日本世界一流大学建设新举措:“指定国立大学法人”制度

林祥瑜

(1.南京师范大学 教育科学学院,南京 210024;2.南京工业大学 外国语言文学学院,南京 211816)

2017年,我国教育部、财政部等部门联合公布了首批世界一流大学和一流学科建设高校和建设学科名单,由此“双一流”建设正式拉开帷幕。反观邻国日本,2016 年修订了《国立大学法人法》,增加了创设“指定国立大学法人”制度的条文,集中力量建设日本最高水平的教育、科研基地,并且扩大“指定国立大学法人”的经营自由度、财政支持力度与办学国际化,建设日本最高水平大学。根据日本政府规划,“指定国立大学法人”成为日本政府重点援助对象,获得高额项目经费。同时,在管理运营、教师工资标准设定、投资事项等方面得到更大的自主权。时任文部科学大臣林芳正提出“期望‘指定国立大学法人’在国际竞争背景下,迈入世界一流大学的行列,积极做出有益于社会和经济发展的成果,带动日本国立大学持续发展”[1]。此前日本政府主导实施了包括“全球COE 计划”(Global Center of Excellence Program)、“全球顶尖大学项目”(Top Global University Project)在内的多个旨在建设日本具有世界水平的教育、研究基地和一流大学的项目,而此次“指定国立大学法人”建设高校仅限国立大学法人,该制度有何突出特点? 本文将从制度出台、法律规定、实施过程等方面展开具体分析。

一、“指定国立大学法人”制度出台与法律规定

1.“指定国立大学法人”制度的创设背景

日本国立大学法人共86所,自2004年“国立大学法人化”以来,每六年为一个计划周期,各国立大学法人制订各自的中期计划。2004 年开始的“国立大学法人化”改革所建立的国立大学法人制度给日本带来了国立大学与政府之间关系的转变、国立大学内部管理体制的变化、国立大学经费来源的多样化三个方面的影响[2]。此次“指定国立大学法人”制度的确立又将在日本国立大学发展史上留下浓墨重彩的一笔。

受少子化、18岁人口显著减少的影响,日本政府不断推进国立大学改革,以应对少子化、老龄化对日本高等教育的冲击,提高日本大学的教学、科研水平和国际竞争力。其中引人瞩目的便是推进国立大学功能分类改革,促使各国立大学依照自身优势与特色,分类型、差异化发展,集中力量推动顶尖国立大学发展成为世界一流大学,并促使顶尖国立大学带动其他大学的发展。2013 年文部科学省发布《国立大学改革计划》,提出“在未来10 年要让10 所日本大学入选世界大学排名100强”的目标,要求各国立大学明确学校功能,分别瞄准3个方向:世界最高教育与研究基地、全国教育与研究基地、地区发展的核心基地[3]。2014年修订的《日本再兴战略——未来的挑战》也提议国立大学按照世界最高水平的教育与研究基地、全国教育与研究基地、地区发展的核心基地这三种类型进行有重点的战略分工[4]。由此,面向不同的发展目标与路径,各国立大学按照三种功能定位进行了自主选择。东京大学、京都大学、东京工业大学等16所大学选择第一类,以打造世界一流大学水准的卓越教育与研究为目标;东京学艺大学、御茶水女子大学、东京外国语大学等15所大学选择第二类,利用优势学科专业,创设富有特色的教育与研究型大学;横滨国立大学、岩手大学、福岛大学等55所大学选择第三类,旨在为地域发展作贡献[5]。2015年,日本政府内阁会议修订《日本再兴战略》,首次提出创设“特定研究大学”制度,即随后改称的“指定国立大学法人”制度。创设“指定国立大学法人”制度的目的在于建设拥有高度经营权、相当自由度、能够吸纳国内外各类资源且具有全球化竞争实力的世界一流大学。2015年10月至12月间,文部科学省七次召开“专家会议”,讨论“指定国立大学法人”制度[6]。参会人员有金子元久、清家笃、桥本和仁等学界、政界与产业界有识之士16人。会议最终讨论确定了“指定国立大学法人”制度的设定目标、三大指标领域和六项要素、评审委员等具体内容。2016年5月修订了《国立大学法人法》,至此,“指定国立大学法人”制度以法律的形式正式确立起来。

2.《国立大学法人法》的修订

日本国会于2016年5月修订了《国立大学法人法》,新增第五章关于创设“指定国立大学法人”制度的条款,并于2017年4月1日正式实施。此次修订旨在显著提升日本大学的教育、科研水平和创新能力,使“指定国立大学法人”开展世界最高水平的教育与科研活动、设定更高的目标、加强大学财政基础、更好地运营大学。《国立大学法人法》第34条第4项规定,文部科学大臣综合考察申请对象的教育与研究实绩、管理运营体制与财政基础,在听取国立大学法人评价委员会意见的基础上,将有可能开展世界最高水平教育、科研活动的大学法人认定为“指定国立大学法人”。认定“指定国立大学法人”时,必须通过文部科学省省令公开。《国立大学法人法》第34条第2、3项规定,在不影响教育、科研活动的情况下,经文部科学大臣同意,“指定国立大学法人”可以向第三方出租土地等,并可将自营收入运用的对象范围扩大至有更高收益的金融产品。《国立大学法人法》第34条第8项则规定“指定国立大学法人”在充分考虑并确保国际一流人才的前提下,自行设定教师工资与薪酬标准。该法第9 条第3、4 项指出,可以任命精通大学运营的外国人担任国立大学法人评价委员会委员。《国立大学法人法》同时也规定,当“指定国立大学法人”不再具备指定理由时,文部科学大臣有权取消[7]。依据修订的《国立大学法人法》,日本文部科学省于2016年11月30日公布了《第3期中期目标期间指定国立大学法人》募集公告,明确规定从国立大学法人中选出极少数的顶尖大学,将其认定为“指定国立大学法人”,在国立大学法人第3期中期计划期间(2016-2021年)进行建设,政府在计划实施的首年度项目总预算为10亿日元。

二、“指定国立大学法人”制度的实施

1.“指定国立大学法人”评审委员会

文部科学省设立了包括外国专家在内的评审委员会——“指定国立大学法人部会”。“指定国立大学法人部会”隶属于国立大学法人分科会,负责“指定国立大学”的立项申报与获批后每年度建设情况审核。“指定国立大学法人部会”委员通过国立大学法人分科会会长指名的方式选定,文部科学大臣在听取其意见的基础上,认定“指定国立大学法人”。

评审委员会对申请对象在科研能力、社会合作、国际合作交流等方面的水平进行严格考察。从国籍来看,评审委员会委员既有日本人,也有来自日本以外国家的专家。评审委员会会长佐佐木毅是日本国土绿化推进机构理事长,代理会长平野真一是上海交通大学致远讲座教授、平野材料创新研究所所长。从所属单位性质来看,12位评审委员中,来自企业和非盈利组织的有8位,占比达到三分之二,仅有4位委员来自大学和科研院所,包括来自加州大学伯克利分校、耶鲁大学等世界一流大学的教授。

2.“指定国立大学法人”的评审过程

评审过程包括各大学自评、评审委员会评审和文部科学省批示。首先,各大学对照“指定国立大学法人”的评审指标进行自评。自评结果显示仅有表现突出的7所顶尖国立大学符合条件,这7所大学在规定时间内提交了申请。其次,评审委员会评审,包括申报资料评审、听证会、现场考察等环节。以第一批“指定国立大学法人”东京大学、京都大学和东北大学的申请、审查、认定为例,从2016年11月30日公开募集到2017年6月30日公布“指定国立大学法人”,历时半年有余。在2019-2020年度QS世界大学排行榜中,东京大学排名第22位,京都大学排名第33位,东京工业大学排名第58位,大阪大学排名第71位,东北大学排名第82位,名古屋大学排名第115位。获批的6所国立大学在世界大学排行榜中均处于靠前位置。最后是文部科学省批示。在评审委员会评审的基础上,最终由文部科学大臣对外公布“指定国立大学法人”和候补大学。2017年6月30日文部科学省首批认定了3 所国立大学即东京大学、京都大学和东北大学为“指定国立大学法人”。另外3所大学即东京工业大学、名古屋大学和大阪大学在其后的第二、第三批中相继被认定为“指定国立大学法人”。在公布大阪大学为第三批“指定国立大学法人”的同时,文部科学省要求未获批的一桥大学,继续完善与充实建设规划,待条件成熟后再次进行审查。2019 年9 月一桥大学获批为“指定国立大学法人”。此后,2020年、2021年,东京医科齿科大学、筑波大学和九州大学相继获批,至此,10所国立大学被批准建设为“指定国立大学法人”。

3.“指定国立大学法人”的评审指标

文部科学省在计划实施的首年度拨付项目经费10亿日元,用于建设“指定国立大学法人”。虽然文部科学省未对“指定国立大学法人”的数量做上限规定,但设定的评审指标十分严苛。依据《第3期中期目标期间“指定国立大学法人”公开招募通知》,评审除了考察申报大学对自身优势和特色的把握程度、目标设定之外,还包括科学研究、社会合作和国际协作三大领域和以下六项要素,即:人才培养与人才引育方面,吸引优秀教师和优秀学生,并为之设定具体目标和活动;研究能力方面,开展跨领域合作,开拓新兴领域;在国际合作交流方面,通过与国外大学和机构等的合作扩大自身教育、研究领域;社会合作方面,开展真正的产学合作,将产学合作的成果回馈社会,并为之设定必要的目标和活动;大学治理方面,改善大学组织体制,为大学建设目标和人才培养服务;财务基础方面,确保财源[8]。对三大领域分别制订了具体的参考依据量表和国内排名参考值。评审指标规定,获评高校的科学研究、社会合作、国际协作三大领域中每个领域至少有1个以上的指标排名在日本国内大学位于前十位。北海道大学和九州大学按评审指标自评后,因个别单项未达标,主动放弃了申报。文部科学省虽未公布获批指定国立大学法人6所大学的各项指标数值,不过具体的评审内容从文部科学省公布的各“指定国立大学法人”获评理由和各大学的“未来构想概要”中可略见一斑。

第一,科学研究领域。获批的6所大学中,除东京工业大学外,其余大学均属综合研究型大学。科学研究领域考察与评审的重点指标包括两点。一是科研费资助项目的获批数和全国排名。参照文部科学省公布的文件《2016年度科学研究费立项项目的分配》,考察2012-2016年度获得资助项目的总数。学校必须在规定的14个研究领域中,获得至少2个研究领域的科研资助,获得资助的研究数量累计排名全国前10名。14个领域分别为:信息学、环境学、复合领域、综合人文社会、人文学、社会科学、综合理工、数学物理科学、化学、工学、综合生物、生物学、农学和医药学等。二是高被引论文数调整值Q 值(各领域被引前10%的论文数乘以调整系数,即为Q 值,参考值大于10.9%)。依据日本科学技术·学术政策研究所2015年12月发布的《着眼于研究论文的日本大学基准化分析(2015年度)》,评审委员会认为,东北大学作为国立大学中教育、研究卓越的一所大学,能够在准确地分析自身优缺点的基础上,在“材料科学、磁电子学、灾害科学、未来新型医疗”等优势学科方面进一步提升科研能力,并分阶段扶植新的研究领域,尤其灾害科学研究领域是世界防灾、减灾的重要领域。对京都大学的评价是能够明确优势学科,希望京都大学能够带动日本人文社会科学领域研究的深入发展[9]。京都大学的“未来构想概要”显示,学校将进一步推进国际化合作研究,开发文理融合的新学术领域。评审委员会认为东京工业大学能够制订具体的短期目标和中长期目标,成为“综合能源科学、数字社会设备系统”等世界重点研究基地;由校外人士和毕业生参与策划的“未来社会DESIGN 机构”所设计的未来社会形象计划令人期待。名古屋大学则瞄准建设世界一流研究基地的重点研究领域——化学·生物学融合领域、未来电子工学研究、宇宙物理学、医学与生命科学研究,并且导入了重点研究基地候补梯队体制,制订了强化科研能力的具体措施[10]。大阪大学设定了跨学科协同研究领域——免疫学、生命医学科学融合、共生智慧系统、光与物质科学,新设“共创机构”管理跨学科协同研究,且明确提出大学教师人均论文被引用数和外籍教师占比数据,制订了强化科研能力的具体措施[11]。总之,评审委员会不仅考察各大学优势学科的科研实力,更看重各大学的未来科研发展潜力和在日本乃至全球相关研究领域的影响力,瞄准世界一流大学的建设定位。

第二,社会合作领域。社会合作领域的考察、评审主要参照2011-2015年度各国立大学法人的财务报表、文部科学省《关于大学等机构的产学合作等实施状况(2010-2014年度)》。评审的重点指标主要有三点:委托和协同研究收入占经常性收入的比例,2011-2015年度的平均值排名国内前10名(参考值大于9.0%);捐赠收入占经常性收入的比例,2011-2015年度的平均值排名国内前10名(参考值大于2.6%);专利权等收入占经常性收入的比例,2010-2014年度的平均值排名国内前10名(参考值大于0.05%)。京都大学、东京工业大学、名古屋大学、大阪大学都提出以国内外校友会为中心、加强与毕业生的联系,推进大学固有资产有效利用、构建能够获得社会支援的组织。评审委员会认为名古屋大学制订了“指定协同研究制度”,真正开展了组织对组织的产学合作,未来的发展可期;为打破地方国立大学间壁垒而提出的“多大学校区体系”设想构思独特;以国内外校友会为中心加强与毕业生的联系、面向社会开展公开讲座的计划详尽充实。东北大学“未来构想概要”提出推进青叶山新校区的产学共创和解决课题型研究;在急速增长的生命科学领域等通过大力加强产学合作,推动东北大学加速技术革新。京都大学“未来构想概要”提出构建产学官合作的“京大模式”,由大学出资设立运营不同功能的子公司,包括提供顾问服务的公司、专事技术转让功能的公司、新兴风险企业等,并成立控股集团。通过以上种种措施,“指定国立大学法人”发挥大学服务社会的职能,为社会提供各类资源的同时,提升大学获取收入、获得捐赠的能力,建构能够获得社会支援的大学组织,形成“大学服务社会—社会回馈大学”的良性互动循环。

第三,国际协作领域。国际协作领域的评审主要参照日本科学技术与学术政策研究所发布的《着眼于研究论文的日本大学基准化分析(2015年度)》《学校基本调查》(2010-2014年度)、日本学生支援机构发布的《外国留学生在籍状况调查》(2010-2014年度)、《交换留学等日本学生留学状况调查》(2010-2014 年度)。考察、评审的重点指标包括三点:国际合著论文比例,1999-2013年的平均值排名日本国内前10 名(参考值大于25%);本科生阶段外国留学生及出国留学本科生占全体本科生的比例,2010-2014年的平均值排名日本国内前10名(参考值大于5.8%);研究生阶段外国留学生及出国留学研究生占全体研究生的比例,2010-2014年的平均值排名日本国内前10名(参考值大于23.5%)。基于上述指标,评审委员会认为,“大阪大学明确写明了外籍教师所占比例,加强对外籍研究者的支援”。大阪大学采取三项措施加强了国际协作基础:建立全球化知识伙伴,与海外20 所一流大学建立了战略合作关系;依托大阪大学海外基地ASEAN 校区,面向泰国、印度尼西亚、越南、文莱等东南亚国家培养全球化人才;在大阪府箕面市投资兴建“阪大全球化”校区,作为崭新的组织间合作的野外实践基地,2021年投入使用[12]。2012-2017年,东京工业大学创设“科学研究创成研究院”,集结大学附属研究所等机构,聘任了世界一流科研人员。东京大学通过采取以下措施:每年投资4亿日元用于提升学生的国际综合能力;聘请海内外著名研究者,派遣年轻研究者出国;建设国际卓越研究生院,形成未来学术资产;建设大型国际共同研究设施和国际卓越研究基地以提升国际化办学实力。

三、“指定国立大学法人”制度的主要特征

近年来日本政府重视提倡国立大学按照各自学校的优势和特色,走差异化、多样化发展道路,允许各国立大学自行选定重点建设类型,推进改革发展。“指定国立大学法人”是日本旨在建设世界最高水平的教育、研究基地的构想与实践。日本“指定国立大学法人”制度的主要特征可以从立法保障、信息公开与动态调整、理清大学内外部关系与打破内外部治理壁垒、促使财务来源多样化等方面进行归纳。

1.立法先行,为“指定国立大学法人”的建设提供法律保障

规范制度的确立使“指定国立大学法人”的建设有法可依。在建设日本世界最高水平教育、研究基地过程中,日本政府下辖的产业竞争力会议以及文部科学省多次讨论首先提出建设雏形,然后在国立大学法人第3 个中期计划开端之年的2016年由日本国会修订了《国立大学法人法》,增加了创设“指定国立大学法人”制度的条文,从而在法律上确立了“指定国立大学法人”制度,明确了“指定国立大学法人”的建设目标、建设周期、权力和义务等。从20世纪90年代以来的日本高等教育改革中,我们可以清楚地看到以法律的形式体现重大政策进而引导改革实施的过程,“指定国立大学法人”制度的创设与实施也不例外,这充分反映了现代法治社会的基本特征。

2.信息公开透明,实施动态调整,保证制度活力

在“指定国立大学法人”的评审过程中,由国内外专家组成专门的评审委员会进行严格评审,评审指标体系给出了具体数据、排名的参照体系、计算方法等,保证了评审指标的公开性与透明度。《国立大学法人法》明文规定文部科学省认定“指定国立大学法人”时必须通过文部科学省省令公布,保证公开、公正、透明化。同时,确立了淘汰机制,在“指定国立大学法人”建设过程中,如若达不成大学自己设定的建设目标则将被文部科学大臣取消称号。建立动态调整机制,促使获批的“指定国立大学法人”按预期构想推进建设计划的同时,确保未获批大学持续提升大学实力,保证“指定国立大学法人”制度的活力。

3.理清国立大学内部关系、大学与日本社会的关系、大学与国际社会的关系,打破内外部治理的壁垒

在“指定国立大学法人”评审与建设过程中,日本国立大学法人支援科认为日本政府与国立大学试图厘清国立大学的内部关系,国立大学与日本社会、地域社会的关系,国立大学与国际社会、国外大学的关系等三对内外关系,使“指定国立大学法人”成为打破国立大学内部壁垒、大学与外部社会之间的壁垒、大学与国外壁垒的领先者。这三重壁垒既守护着日本国立大学的保守性,也体现出制度变革的困难性[13]。

第一,在国立大学的内部关系方面,促使各类资源流动,打破大学内部壁垒。在学校内部,开拓跨领域研究、扶植新兴领域研究,信息共享,促进资源的流动;与之相应设立新的管理跨领域研究机构。大阪大学设置了“共创机构”,负责管理校内的跨学科协同研究以及校内各组织间的跨领域合作,同时也管理与产业界的合作和共同研究。建立以学生为本的教育体系,促进本科生和研究生的校内流动。改善教师特别是青年教师待遇,增加青年教师比例和女教师比例。东京工业大学明确目标将青年教师比例提升至31%以上,名古屋大学保证将女教师比例增加至30%以上。

第二,在国立大学与日本社会的关系方面,形成“大学服务社会—社会捐赠回馈大学”的良性循环。早在20世纪80年代,产业界的经营者就不断发表意见,要求大学引进竞争原理、打破大学的保守性[14]。获批“指定国立大学法人”的6所大学分别提出了打破大学与社会壁垒的多项措施,包括吸纳校外人士和毕业生参与谋划大学发展、重视校友会的作用以及促进利益相关者参与治理。京都大学、东京工业大学、名古屋大学、大阪大学都提出以国内外校友会为中心,强化大学与毕业生及地域社会的联系;加强以大学为一个整体,发挥综合能力应对社会经济新需求的能力,进一步加强大学与地域社会的协同;共享教育资源,广泛开展面向社会的教育;开展内容丰富的社会讲座、开设产学共创教育等,促进大学与地方的良性互动。

第三,在国立大学与国际社会的关系方面,通过“引进来—走出去”,双向良性互动打破大学与国际社会的壁垒,促进国际循环。从“指定国立大学法人”的评审指标亦可看出,不仅统计留学生比例,也统计本科生和研究生的出国比例。采取着眼于亚洲、放眼全世界的建设策略,建设吸引国外研究者和留学生的大环境,强化国际间协作,助推国际化办学。名古屋大学进一步推进国际协同解决世界性课题的“亚洲共创教育与研究机构”建设;充实国际教育计划,预期接受3200名留学生;推进研究生课程的英语授课化;完善宣传话语体系,向世界发出更多日本大学的声音。大阪大学则分区域建立协作联络点,既有着眼于亚洲的ASEAN 校区(位于泰国曼谷),也与国外20所一流大学建立合作关系,同时以“阪大全球化”校区作为组织间合作的野外实践基地。

4.促使国立大学财务来源多样化

国立大学财政基础薄弱是近年来日本大学界的一大难题。国立大学法人评价委员会佐佐木毅会长指出,“在评审的过程中,很多评审委员对国立大学的财政基础与世界上有竞争力的大学相比非常薄弱表示担忧”。“强烈要求政府扩充公共支援、策划能够促进捐赠的税制改革和营造大环境,同时,期待大学能够获取社会的广泛支援、包括经济界和个人捐赠的大幅增加。期待‘指定国立大学法人’的设立,能够给高等教育和国立大学带来新的刺激,拉动高等教育的持续发展。”[15]经文部科学大臣同意,文部科学省将放宽对“指定国立大学法人”子公司充分利用科研成果等项目投资、租赁土地等固定资产等方面的管制。东京大学在“未来构想概要”中提出有效利用土地资源,打造捐赠文化,使财务来源更加多样化。京都大学在“未来构想概要”中也提出通过捐赠、社会人教育项目、充分利用现有资产增加大学收入,同时开展一定的收益项目。东京工业大学财务目标明确提出使东京工业大学基金增至100亿日元的计划,进一步强化与校友会的联系,并加强与民间的合作,再开发田町校区,确保事业收入每年10亿日元[16]。增加资金运营收入、提高社会和个人捐赠、促进大学固有资产有效利用、推进收益项目等多种方式成为日本国立大学财政来源的重要途径。

四、结语

“指定国立大学法人”大学自2017年正式确定以来,仍处于建设过程中,且不断有新的改革措施出台。建设世界一流教育与研究基地已成为日本高等教育未来发展的牵引力和推动力,“指定国立大学法人”制度是日本建设世界一流大学的重要着力点和集中发力点。日本中央教育审议会在《面向2040年的高等教育大构想》中提出:为改善经营管理,通过国立大学法人整合、提高经营效率,创设国立大学“一法人多大学”制度;不分国立、公立、私立,开展大学间的合作,最大可能地发挥各大学的优势等政策举措[17]。我们认为,日本国立大学法人处在新一轮改革过程中,改革涉及加强大学内外部治理机制体制建设、促进国内国际有效循环、加强产学合作、增加青年教师与女教师和国外研究人员比例、实现信息公开透明、实行动态调整、放宽对“指定国立大学法人”的经营管理管制、扩充财务来源等诸方面,对我国建设高质量高等教育体系、构建国内国际双循环的新发展格局,具有一定的参考意义。