成渝两座超大城市高校过于集中,中间地带教育资源相对薄弱。四川全省134 所高校,有57 所分布在成都;重庆全市71 所高校,有33 所分布在主城九区。整个中间地带涵盖四川资阳、遂宁、内江以及重庆潼南、大足、荣昌、铜梁、永川、璧山9 个市区,仅有高校22 所,不及成渝两城高校数量的1/3。

(二)体制壁垒:政府管理各自为政

一是横向协同上,呈现无序化。两地教育部门对区域内高等教育的结构布局、发展目标、实施路径、投入支持等缺乏统一规划,相关体制机制不健全,人、财、物等要素难以自由流动,府际、校际壁垒依然存在。尽管两地建立了多种形式的协同组织和联盟,但基本上是四川政企和四川高校、重庆政企和重庆高校相互合作,跨区域合作仍处于松散性、临时性合作,并未形成常态化。究其原因,横向协同面临地方保护主义和恶性竞争的阻力。一方面,地方教育部门难以摆脱地方保护主义影响,在府际协同中会不自觉地追求本行政区划利益最大化,形成权力运行碎片化;另一方面,两地自然资源、文化习俗、产业结构高度雷同,导致近年来“生源战”“人才战”“项目战”等恶性竞争频频上演。

二是纵向协同上,呈现单一化。目前教育区域协同仍限于“自上而下”式单向推进,从中央到地方,从省级到市、区(县)级,通过设定任务书、路线图和时间表等方式推动教育一体化改革。然而这样的模式却忽视了地方政府和高校“自我革命”的需要[9],上级部门制定的“政策”到了地方会遇到各种“对策”。究其原因,纵向协同既面临“自上而下”的压力,又缺乏“自下而上”的动力。一方面,党中央高度重视成渝地区双城经济圈建设,受到刚性的政治压力,地方在政策执行中往往倾向于“一刀切”式推进,不利于发挥下级政府和高校的自主活力;另一方面,各地各校情况千差万别,在推动教育一体化过程中遇到的难题也五花八门,如果没有找准自身定位,缺乏主动融入意愿,最终只会演变为“等靠要”的发展模式。

(三)机制缺失:校企共建机制不足

一是重“强强联合”,轻“以强带弱”。高校联盟是高校之间通过结盟实现资源共享、优势互补的一种形式[10]。近年来,成渝先后成立了20 多个高等教育联盟[11],但从实力来看以对等性联盟为主,非对等性联盟极为少见。比如,“成渝地区双城经济圈高校联盟”涵盖10 所“双一流”高校,可谓强强联手;“成渝地区双城经济圈职业教育协同发展联盟”由126 家职业院校和42 家企业共同组建。究其原因,地位上的不平等和合作上的不对等导致非对等性联盟难以持续。一方面,各高校办学规模、师资力量、学科水平各有不同,但在同一联盟内,实力上的不对等可能导致地位上的不平等,弱势学校在合作形式、成果产出、利益分配等方面缺乏话语权;另一方面,现有合作模式更多依靠优势学校通过师资培训、学生培养等提升弱势学校水平,这种“输血”式合作一定程度上成为优势学校的“负担”。

二是重形式合作,轻实质合作。各种合作组织或联盟致力于促进参与主体在人才培养、队伍建设、学科建设、科学研究、产教融合等方面开展合作。但实践中,校际合作仅限于课程共享、学分共享等常规操作,校企合作亦限于学生实习、企业招聘等浅层合作,而学科建设、科学研究、产教融合等“重头戏”缺乏实质互动。究其原因,利益整合机制和利益分配机制不足成为制约校际、校企合作的因素。一方面,如果合作初期缺乏有效的利益整合机制,那么各参与主体的利益共同点难以形成,合作可能停留在有限的阶段;另一方面,如果合作中后期缺乏明晰的利益分配机制,那么可能出现利益分配不公平不合理,进而侵蚀合作的动力基础。

三、破解成渝地区双城经济圈高等教育协同发展瓶颈的策略

积极探索成渝地区双城经济圈高等教育协同发展的策略是推动区域协同发展的第三步。主要包括以下三个方面:

(一)抓好顶层设计,加强区域协同制度建设

一是坚持“一盘棋”,统一整体规划。其一,统一制定目标。从国家战略和教育现代化发展大局出发,统一制定成渝高等教育发展目标。总体目标为,到2030 年,努力实现高等教育内涵发展,整体实现高等教育现代化目标。在此之下,两地统一制定各个板块的分目标,并在不突破统一部署的前提下制定各自的子目标。总目标既是由分目标、子目标组合而成,更是纵向贯通、横向互联的“一盘棋”。其二,科学设置指标。建议参照长三角地区,从区域内、外部设计不同指标。区域内部设计人才培养、科研合作、资源共享等指标,区域外部设计经济协同、社会贡献、效益水平等指标,构建多层级、多维度的成渝高等教育协同发展指标体系[12]。

二是坚持“一张网”,优化功能布局。其一,突出“双核”引领。成渝地区双城作为教育协同发展“双核”,要在共同打造顶尖学科、共同建设学科群等方面起到引领作用。支持四川大学、重庆大学牵头深入推进“双一流”建设,共同打造顶尖学科;支持其他高校聚焦全国A 类学科开展深度合作,构建优势学科群。其二,促进毗邻协同。支持遂宁潼南、资阳大足等中部地区形成成渝发展主轴教育一体化发展;支持泸州永川江津形成川南渝西教育融合发展;支持万州达州开州形成川东北渝东北教育统筹发展。

三是坚持“一条线”,强化责任设定。其一,强化一体考核。打破行政区划界限,对教育协同发展实行整体考核,既要考察协同发展总目标是否完成,也要考察各自分目标和子目标是否达到。科学分析高等教育发展水平、目标完成度及与经济社会发展的协同状况,研判协同发展中的优势和不足。其二,强化结果运用。将区域协同纳入综合考核指标体系。根据考核结果,对于取得的重要经验和典型案例及时总结并上升为政策;对于一些“不作为乱作为慢作为”等情形及时处理。

(二)打破行政壁垒,构建区域协同管理体制

一是打破条块分割,优化管理体系。其一,优化机构设置。建议参照京津冀地区,成立成渝地区双城经济圈协同发展领导小组,并下设教育一体化领导小组,专门负责拟定并协调实施重要战略规划及政策,破除制约资源自由流动和高效配置的体制机制障碍。其二,建立协调机制。通过定期召开协调会议,协商教育一体化过程中需要解决的关键问题,统筹推进战略、规划和政策落实落地。

二是强化激励约束,实现利益协调。其一,健全激励机制。充分吸纳地方政府、教育部门及高校的利益诉求,引导探索各具特色的协同发展模式,激发基层改革“自下而上”的主动性和创造性。例如,永川主动与泸州、宜宾等毗邻地区加强交流,在打造职业教育创新改革先行区、区域产教融合发展示范区方面进行了大胆尝试[13]。其二,健全约束机制。加快完善跨区域协作行为的引导规范,提供刚性的法治保障;同时,督促各参与主体认真履行签署的合作协议、联盟章程,并建立负面清单,形成“刚柔并济”的约束机制。

三是加大投入力度,做好运行保障。其一,做好经费保障。借鉴京津冀地区,确保高等教育经费支出领先于本地区人口和经济发展[14];同时,完善高校生均财政定额拨款制度,建立基于学生规模基础之上的动态调整机制,避免出现“经费支出整体上涨但生均经费不升反降”的非正常现象[15]。其二,做好师资保障。加大师资培养力度,形成以师范院校为主体、高水平综合性大学和其他非师范院校共同参与的教师教育体系;同时,进一步提升教师学历学位水平,为教育洼地的专业发展、职称晋升等予以适当倾斜。

(三)促进校企共建,形成区域协同共享机制

一是坚持强弱联合,促进联盟建设。其一,优化联盟组建。有组织地建设一批包括综合性大学、特色高校、职业学校在内的高校联盟,深入开展学科互建、学分互认、学生互派、师资互换,实现强弱联合、以强带弱。其二,优化联盟治理。实践证明,“输血”式帮扶难以实现稳定运行和可持续发展,关键在于提升联盟的内部治理能力,通过“造血”式帮扶提升区域整体水平。这就要求,构建完善的内部治理结构,明确各方权、责、利关系;同时,设计有效的治理机制,降低合作风险和成本,提升合作质量和效益。

二是坚持优势互补,促进学科共建。其一,促进师资共享。选优配强高校负责人,在全国范围内选聘政治素质可靠、科研成就突出、具有改革创新精神的院士、长江学者等担任书记校长;建立优质资源人才信息库,推进开展教师异地挂职、交流和访学,完善教师互聘管理制度。其二,促进科研创新。打造高水平重大科研平台,推动共建校地、校所、校企研究院,实现平台资源共享;建立重大项目联合攻关机制,培养造就高水平科技人才及创新团队。

三是坚持产教融合,促进产业发展。其一,推进联合培养。优化学科专业设置,瞄准科技前沿和关键领域,推进新工科、新农科、新医科、新文科建设,加快培养理工农医类紧缺人才;推动校企共建专业、实验室和研究中心,建设一批实训基地和创业孵化基地,实现人才联合培养。其二,推进协同创新。建立产学研用一体化创新体系,加大自主创新力度,勇于攻克“卡脖子”关键核心技术,促进科技成果转化;建立高水平智库合作研究机制,联合开展理论创新和应用对策研究,提升资政建议能力。

四是坚持对外开放,促进外部合作。其一,努力“引进来”。加强高水平人才和项目引进,事先根据需求制定切实可行的引进政策;事中通过合理安排促使人才落地生根,项目开花结果;事后做好相关监督,避免发生“批量引进菲律宾博士”等违规行为[16]。其二,努力“走出去”。打破“小圈子”,加强与西部其他省区、长江沿线城市合作,打造一批高水平区域合作研究中心;建立“伙伴群”,加强与京津冀、长三角、珠三角等区域合作,推动形成全国范围内的学术交流机制;扩大“朋友圈”,加强与新加坡、马来西亚、泰国等“一带一路”成员国合作,开展国际联合攻关项目,实施国际人才培养计划。