生态环境损害行政主导型救济模式初探

于晶晶，王 康

（河北经贸大学 法学院，石家庄 050000）

随着《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》的发布，我国逐渐建立了以生态环境损害赔偿制度和环境民事公益诉讼制度为基础的生态环境损害双轨制救济模式。然而，长期的实践经验表明，单纯依靠诉讼手段的事后救济难以实现生态环境的有效修复，而长期的滞后救济也容易让环境污染者产生“先污染、先盈利、后赔偿”的侥幸心理。因此，在生态环境损害双轨制救济模式下，有必要给予行政机关充分发挥行政职能优势的空间，尝试建立以行政机关为主导、司法机关为辅助的行政主导型救济模式。在生态环境损害救济过程中，行政主导型救济模式具有及时性、专业性的优势，能够有效弥补现阶段双轨制救济模式下公私益转化困境和双轨制融合不畅的固有缺陷。申言之，行政主导型救济模式的建立，一方面有助于弥补生态环境损害双轨制救济模式的制度不足，另一方面也有助于实现“用于救济生态环境本身损害”的制度构建目标。然而，在目前的环境法律制度体系中，虽有“责令消除污染”“责令恢复原状”“责令赔偿损失”等诸多行政强制手段，但并没有确立起其发挥作用的主导地位，目前的救济模式中对行政主导型救济的路径和程序的规定尚待补充，在一定程度上，行政机关只是依靠自身的固有行政职能来实现生态环境损害救济。由此，有必要对行政主导型救济模式的必要性和重要性进行更为详尽的说明，对行政主导型救济模式的制度内容和入法路径进行更为严谨的论证。

一、生态环境损害双轨制救济模式分析

近年来，我国已经初步形成了生态环境损害双轨制救济模式的雏形，但双轨制救济模式在应对实践案件时稍显乏力。生态环境损害救济的延迟性逐渐与新时代环境治理需求不相匹配。因此，需要正视现阶段双轨制救济模式存在的制度问题，为实现制度优化寻找突破口。

（一）现行模式：生态环境损害双轨制救济模式雏形

2020年5月《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）的颁布使生态环境损害赔偿制度得以法典化，《民法典》第1234条和1235条对生态环境损害修复责任和索赔权进行了详尽规定。这一规定引起了学术界关于生态环境损害赔偿制度的大讨论，继而产生了有关生态环境损害赔偿制度的思考。事实上，我国生态环境损害赔偿制度在发展过程中经历了由试点到制度实施的嬗变：2015年9月《生态文明体制改革总体方案》的通过，拉开了新时代生态文明建设的序幕。随后依据此文件的指导精神，2015年12月《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》在吉林、江苏等地展开。在总结试点经验的基础上，2018年1月《生态环境损害赔偿制度改革方案》出台，并在全国范围内开始施行。随后，各项司法解释的颁布对生态损害赔偿制度的实施作出了更为详尽的规定。

根据上述文件和最高人民法院出台的相关司法解释可知，我国已经形成了体系合理、层次清晰的双轨制生态环境损害救济体系，主要包括生态环境损害赔偿制度和环境民事公益诉讼制度。在这一套生态环境损害救济体系之中，省、市级地方人民政府，符合法律规定的社会组织都有权利提起诉讼，对生态环境损害责任人进行追究，对生态环境损害进行修复。

事实上，双轨制救济模式的形成具有学理上的合理性，我国诸多学者也围绕环境民事公益诉讼制度和生态环境损害赔偿制度两者的基本属性、权利基础、适用范围、起诉顺位等问题展开了一系列的论证，进一步夯实了生态环境损害救济双轨制模式的理论根基。在立法者和法学研究者的推动下，双轨制救济模式已经逐渐成为生态环境损害救济的常规路径。实践中，全国各地亦为贯彻绿色发展理念、推进生态文明建设，积极推进环境民事公益诉讼制度和生态环境损害赔偿制度的适用。在双轨制救济模式下，形成了一大批具有代表性的环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿磋商与诉讼的典型案例。与此同时，生态环境损害双轨制救济模式的“二诉并行”模式，也为公众带来了“双重保险”的安全感，获得了广大社会公众的支持。

（二）实践困境：生态环境损害双轨制救济乏力

一方面，生态环境损害的私益转化与量化和公益救济需求不相匹配，导致生态环境损害的公私法救济错位。实践中，为救济生态环境损害，一般会选择将预期的修复措施转化为确定的财产损失，由法律规定的机关和社会团体向排污者追究赔偿责任。这种由政府或社会团体主导的救济模式实际上存在着一定的争议：这种财产权益的具体化难以囊括生态环境损害的全部损失。一般意义上，环境对于人的价值被区分为使用价值与存在价值。而某些存在价值，例如清洁的空气、舒适的环境，在未转化成有害的环境介质之前是无法被归入法定权利范畴的，更不会被考虑到转化为财产利益。另外，生态环境损害对应一系列不同种类的民事权益：人身法益、财产法益、环境法益等。这些非具象化的利益无法被量化。若要考虑救济包括环境公益在内的所有利益，完整救济这些利益所需要的条件和具体方式就更难判断。

另一方面，生态环境损害赔偿制度融入传统的侵权责任框架时存在挑战，导致生态环境损害双轨制救济模式之间出现制度融合不畅的困境。事实上，生态环境损害赔偿制度在诉讼机制和程序要求方面都遵循民事诉讼的框架要求，但因其特殊的调整对象和实践目的，难以完全适用传统环境侵权责任的无过错责任原则、违法性要件排除、因果关系举证责任倒置等基本构成要件。第一，生态环境损害赔偿诉讼不应适用无过错责任原则。在传统的环境侵权结构中，对于环境私益的损害一直遵循“人—人”的直接侵权模式，即环境作为媒介将侵权人的侵权行为传导给受害人，致使其人身利益、财产利益受损。但传统的环境侵权模式忽略了环境作为媒介也受到了损害的事实，而更关注受害人的民事权益受损。在《中华人民共和国侵权责任法》颁布之初，由于环境纠纷的复杂性与受害人个人举证调查的低效性，立法者将环境侵权界定为特殊性侵权，特殊性便在于其适用无过错责任原则，即侵权人损害他人民事权益，不论侵权人有无过错，法律规定侵权人都应当承担侵权责任。然而，这种无过错责任原则在生态环境损害赔偿诉讼中并不能适用。生态环境损害赔偿诉讼在侵权模式上遵循“人—环境—人”的间接侵权模式，环境获得了主体地位，不再作为媒介存在。这种模式下若还适用无过错责任原则，势必会影响生产企业的自由权益。第二，生态环境损害赔偿诉讼无需排除行为违法性。环境侵权所适用的无过错责任原则无需行为违法即能认定企业的责任。但生态环境损害赔偿诉讼更侧重于对排污企业行为合法性的考量，若合法行为仍引起企业的巨额赔偿，势必会引发企业的消极情绪，进而影响经济社会发展。第三，因果关系举证责任倒置难以适用于生态环境损害赔偿诉讼。因果关系举证责任倒置同无过错损害原则一样，其确立都受到环境直接侵权模式的影响。环境直接损害通过环境本身传导，其过程缓慢、影响损害发生的因素复杂多样，损害结果又多以人身损害为主，导致其证明难度大、成本高。又因环境侵权者往往是大型排污企业，而受害人都是普通民众，二者调查能力和取证能力悬殊，所以因果关系举证责任倒置在传统环境侵权中得以适用。但在生态环境损害赔偿制度中，纯粹生态环境损害往往是由污染与破坏行为直接导致的，并且受损对象不会涉及民众个人的人身或财产损害，因而因果关系证明难度较低。同时，生态环境损害赔偿诉讼的主体是地方政府而非个人，其取证能力大大提升。因此，因果关系举证不能的顾虑已被打消，因果关系举证责任倒置规则的适用前提也不复存在。

二、生态环境损害行政主导型救济模式的生成逻辑

（一）法理基础：主、客一体下生态主体地位的强调

在哲学层面上，环境治理制度的认识论基础有整体主义哲学观和个人主义哲学观之分。整体主义哲学观认为，生态环境危机的本质是人的不正当开发利用行为破坏了生态系统的整体性和平衡性〔1〕。而与之相对应的个人主义哲学观则认为，只有人有内在价值，生态没有内在价值，人是目的，生态是手段，其坚持人与生态不平等的价值观念，由此催生出人凌驾于自然之上、违背生态规律的价值取向和经济政策。个人主义哲学观和整体主义哲学观的分野使法学领域衍生出“主、客二分”与“主、客一体”的理论分歧。其中“主、客二分”的价值观是人类中心主义，而“主、客一体”的价值观是人类生态系统整体主义〔2〕。

在“主、客一体”法理基础上对生态环境主体地位的强调，将生态环境损害救济从私法属性的环境救济手段中剥离出来。一般来讲，私益属性和公益属性的划分主要以制度性质为依据，例如《民法典》中环境民事私益诉讼制度便是典型的私益属性的环境治理制度，而环境民事公益诉讼制度则是公益属性的环境治理制度。在我国，私益属性的环境救济手段主要是以《民法典》为基础的环境私益诉讼，双轨制模式下的生态环境损害救济往往因其诉讼结构与民事诉讼一致，被归结为环境民事救济手段。但生态环境损害的公法属性与救济手段的私法属性有着本质的不同：生态环境损害的公法范畴要求生态具有独立的主体地位，而环境民事救济体系的私法性要求“人是万物的尺度”，这正是“主、客一体”与“主、客二分”的关键分歧所在。“主、客一体”突破了“主、客二分”法理基础上“人一定是主体、物一定是客体”的法理逻辑，提出了生态作为法律主体的可能，并逐渐实现“主体人”法律研究范式向“生态人”法律研究范式的转型。值得注意的是，“生态人”法律人模式不是否定人的经济性和社会性，而是将人与人的关系及人与自然的关系贯彻到经济人属性和社会人属性之中，以此来拓展法律人的精神外延。

生态环境损害救济模式应建立在以生态整体主义为基础的法学理论上。因为“人主导自然”观念的长期存在，使我们忽视了人仅是生态系统内一项组成要素的既定事实，“主、客一体”法理逻辑对生态主体地位的强调，使生态利益与人身利益、财产利益地位等同，同时提醒立法者在环境治理制度设计中逐步将公益保护与私益保护区别开来，为纯粹生态利益保护提供立法资源。

（二）职权要求：生态环境损害负外部性的矫正需求

保护生态环境属于政府的社会职能。为维护环境公共利益，行政机关在行使行政职权时被赋予了更多生态环境损害负外部性矫正的职能要求。为落实这一职能要求，《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）和其他环境保护相关法律规范作了明确规定。首先，《宪法》第26条第1款规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”在确立国家环境公权力的同时，实际上也为国家设置了应当承担的环境保护义务：“防治”具有“预防”和“治理”的双重含义，“国家防治污染和其他公害”表明了，国家既需要对可能出现的环境风险进行预防，也需要对已经造成的环境损害进行治理。前者可以被理解为生态环境损害风险预防义务，后者则可被理解为生态环境损害修复义务。由此可见，我国《宪法》第26条第1款实际上已经确立了国家的生态环境损害救济义务。而国家生态环境损害救济义务的实现，需要以国家公权力的权威效力和机构职能为履行基础。其次，《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）以及其他若干生态环境保护单行法，也明确规定了各级人民政府应该对所属辖区内的环境质量负责，即明确了地方政府的环境保护义务。

（三）优势特征：行政主导型救济的及时性和专业性

行政机关进行生态环境损害救济不仅仅来源于其先天公权力职能要求，还来源于其处理环境事务的及时性和专业性优势特征。正是这种优势特征能很好地应对生态环境损害发生的紧迫性和复杂性。

生态环境损害发生的不确定性决定了生态环境损害救济的紧迫性，生态环境损害发生之前，应注重环境风险的预防和管控；生态环境损害发生之后，应尽早对损害结果进行治理和修复。因为修复工作拖延的时间越长，受损害的生态环境越难以恢复，并且造成次生损害的可能性也逐渐增加。可见，生态环境损害预防与生态环境损害救济宜早不宜迟。行政职能的及时性特征使得行政主导型救济可以有效满足生态环境损害救济的紧迫性要求。一般来讲，行政机关采取的行政手段从作出到生效较少存在延迟现象。以行政命令为例，其在送达损害责任人后立即生效，损害责任人应当依照行政命令要求，在规定时间内消除环境风险或承担生态环境损害修复责任。因此，与救济相对滞后、程序较为复杂冗长的生态环境损害赔偿诉讼和环境民事诉讼等相比，行政救济无疑是最为高效、便捷的手段。

就技术层面来讲，生态环境损害评估和生态环境修复尚存在技术难度高、持续时间长等问题，这也是其复杂性的表征之一。根据《生态环境损害鉴定评估技术指南总纲和关键环节第2部分：损害调查》（GB/T39791.2-2020）的要求，在编制生态环境修复方案时必须综合考虑生态环境的损害程度、环境质量标准的相关要求、周边地区的建设规划等诸多因素，在经过专业机构起草、专家论证、公众参与、社会公示等多个环节之后，才能形成最终的修复方案。对于生态环境损害赔偿费用的确定，也需要运用科学的计算方法，依靠专业的测算和评估能力。可见，生态环境损害救济是一项融合了环境科学、生态学、生物学等多学科知识与技术的综合性工程，其复杂性决定了必须采取专业性的救济手段。面对此种情况，行政主导型救济在专业性方面的优势应得到有效发挥：一方面，行政机关具有丰富的环境监管工作经验，在各级人民政府和环境主管部门内部都具有大量专门从事生态环境监管的工作人员。另一方面，行政机关在生态环境损害救济工作中资金保障较为充足，可以通过购买服务的方式聘请更为专业的生态环境修复公司进行修复。因此，行政机关有能力在面对复杂多变的生态环境损害时采取及时有效的行政措施。另外，2021年1月修订的《中华人民共和国行政处罚法》赋予了行政机关更多的行政权能，例如第9条对行政处罚种类进行了扩容，增加了通报批评、降低从业等级等处罚种类；等等。这一系列修订不仅夯实了行政机关合理、合法行使行政职权的基础，也为生态环境损害行政主导型救济模式的建立提供了契机。

三、生态环境损害行政主导型救济模式的实现进路

（一）路径选择：环境法视域下环境治理制度的修正

生态环境损害行政主导型救济模式应以《环境保护法》《中华人民共和国行政法》（以下简称《行政法》）等公法规范为主；在制度价值取向选择时，以维护纯粹生态利益为核心；在与私法规范发生不可避免的冲突时，以公法规范为先行规范。在现有公法规范的基础上，生态环境损害行政主导型救济主要有立法论和修正论两种可能的入法模式，有三条路径可供选择：一是修订《民法典·侵权责任编》司法解释；二是制定“生态环境损害赔偿法”；三是环境法视域下环境治理制度的修正。出于效益性和可行性考虑，笔者认为第三条路径更符合现阶段生态环境损害行政主导型救济模式的实现要求，且具有更强的操作性。其缘由在于：首先，虽然生态环境损害行政主导型救济模式不排除私法机制的存在，并且《民法典》为“公法义务渗入私法规范”作了很好的表率，但从实际效果来看，对《民法典》相关条款进行解释，在完善生态环境损害救济条款方面并没有很好的效果，一定意义上达不到制度整合的目标。正如有学者所说，即便在《民法典》中纳入生态环境损害赔偿责任，也无法全面解决生态环境损害赔偿诉讼的法律适用问题〔3〕。由此，可利用第一条路径作局部调整，以回应《民法典》中关于生态环境损害赔偿的相关规范。其次，从法经济学的角度看，在现有《环境保护法》《行政法》等公法规范完备的情况下，对于环境法律制度的调整应以制度整合与协调为主，不能盲目崇尚立法论。笔者认为第二条路径即制定“生态环境损害赔偿法”，应在穷尽现有法律规制方案后或是在现有制度改良不能的情况下才得以适用，因此应先在现有环境法的视域下对环境治理制度予以修正。再次，生态环境损害行政主导型救济模式并不能独立运行，其作用的发挥离不开其他环境治理制度〔4〕。所以，笔者认为，第三条路径即在环境法视域下对与生态环境损害救济相关的环境治理制度进行修正，可以增强制度之间的协调性，为环境法典的编纂设想提供充足的制度基础。

（二）修正前提：以国家环境保护义务为制度基础

以国家环境保护义务为基础，要求生态环境损害赔偿制度以“义务先定论”为指导思想，通过“立法+行政”的制度修正模式，注重协调其他环境治理制度，履行现状维持义务、危险防御义务和风险预防义务等〔5〕。“义务先定论”是在“权利本位论”的概念外延下得以发展的，其产生于环境权理论之后。有些学者发现环境权理论在保护环境时只解决了权利归属问题，并没办法解决权利效力问题，认为环境权理论虽然在法律语言系统下应该有一席之地，但在我国实践中缺乏实施条件。在此背景下，“义务先定论”应运而生，其理论逻辑是：生态利益作为宪法规范的法益，具有同基本权利一样被保护的地位，国家基于对法益的保护而具有环境保护义务，这一义务的实现必须依靠国家行政机关〔6〕。在这一思想指导下，行政机关不能仅仅作为生态环境损害赔偿诉讼的一方当事人主张经济赔偿或生态修复的权利，还应作为国家权力的代表在污染之初便进行必要的参与。另外，以国家环境保护义务履行为制度修正的出发点，为生态环境损害行政主导型救济模式的建立提供了更为夯实的理论基础，以“义务履行”而不是“权利享有”为逻辑起点，更能丰富其制度内涵，也使行政机关在制度推进过程中具有更强的主动性。

（三）修正关键：行政修复义务与民事修复义务的协调及立法处理

为克服单行法零星救济的弊端，生态环境损害行政主导型救济模式的修正应着眼于环境法律体系的整体性。在现有生态环境损害救济体系框架内，除了行政救济模式外还存在民事救济模式。《环境保护法》及其他单行法对于环境行政责任进行了规范，其中不乏行政应急措施、生态修复责任与行政处罚手段等规范。在《民法典》中又规定了生态环境损害的民事赔偿责任，最终形成了基于民事法律规范产生的修复义务和基于行政法律规范产生的修复义务，即民事修复义务和行政修复义务并存的局面。由此，笔者认为，在环境保护法律体系中应对这两种修复义务的协调作具体规定，并设立与《民法典》相呼应的衔接条款。

在环境法律救济体系中厘清行政主导型救济模式的边界至关重要，其与民事救济模式边界的厘清主要表现在如何协调基于民事法律规范产生的修复义务和基于行政法律规范产生的修复义务。笔者认为可考虑“将修复启动阶段提前”与“明确界定修复概念”两种策略：一方面，将修复启动阶段提前意指行政修复程序的启动不应局限于生态环境损害的已然形成阶段，还应着眼于生态环境风险的产生阶段。这一阶段的修复义务应包括环境修复标准的制定、环境损害风险评估制度的确立等。另外，对生态环境损害风险修复的责任，可由行政机关主导，即行政修复责任；对生态环境损害赔偿诉讼后的修复责任可由司法机关主导，即民事修复责任。两者共用一套修复标准，实现生态修复的事前事后有机衔接。另一方面，明确界定修复概念意为明确各个阶段所指的修复为直接修复还是间接修复。笔者认为，通过行政手段来矫正违法和弥补损害应该限于直接修复活动，对于损害没有发生或者修复不能的生态环境损害应该通过政府索赔权的行使来进行救济〔7〕。通过明确修复概念，可将基于民事法律规范产生的修复义务和基于行政法律规范产生的修复义务区分开来。然而有些学者认为这种公、私法并存的救济路径不利于生态修复的完成，认为不需要明确界定直接修复与间接修复的概念范围，而应直接对修复义务进行广义的解释，在修复概念中纳入无法直接修复时可采用的措施，以实现前期行政监管与后期费用索赔的衔接〔8〕。这种理念在立法层面上虽然是高效便捷的，但是从整体来看，不利于制度效用的发挥，不仅可能因为概念模糊而造成两种类型修复义务无法区分，而且可能因为公、私法适用混乱造成行政司法资源浪费。另外，在环境法律体系中作出具体的制度安排之后，还应设置与《民法典》相呼应的衔接条款。

（四）修正保障：各类型环境治理制度顺位次序的厘清

自生态环境损害救济模式生成之初，各类型环境治理制度的顺位次序便引起了学界的广泛探讨，需要明确的是各类型环境治理制度主要包括各项与环境治理有关的行政法律制度、生态环境损害赔偿诉讼磋商制度、生态环境损害赔偿诉讼制度、环境民事公益诉讼制度及环境行政公益诉讼制度等。笔者认为其应遵循“行政法律制度—生态环境损害赔偿诉讼磋商制度—生态环境损害赔偿诉讼制度—环境民事公益诉讼制度—环境行政公益诉讼制度”的适用次序。关于此顺位次序应注重以下几点：第一，磋商制度和诉讼制度的前提是穷尽行政法律制度。事实上，生态环境损害赔偿诉讼对于生态环境本身的关注，是帮助破解环境行政困境的一种方式。在磋商和诉讼之前，应要求行政修复达到最大化实施。第二，坚持磋商制度在前、诉讼制度在后。磋商制度作为一种柔性的纠纷解决途径，相对于诉讼制度，其应用起来更加简便，同时其“司法确认”程序的设置使实施者不必担心磋商结果的实效性。磋商制度在前的规则主要以节省诉讼成本、缓解社会矛盾为出发点，是立法者在解决大量生态修复问题后的智慧结晶，这一智慧结晶也在试点工作中得到了高度认同。第三，建立“行政机关—环保组织—检察机关”层层递进的生态环境损害求偿主体结构。即在环境生态损害产生时，行政机关应首当其冲地采取应对措施，责令侵权人停止侵害、排除妨害；当行政机关履行不能时，应由环保组织作为环境公共利益代表主体提起环境民事公益诉讼，以此来维护纯粹的生态利益；当环保组织提起环境民事公益诉讼有困难或行政机关怠于履行督促修复义务时，再借助国家司法力量，由检察机关提起环境行政公益诉讼和环境民事公益诉讼。这种层层递进的求偿主体形成了维护生态利益的严密网络，也实现了环境行政救济和司法救济的衔接与贯通，符合我国环境法律体系整合的理念要求。