单独设置特殊教育教师资格证书类别——完善中国特色的教师资格制度

徐知宇，王 雁，顾定倩，范文静

（北京师范大学特殊教育学院，北京 100875）

我国自1994年开始实行教师资格制度，这是对教师实行的法定职业许可制度，规定了公民获得教育教学资格的基本条件和要求，又称为“教师资格证书制度”“教师资格认证制度”等。现行的教师资格制度将教师资格分为小学教师、中学教师等共七类，但一直未单独设置特殊教育教师资格类别。对特殊教育教师资格的规定主要源于特殊教育领域的政策法规，仅要求特殊教育教师“持证上岗”。这种规定是在特殊教育教师数量不充足、职业地位不高、特殊教师教育体制不健全等条件下的产物，是一定时期内的过渡性办法。随着特殊教育改革的深入和对特殊教育师资要求的日益提高，因缺乏特殊教育教师资格证书而产生的问题也日益凸显，仅要求“持证上岗”已无法适应特殊教育师资队伍建设的需要。因此，亟需进一步完善我国的教师资格制度，设置单独的特殊教育教师资格证书类别，严格特殊教育教师资格准入标准。

一、我国特殊教育教师资格政策的演变历程

为应对不同时期特殊教育发展提出的要求，对特殊教育教师资格的规定也在随之演变，且不同地区具体落实特殊教育教师资格政策的方式也有所不同。

（一）提倡建立特殊教育教师资格制度

20世纪90年代起，我国陆续出台《教师法》《教师资格条例》等法律法规，要求“国家实行教师资格制度”。［1-2］特殊教育领域的相关政策文件中也要求制定相应的特殊教育教师资格证书制度。例如，1994年颁布的《残疾人教育条例》就提出要在国家层面实行“残疾人教育教师资格证书制度”。［3］在部门工作文件《残疾儿童少年义务教育“九五”实施方案》中也要求面向特殊教育学校（班）中的教师实行特殊教育教师的任职资格制度，并要求建立单独的特殊教育教师资格标准。［4］这类表述在随后颁布的《特殊教育学校暂行规程》《关于“十五”期间进一步推进特殊教育改革和发展的意见》等政策文件中也有所体现。［5-6］

在上述政策倡导下，诸多地区随即开展实践探索，尝试建立地方性特殊教育教师资格制度。由于这一时期我国并未在国家层面建立起特殊教育教师资格制度，因此不同地区对特殊教育教师资格的要求有所不同。第一类是依据《教师法》的相关规定，仅要求特殊教育教师持有教师资格证书即可上岗，如河南省等地区。［7］第二类则是尝试建立了“普教教师资格证书+地方性特殊教育教师资格证书”的“双证书”式资格制度。例如上海市设置了盲、聋、弱智和工读四类特殊教育教师资格，要求特殊教育教师需同时获得国家要求的教师资格证书和上海市特殊教育教师资格证书才能上岗。［8］

近十年，我国特殊教育发展进入了质量提升的新时期，需要通过严格准入环节从源头提升特殊教育教师队伍整体质量。多项特殊教育政策文件中再次强调要建立特殊教育教师资格制度。例如2014年出台的《特殊教育提升计划（2014-2016年）》明确要求“提高教师专业水平，研究建立特殊教育教师专业证书制度，逐步实行特殊教育教师持证上岗”。［9］2015年印发的《特殊教育教师专业标准（试行）》（以下简称为《特教教师专业标准》）也明确指出，各级教育行政部门要依据该标准“制定特殊教育教师专业证书制度和准入标准，严把教师入口关”。［10］为响应国家政策要求，黑龙江省、四川省等地区颁布的地方性政策中也提出要建立特殊教育教师资格制度。［11-12］

（二）提出特殊教育教师的任职条件

自2017年以来政策要求发生转向，由建立特殊教育教师资格证书制度转变为要求特殊教育教师获得教师资格证书并符合相关任职条件即可获得从业资格。这是由于特殊教育教师申请的是普教教师资格证书，在资格考试环节无法判断申请者是否具备基本的特殊教育专业素养。为保障从业者的质量，政策文件中开始强调，特殊教育教师在持有教师资格证书的同时，还必须接受一定的特殊教育专业教育并考核合格。例如《第二期特殊教育提升计划（2017-2020年）》中指出，到2020年特殊教育从业者应取得教师资格证，非特殊教育专业毕业的教师还需参与“省级教育行政部门组织的特殊教育专业培训并考核合格”。［13］同年修订的《残疾人教育条例》中也规定：从业者需是特殊教育专业毕业生或接受过教育行政部门组织的特殊教育相关培训并考核合格者；从事听力、视力残疾人教育的特殊教育教师要达到国家规定的手语、盲文等级标准。［14］

目前，我国大部分地区仍采用“资格证书+任职条件”作为特殊教育教师的资格准入标准，上海等少数地区沿用之前的“双证书”式地方性特殊教育资格制度。自2020年开始，天津市、陕西省等个别地区开始依据《关于中小学教师资格考试增加“特殊教育”等学科的通知》开展试点工作，尝试在中小学教师资格考试面试中增设特殊教育学科，探索新的特殊教育教师资格制度模式。［15］

综上可见，我国现行的教师资格制度并不完善，特殊教育教师的资格问题一直未得到彻底解决。到目前为止，仍未在国家高位法中对特殊教育教师的资格问题进行明确规定，各地区的特殊教育教师资格准入条件存在明显差异；特殊教育相关政策文件对教师资格的规定也不完全一致，且缺乏对特殊教育教师资格实施和管理的具体指导。

二、缺乏特殊教育教师资格证书引发的矛盾

随着特殊教育师资队伍建设改革的不断深化，我国特殊教育教师资格认定标准与全面提升特殊教育师资队伍质量的要求之间的差距愈发明显。由于缺乏特殊教育教师资格证书，在加强特殊教育师资队伍建设的实践中存在诸多矛盾。

（一）不同政策法规中特殊教育教师身份定位存在矛盾

现行的有关特殊教育教师的政策对特殊教育教师身份的定位存在明显的矛盾。部分政策文件将“特殊教育教师”视为一个单独的教师类别，与其他类别教师并列。例如国家曾颁布《关于加强特殊教育教师队伍建设的意见》［16］、《特教教师专业标准（试行）》［10］、《特殊教育专业认证标准》等多个专门针对特殊教育教师的政策文件。［17］此外，教育部实施的“卓越教师培养计划”和《特殊教育专业师范生教师职业能力标准（试行）》都是将特殊教育教师作为单独类别与幼儿园、小学、中学和职业教育教师并列，要求分类指导和培养。［18-19］

但与之矛盾的是，我国现行的教师资格制度中却未单列特殊教育教师，《教师法》［1］和《教师资格条例》［2］均未对特殊教育教师做出论述。同时，《教育类研究生和公费师范生免试认定中小学教师资格改革实施方案》（以下简称“免试认定方案”）将特殊教育视为一门学科，［20］指出特殊教育学专业毕业生应以幼儿园、小学、中学和职业学校教师为培养目标，建议任教学科为幼儿园和特殊教育。这些政策未将特殊教育教师视为单独的一类专业人员，而是从属于幼儿园、小学和中学教师类别的一个子类别。

综上，不同政策文件中对于特殊教育教师的身份定位有明显的不同。由此产生疑惑：特殊教育教师究竟是一个单独的教师类别，还是仅从属于其他教师类别下的子类别（学科）？定位于“类别”或“学科”，背后对应了完全不同的逻辑，对此问题的回答对特殊教育师资队伍建设具有重要影响。

（二）准入标准与特殊教育师资发展需求存在矛盾

特殊教育发展需要高素质专业化的特殊教育教师，但现行的特殊教育教师资格准入门槛却较低，持有教师资格证书即可上岗，在资格准入环节缺乏对申请者特殊教育专业素养的严格考核。虽然这种制度设计下，特殊教育教师来源广泛，但无法保障申请者的专业素养达到行业认定的最低标准，从而使实际的师资质量与预期目标之间存在较大差距。

从世界主要发达国家的制度设计看，多要求特殊教育教师同时持有教师资格证书和特殊教育教师资格证书，且对他们有更高的学历标准。例如，美国要求特殊教育教师必须具有本科或本科以上的学历，以及所在州的特殊教育教师资格证书。［21］日本特殊教育教师资格证书在申请前都要求先获得教师资格证书，以及修满相应的科目和学分。［22］英国同样采取双证书制度，从事特殊教育教师职业必须先获得教师资格证书，之后修习研究生层次的特殊教育类课程，取得特殊教育教师资格。［23］双证制度设计肯定了特殊教育教师职业的专业性，承认它是作为独立教师类别存在，认为其应具备的专业性知识与技能范畴要超出普通教育教师。我国当前特殊教育教师的资格准入门槛低，与发达国家的普遍做法存在差异。

此外，发达国家特殊教育教师资格通常是多种类的，遵循“特殊教育教师+具体类别”的原则，分类制定资格标准、分类培养。例如，美国特殊教育教师资格包含初级、高级和专业助手三个系列，共26类特殊教育教师。我国《中华人民共和国残疾人保障法》规定的残疾类别包括视力残疾、听力残疾等共8类。［24］实际中有聋校、盲校、培智学校、自闭症学校、工读学校等类别的特殊教育学校。为保障特殊教育学校中所有学生的高质量教育，要求特殊教育教师形成自己的专长领域，为学生提供更具针对性和专业性的教育将是必然的发展趋势。因此，也需要针对不同障碍类别设置不同类别的特殊教育教师资格。但若采取在中小学教师类别下设置特殊教育学科的方式，则后续无法细分特殊教育教师子类别。这与国际上不断提高特殊教育教师专业标准、分类制定各类别特殊教育教师资格标准的趋势存在矛盾，与我国未来特殊教育师资队伍发展需求之间也存在矛盾。

（三）特殊教育教师的资格政策与培养制度之间存在矛盾

缺乏特殊教育教师资格证书导致在特殊教育教师培养与准入环节衔接上存在诸多无法调和的矛盾，成为限制特殊教育师资队伍质量提升的瓶颈问题。首先，专业认证与毕业生获取的教师资格证书不匹配是当前最为突出的矛盾。我国实行的《特殊教育专业认证标准》中明确将“获取教师资格比率”作为对毕业生质量评量的量化标准之一，要求通过第二级的培养机构毕业生教师资格证书获取率大于等于75%、第三级的标准为大于等于85%。由于尚无特殊教育教师资格证书，毕业生只能获取其他类别的教师资格证书。［17］由此引发以下问题：第一，申请认定专业认证二级、三级的培养机构，在考察获取教师资格比率这一指标时，是否任意类别的教师资格证书都可算在内？若都包含在内，获取其他类别教师资格证书仅能代表持有者具备对应类别教师资格要求的素养，不能证明其具备特殊教育教师所需的专业素养，教师资格证书获取率达标无法证明其特殊教育专业毕业生达到了特殊教育行业认可的质量。第二，通过第二级、第三级认证的培养机构的毕业生应该接受何种类别的教师资格认定？由于没有对此问题作出明确规定，现实中主要由培养机构或学生自主选择。但不论是何种方式，专业机构考核内容、考核标准与教师资格证书对应资格标准之间都存在逻辑上的矛盾。《特殊教育专业认证标准》中明确要求各培养机构根据《特教教师专业标准》制定培养目标、课程教学和毕业要求。［17］特殊教育专业毕业生的考核标准都是指向特殊教育专业素养，其他类别教师资格的资格考试标准指向对应类别、任教学科领域的专业素养，两者之间并不匹配。

此外，即使当前个别地区已经开始尝试“设置特殊教育学科”这一变通方法，上述矛盾也不能得到根本解决。例如，天津规定中小学教师资格考试小学、中学类别面试增设特殊教育学科，笔试科目三《科学知识与教学能力》结合面试一并考核。［15］将特殊教育设置为学科，意味着其资格考试内容和标准仍以小学、中学教师类别为基准，仅是在面试中叠加了对特殊教育基础知识与技能的考核，这显然不符合《特教教师专业标准》的要求。与之类似，2020年颁布的免试认定方案在执行中也存在这种问题。一方面，免试认定方案规定：统一组织师范生教师职业能力测试应当以“所开设专业的人才培养目标、师范生教师职业能力标准要求”为制定依据。［20］即特殊教育师范生教师职业能力测试应当以《特教教师专业标准》《特殊教育专业师范生教师职业能力标准（试行）》为依据。另一方面，该方案却建议特殊教育学毕业的研究生和公费师范生申请小学、中学段的特殊教育学科教师资格。方案内部的规定就存在“以特殊教育为主”和“以中小学普通教育为主”的逻辑矛盾。

三、完善中国特色的教师资格制度，单独设置特殊教育教师资格证书

形成于20世纪90年代的教师资格制度很明显已经不适用于当前形势发展的需要。要解决上述矛盾与问题，迫切需要完善中国特色的教师资格制度，制定符合特殊教育师资建设需求的资格认定标准。实现此目标，应先厘清以下关键问题：第一，特殊教育教师是否应当作为单独的教师类别？第二，基于中国实际，是否要采用“证书+证书”的教师资格制度设计？第三，为适应特殊教育发展需求，具体应当如何完善我国的教师资格制度？

（一）特殊教育教师应视为单独类别的专业人员

判断“特殊教育教师是否是一个独立的教师类别”，实际是判定特殊教育教师是否是一类单独的专业人员。从政策法规的规定看，《教师法》中明确将教师界定为履行教育教学职责、承担教书育人工作的专业人员。［1］特殊教育教师作为我国师资队伍的重要组成部分，其身份必然也是专业人员。2015年修订的《中华人民共和国职业分类大典》中也明确指出教师（教学人员）是“从事各级各类教育教学工作的专业人员”，属于“专业技术人员”类，其中包括特殊教育教师等六小类。［25］上述内容从法律上确定了特殊教育教师作为独立类别专业人员的地位。

从专业性的内涵看，特殊教育教师职业也符合专业的标准。劳凯声认为，一种职业要被认可为专业，需要具备以下条件：（1）具有特定的、不可替代的社会功能；（2）具有系统的、完善的专业理论和成熟的专业技能；（3）具有保证该专业活动顺利进行所必须的专业自主权和专业组织。［26］可以基于此来对特殊教育教师的专业属性进行分析。第一，特殊教育教师的教育对象具有特殊性，与之对应的特殊教育教师的工作职责、内容与其他类别教师具有显著差异。他们不仅需要为特殊儿童提供学科教育教学，还需要为其提供教育评估、个别化教育干预、教育康复等，具有不可替代的社会功能。第二，基于教育对象、工作职能的特殊性，特殊教育教师在专业素养构成上也具有独特性。《特教教师专业标准》对从事特殊教育教师职业所需的专业素养要求进行了系统阐释；［10］并在《关于加强特殊教育教师队伍建设的意见》和卓越教师培养计划中，都明确将特殊教育教师作为独立的类别，设置了不同于其他类别教师的“复合型”培养目标，意味着特殊教育教师需经过专门的培养或培训才能胜任工作。［16］［18］第三，与其他类别教师一样，特殊教育教师在工作实践中实际享有包括教育教学、开展学术研究、评价指导、专业培训等在内的专业自主权。

可见，特殊教育教师职业符合成为专业的系列条件，应当视其为单独的一类专业人员。基于此，应当与其他类别教师一样，为特殊教育教师制定单独的准入标准，设置单独的教师资格证书。从而在制度层面对其身份进行确认并提供必要保障，促进特殊教育教师持续专业化，使其能够有效地履行社会职能、持续提高教育教学质量。

（二）双证书制度在我国的适用性不佳

从各发达国家特殊教育教师资格制度的变革历程看，双证制度的出现是为了应对融合教育发展及教育质量全面提升提出的现实需求。以美国为例，21世纪前大多数州并不强制要求特殊教育教师一定要具备教师资格证书，随着越来越多的残疾学生接受融合教育，要求提高特殊教育教师的学科教学素养，使他们能更好地在融合教育环境中为残疾学生提供指导。［27］在此背景下，越来越多的州开始实行双证制度。双证制度实际是在特殊教育教师资格证书制度已相对成熟的前提下，为适应融合教育的普及带来的特殊教育教师角色和专业素养要求转变的产物。

从我国的实际看，我国特殊教育发展虽然也进入质量全面提升的阶段，且积极推进融合教育，但特殊教育学校仍然是残疾学生重要的安置方式，特殊教育学校教育教学质量的提升仍是重点工作之一。长久以来，我国特殊教育教师专业人才储备不足、专业水平有待提升的问题没有得到根本解决。当前要求加强特殊教育师资队伍建设，仍侧重于提升特殊教育教师的“特殊教育专业素养”。同时，特殊教育教师还存在专业地位较低、职业吸引力有限等现实问题。过高的资格准入条件可能会让申请者心生退却之意，不利于特殊教育行业吸收人才。此外，从我国教师资格制度的整体设计框架看，现行的教师任职资格采用的是“教师资格证书+条件”的模式。“证书”是指获得教师资格类别中列举的任一类别的教师资格证书，“条件”是指对申请者应达到的学历、身体素质、道德品质等条件做出明确的规定。特殊教育教师资格证书制度是从属于教师资格制度，其制度设计逻辑应当与制度整体设计保持一致。

（三）完善我国教师资格制度的对策

当前迫切需要完善具有中国特色的教师资格制度，实现特殊教育教师资格证书从无到有的转变，使其资格认定标准既能适应现实需求又能与我国教师资格制度、教师教育制度相适应，实现特殊教育师资队伍整体质量提高的目的。

应在教师资格类别中单列特殊教育教师，构建单独的特殊教育教师资格认证标准，从学历要求、教师资格考试、教育教学实践等方面对特殊教育教师提出明确要求。具体而言，获得特殊教育教师资格应当具备以下条件：具备基本的专业素养与能力，良好的思想道德品质及身体素质；依据从事特殊教育的层次，符合对应的学历标准；特殊教育教师资格考试合格。还应当抓住国家推进“六修五立”工作的契机，在《教师法》等国家法律、行政法规中正式增设特殊教育教师类别，从法律法规层面对特殊教育教师资格证书的设计、发放与管理相关程序予以确定。

在制定特殊教育教师资格认定标准时还应当充分考虑特殊教育师资队伍构成的复杂性，针对不同类型的特殊教育教师设定额外的资格条件。第一，充分考虑不同障碍类别特殊教育教师的差异。我国特殊教育学校包括培智学校、聋校、盲校、综合类学校等，由于教育对象的差异，对特殊教育教师专业素养要求也略有不同。依据《残疾人教育条例》中的规定，可为不同障碍类别特殊教育教师设定相应的资格条件。

第二，充分考虑专任教师与其他专业人员的差异。随着特殊教育学校中生源结构呈现出障碍程度加重、多重障碍增多的趋势，要求加强康复类专业人员配备，包括物理治疗师、作业治疗师、定向行走训练师等。在特殊教育学校中从业的各类专业人员，不仅需具备教师资格证书，还应依据各类专业人员的岗位特点，对其资质做出明确规定，设定相应的岗位条件。

第三，充分考虑特殊教育专业毕业生与其他社会人员的差异。依据《残疾人教育条例》，非特殊教育专业毕业生必须接受相应的特殊教育专业教育并考核合格。［14］那么，在设置特殊教育教师资格证书后，非特殊教育专业毕业生是否还需要接受一定的特殊教育专业教育呢？从我国师资队伍建设的趋势看，要求在教师资格证书认定与专业教育之间建立明确的制度关联。［28］如《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》中就明确提出“完善教师资格考试政策，逐步将修习教师教育课程、参加教育教学实践作为认定教育教学能力、取得教师资格的必备条件”。［29］在制定特殊教育教师资格认定标准时，也应考虑将修习特殊教育相关课程、参与教育教学实践作为非特殊教育专业毕业生取得从业资格的必备条件。

此外，设置单独的特殊教育教师资格证书的同时，还应当出台配套的政策与标准，确保该制度的顺利实施。一是应加快制定配套的特殊教育教师资格考试标准、笔试与面试大纲，确保特殊教育教师资格考试的笔试和面试有据可依。标准的制定应突出“复合型特殊教育教师”的专业特征。二是加快出台特殊教育教师课程标准，实现特殊教育教师专业标准、课程标准与资格标准之间的衔接。教师教育变革应当是一个系统的工程，教师专业标准与教师教育课程标准、教师资格证书实施条例等在相关内容上应当具有一致性。［30］通过完善系列标准，进而整体推动特殊教育师资队伍变革。