中国共产党发展劳动就业事业的历史探索与基本启示

陈位志

（广东工业大学 马克思主义学院，广州 510520）

劳动就业是人民的基本权利，也是国家富强、人民幸福的重要推动力。中国共产党始终坚持解放劳苦大众、为劳动人民谋福利的基本立场，在不同历史时期对劳动就业事业进行了深入探索和广泛实践，逐渐形成了具有突出中国特色和卓越实践成效的劳动就业体系。

一、局部执政时期战时劳动就业的初步尝试

中国共产党刚成立时就强调自身无产阶级政党的基本属性，呼吁要关心工人疾苦、改良工人待遇、推动工人运动。在新民主主义革命时期，中国共产党在局部执政的实践中对劳动就业、劳动保障、劳动待遇、劳资关系等问题进行了广泛而深入的探索，并形成了独具特色的战时劳动就业政策体系。

（一）中央苏区对劳动就业法制化的探索

1931年中华苏维埃第一次全国代表大会通过的《中华苏维埃共和国宪法大纲》提出八小时工作制、最低工资标准、社会保险制度与国家失业津贴等规定。同年颁布实行《中华苏维埃共和国劳动法》，以改善工人阶级的生活状况为切入点，力图保障工人阶级的生存和工作权益，但由于受到王明“左”倾路线的影响，《中华苏维埃共和国劳动法》提出了一些过于激进的劳动政策，在具体实施过程中出现了私人企业倒闭、失业工人增加、工厂师徒关系紧张等问题。1933年党中央重新修订了《中华苏维埃共和国劳动法》，对那些不切实际的条文作了修改，包括缩小雇主范围、变通劳动时间、取消双薪规定、修改工资报酬、降低保险条件等内容，既切实有效地维护了工人群众的利益，又强化了私人业主、雇主的投资积极性，同时兼顾了劳资双方的利益，对于缓解劳资矛盾、发展苏区经济、巩固红色政权具有积极意义。1934年毛泽东在第二次全国苏维埃代表大会上对此总结道：“苏维埃政权之下，工人是主人翁，工人领导着广大的农民担负了巩固苏维埃与发展苏维埃的伟大的责任。因此苏维埃的劳动政策的原则是在于保护工人阶级的利益，巩固与发展苏维埃政权。根据这种原则，一九三一年十二月颁布了劳动法，一九三三年加以修改，重新颁布。此次修改的劳动法，对于城市与乡村，对于大企业与小企业，都能使之应用适当。”〔1〕

（二）陕甘宁边区探索建立劳动就业政策体系

抗日战争时期，陕甘宁边区政府出台了多项劳工保障政策与措施，同时从劳资两利原则出发，适当保护工商业者和民族资本家的利益，为边区抗战事业提供了物质保障。这些政策与措施初步形成了党的劳动就业政策体系，具体包括以下四个方面的内容：一是从维护工人权益出发规定工人的基本工作条件与待遇。1939年3月，陕甘宁边区第一届参议会通过的《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》提出了八小时工作制、改善劳工待遇、保护工人利益、提高劳动热忱、增加生产效能等政策。二是保护女工和童工。陕甘宁边区政府规定，凡是特别艰苦或笨重，或有害工人身体健康以及需要在地下劳动的工作，均不得雇佣妇女以及未满18岁者。三是通过成立工会组织来维护工人权益。陕甘宁边区政府规定，工人可以自由组织工会，雇主应担负工会办公费及工人文化教育费用，还规定了职业病、因工致残等问题的处理办法。四是执行劳资两利原则，照顾劳资双方利益，维护抗战大局。1941年陕甘宁边区政府颁布的《陕甘宁边区施政纲领》提出，要调节劳资关系、实行十小时工资制、提高劳动生产率、严格劳动纪律、适当改善工人生活。这些政策，既维护了工人权益，又适当照顾了雇主利益，使党领导的抗日民族统一战线不断得到发展和壮大。

新民主主义革命时期，党在局部建立了政权并对劳动就业政策进行了实践探索。这些劳动就业政策是在土地革命战争和抗日战争的时代背景下形成的，具有典型的战时特征，能够将工人和农民牢牢团结在党的周围，对推进军事斗争的胜利有着重要作用。

二、计划经济体制下整体性劳动就业体系的形成

解决劳动就业问题是党在全国范围执政后遇到的全新课题。新中国成立后，党和政府通过大力发展劳动就业来保障工人阶级的主人翁地位，强调劳动是一切有劳动能力的公民的光荣的事情。伴随计划经济体制的逐渐确立，党和政府逐渐建立起适合我国国情的整体性就业制度体系。

（一）建立统包统配的就业制度

统包统配政策源于新中国成立初期的“包下来”①政策。1949年9月，党中央下发了《中共中央关于旧人员处理问题的指示》，要求对旧政权的旧人员给以工作和生活的出路，并强调要在改造思想的基础上有效发挥他们的作用。以此为基础，国家在“利用、限制、改造”的基础上，对包括民族资本企业人员在内的所有资方人员采取量才使用的办法进行安置。1952年7月通过的《中央人民政府政务院关于劳动就业问题的决定》强调，所有公私企业对多余出来的劳动力也应采取“包下来”的政策。在此基础上，我国形成了独具特色的城镇统包统配就业政策，大部分城镇待业人口都在政府政策指导下实现了计划就业，并享受基本的劳动保障。统包统配政策的另一特色内容是子女顶替就业制度。1953年政务院劳动部颁布的《中华人民共和国劳动保险条例实施细则修正草案》第24条规定，工人职员因工死亡或因工残废完全丧失劳动力，其直系亲属具有工作能力而该企业需人工作时，行政方面或资方应尽先录用。这项规定初步提出有条件的顶班就业制度。到1956年，劳动部发出《关于年老体衰职工以其子女代替工作问题复轻工业部的函》，首次提出允许职工退休后招收其符合条件的子女参加工作，以解决解放前遗留下来的企业老职工过多的问题。20世纪60年代子女顶替就业制度在全国得到推广实施，成为我国劳动制度的一项基本内容。这种统包统配的就业政策为后来企业的“大锅饭”“铁饭碗”的用工制度打下了基础，形成了计划经济时代独特的整体性就业制度的基本框架。

（二）实施整体性劳动保障政策

新中国成立后，我国改变了革命时期战时共产主义式的供给制，实行按劳分配，逐步改善工人生活待遇。当时党内对按劳分配原则的理解是各尽所能、按劳分配、多劳多得、不劳动者不得食。但是，由于“左”倾思想的影响，党内逐渐将按劳分配与“资产阶级法权”联系起来，分配上更倾向于以绝对平均主义为目标的供给制。在大跃进和人民公社化运动中，绝对平均主义式的分配模式开始占居主导地位，这种分配模式脱离了生产力发展实际，降低了劳动生产率，也严重损害了工人和农民的利益。在劳动保障问题上，国家强调对城镇公有制企业的劳动者实施终身全面保障制度，在农村实施五保制度，初步构建起全覆盖的劳动保障制度体系。1954年，一届全国人大一次会议通过的新中国第一部宪法规定，国家举办社会保险、社会救济和群众卫生事业，并且逐步扩大这些设施，以保证劳动者享受劳动保障的基本权利。国家还先后颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》《国家机关工作人员退休处理暂行办法》等法规政策，并通过《高级农业生产合作社示范章程》确立了面向乡村孤老残幼的五保制度，初步建立起统筹城乡、统筹不同行业、统筹政府和企业以及个人的社会保障体系。

计划经济体制下劳动就业呈现明显的整体性特征。在农村，农民基本从事农业生产，以公社为单位的集体劳动和分配模式保证了农民的基本生存和劳动权利；在城镇，高度单一的所有制结构保证大部分劳动力都在单位就业并获得基本保障。随着经济建设的逐步展开，这种特殊的整体性劳动就业体系加重了国家和企业的负担，造成了人才流动困难和劳动力资源浪费的问题。这种整体性劳动就业体系急需进行改革。

三、改革开放后劳动就业社会化改革的全面开启

改革开放后，我国的劳动就业问题随着经济改革而逐渐显露出来。党和政府探索通过市场配置劳动力资源，积极改革各项劳动就业保障政策，成功解决了中国庞大人口的就业问题，维护了社会稳定，为经济快速增长提供了强大驱动力。

（一）启动就业市场化改革

20世纪80年代初期众多知识青年返城客观上为就业机制改革提供了压力和机遇。1981年10月党中央、国务院颁布《关于广开就业门路搞活经济解决城镇就业的若干规定》，提出劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业相结合的就业方针，被视为打破统包统配就业制度的重要尝试。与此同时，乡镇企业成为农村剩余劳动力就业的重要载体。邓小平指出：“乡镇企业的发展，主要是工业，还包括其他行业，解决了占农村剩余劳动力百分之五十的人的出路问题。”〔2〕20世纪90年代后，劳动就业市场化改革开始加速。1992年党的十四大提出要培育和发展劳动力市场。1994年7月正式颁布实施的《中华人民共和国劳动法》（以下简称《劳动法》）进一步从法律上明确了劳动合同制度的地位和作用。1994年《劳动部关于全面实行劳动合同制的通知》要求全国必须在1996年底达到全面实行劳动合同制的目标。劳动合同制的全面实施有力促进了劳动力的自由流动，标志着企业自主用人、劳动者自主择业的新型用人制度得到全面确立。进入21世纪以来，随着市场经济体制改革的不断深入，由市场来配置劳动力资源的机制得以逐渐完善。2002年《中共中央国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》第一次提出要坚持市场导向的就业机制。国家大力发展城乡统一的劳动力市场，促进劳动力在市场自由有序流动。党的十七大报告提出要建立统一规范的人力资源市场，形成城乡劳动者平等就业的制度。自此，城乡劳动力自由流动的体制障碍已经基本消除，全国统一的劳动就业市场基本形成。

（二）劳动就业成为民生事业的重要内容

党和国家高度重视就业工作，1982年宪法第四十二条规定：“国家通过各种途径，创造劳动就业条件，加强劳动保护，改善劳动条件，并在发展生产的基础上，提高劳动报酬和福利待遇。”〔3〕20世纪80年代到90年代，一大批原国企职工下岗分流成为失业和待岗人员，如何安置这一庞大群体实现再就业成为党和政府的迫切任务。1997年1月，国务院召开全国国有企业职工再就业工作会议，强调要高度重视再就业工程。各省、市、自治区都成立了再就业工程领导小组，为下岗职工提供再就业指导和服务，并在实践中取得了一定成效。从1998年起，关注下岗职工基本生活保障问题成为再就业工程的重心。国家相继出台《失业保险条例》和《城市居民最低生活保障条例》，对下岗职工基本生活保障问题作出详尽规定。进入21世纪后，再就业工程成为一项重要的民心工程。党的十六大以后，党和国家确立了“就业是民生之本”的基本战略，将就业提升到关系民生利益的重要地位。党和国家制定了积极的就业政策，对打开我国下岗职工再就业工作的新局面发挥了重要作用，并逐渐形成了积极就业的长效工作机制。2008年我国开始实施《就业促进法》，积极就业政策有了法律保障。国家还高度重视对就业困难群体的就业援助和就业服务，大力解决高校毕业生、进城务工农村劳动者和被征地农民的就业问题。党和国家对就业问题高度重视、实施积极的就业政策，为有效解决民生问题、应对国际金融危机、保障社会和谐稳定提供了保障。

（三）劳动者权益保障越来越受到关注

劳动关系是我国社会关系的重要组成部分，直接关系到社会的稳定有序。1994年通过的《劳动法》第一条明确指出，制定劳动法的目的在于“保护劳动者的合法权益，调整劳动关系，建立和维护适应社会主义市场经济的劳动制度，促进经济发展和社会进步”〔4〕。《劳动法》的制定和颁布有效解决了市场经济环境下劳动者权益保护、劳资关系协调等重要问题，不仅是我国市场经济改革和法制建设的重要进展，也是协调社会关系和社会民生建设的重要内容。国家还建立了以《劳动法》为基础，以《中华人民共和国劳动合同法》《中华人民共和国就业促进法》《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》等为法律骨干，与《职工带薪年休假条例》《劳动保障监察条例》等法规相配套的劳动法律体系。同时，相关政府部门加大执法力度，严肃查处侵害劳动者合法权益的违法违规行为，如是否签订劳动合同、是否按规定办理劳动保险、是否存在恶意拖欠工资、是否存在虐待劳工现象等。特别是对于恶意拖欠农民工工资的现象，国家出台多项法律制度进行监督规范。2006年发布的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》强调，要建立农民工工资支付保障制度。2009年2月发布的《国务院关于做好当前经济形势下就业工作的通知》提出，要积极防范和严肃查处少数企业主欠薪、拖欠社会保障费后转移资金、关厂逃匿等行为，妥善处理因此类问题引发的职工群体性事件。

改革开放后党的劳动就业政策整体上与经济改革和社会转型同步，成为推进市场经济体制改革和社会结构调整的重要动力。劳动力市场的形成和人才自由流动的格局极大催生了社会创造活力，成为经济快速发展和人民生活迅速改善的内在驱动力。

四、新时代高质量劳动就业体系的构建与完善

党的十八大之后，劳动就业事业进入高质量发展的全新阶段。党和国家坚持就业是最大民生的基本原则，强调要实施更高质量和更加充分的就业，着力解决就业难题，保障人民群众的劳动就业权利，对满足人民对美好生活的向往具有重要意义。

（一）明确提出就业是最大的民生

随着我国经济发展由高速增长阶段过渡到高质量发展阶段，劳动就业工作面临总体就业压力大、结构性劳动力短缺、高层次人才匮乏等突出矛盾。党中央强调要统筹抓好经济社会发展和促进就业工作，强调就业就是最大的民生、保就业就是保民生的基本导向。为解决经济下行压力带来的就业问题，国家提出稳就业、保就业的系列政策措施。2019年12月发布的《国务院关于进一步做好稳就业工作的意见》指出，要从支持企业稳定就业岗位、开发更多就业岗位、促进劳动者多渠道创业就业、开展大规模职业技能培训等方面落实就业优先政策。国家强调要将创造更多就业岗位和稳定现有就业岗位并重，全力防范化解规模性失业风险，全力确保就业形势总体稳定。2020年新型冠状病毒肺炎疫情爆发后，习近平总书记强调“六稳六保”首要就是要稳就业和保就业。另外，国家还将就业帮扶作为脱贫攻坚战的重要助推力。习近平总书记强调：“一人就业，全家脱贫，增加就业是最有效最直接的脱贫方式。”〔5〕党中央提出对有劳动能力的贫困人口加大产业培育扶持和就业帮助力度，因地制宜发展贫困人口参与度高的区域特色产业，同时要强化转移就业培训和就业对接服务，使贫困地区人口能够通过产业发展和外出务工实现稳定脱贫。

（二）打造高质量劳动就业体系

实现高质量就业是新时代我国就业政策的重要取向，是适应我国经济社会发展转型的必然选择。在经济转型的过程中，我国出现了包括高校毕业生、化解过剩产能产生的就业困难群众、“零就业”家庭、退役军人以及其他就业困难群体。党中央强调在保障基本生活的前提下，通过鼓励自主创业、创造更多就业岗位、吸引高校毕业生到基层和中西部就业、加强技能培训、促进转岗就业等措施来提升就业服务质量。为进一步完善就业服务，国家强调要不断改善就业环境，破除妨碍劳动力、人才社会性流动的体制机制弊端，使人人都有通过辛勤劳动实现自身发展的机会，努力让劳动者实现体面劳动、全面发展。伴随移动互联网、大数据、云计算等新技术的广泛应用，新的就业形态和就业机会不断出现，越来越多的劳动者依托互联网为社会提供商品或服务，并获取劳动报酬。党和国家强调，要大力培育和引导新就业形态健康有序发展，这一举措有效拓宽了就业渠道、增加了就业容量，有效应对了新冠肺炎疫情和经济转型对就业的冲击。

（三）建立公平和可持续的劳动保障体系

随着劳动者对幸福感和安全感要求的不断提升，我国劳动保障事业不平衡、不充分的矛盾和问题显得越来越突出。2013年党的十八届三中全会提出要建立更加公平可持续的社会保障制度。2014年颁布的《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》强调要在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险。2016年发布的《国务院关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》强调建立统一的城乡居民基本医疗保险制度。2017年党的十九大报告提出要全面实施全民参保计划。2019年党的十九届四中全会提出坚持应保尽保原则，健全统筹城乡、可持续的基本养老保险制度和基本医疗制度。2020年党的十九届五中全会提出要推动基本医疗保险、事业保险、工伤保险省级统筹，落实异地结算，健全灵活就业人员社保制度。通过缩小城乡差距、地区差距和行业差距，积极解决差异化和碎片化保障问题，强调兜底线的基本保障原则，我国建立了世界上规模最大、覆盖面最为广泛的基本保障体系，为提高劳动者安全感和获得感提供了重要制度保障。

（四）弘扬劳动精神，倡导劳动实现伟大梦想

习近平总书记指出，在长期实践中，我们培育形成了“崇尚劳动、热爱劳动、辛勤劳动、诚实劳动的劳动精神”〔6〕。在新时代要大力弘扬劳动精神，激励广大劳动者以辛勤劳动、诚实劳动、创造性劳动来推进社会发展，在全社会营造尊重劳动、尊重劳动者、尊重劳动成果的整体氛围，让劳动最光荣、劳动最崇高、劳动最伟大、劳动最美丽的观念蔚然成风，鼓励全社会通过劳动共同实现民族复兴的伟大梦想。在具体工作中，要提高劳动者报酬、保障劳动者权益、实现劳动者尊严，从而激发劳动者的积极性和创造性，让劳动者创造更加美好的生活，让劳动开创更加美好的未来。

党的十八大以来，劳动就业成为党和国家高度关注和重视的全局性战略问题，不断提高劳动者的获得感、幸福感和安全感成为政策设计的基本导向。随着全面建成小康社会目标的如期实现，中国取得了消灭绝对贫困的伟大成就，劳动就业事业迈入了高质量发展的现代化转型新阶段。

五、中国共产党发展劳动就业事业的基本启示

中国共产党发展劳动就业事业的百年探索不仅深深改变了劳动者的命运和境遇，还探索出了一条具有中国特色的劳动就业发展道路。总结党发展劳动就业事业的经验和规律，对提升劳动就业事业现代化水平、完善中国特色社会主义劳动就业体系具有重大启示意义。

（一）发展劳动就业事业要始终坚持以人民为中心的根本立场

劳动就业是人的基本权利，也是幸福生活的主要来源。无论任何时代，劳动就业都是民生建设的基本内容。只有实现了稳定就业和体面劳动，才能满足人民对美好生活的基本需求。中国共产党始终强调就业就是最大的民生的基本原则，强调要将就业打造成最大的民生工程、民心工程、根基工程。实现更加充分和更高质量的就业，同时不断提高劳动者收入、改善劳动者待遇、保障劳动者尊严、维护劳动者权益，无不体现了中国共产党以人民为中心的根本立场。历史和现实充分证明，始终坚持人民至上立场是党获得广大劳动者拥护和支持的根本原因，也是党领导各项社会主义建设事业不断前进的根本动力。

（二）发展劳动就业事业要坚定推进由党领导的社会革命

马克思认为劳动将摆脱资本的奴役而成为人的一种自主活动，成为实现人的自由全面发展的重要途径和必要保障。党领导劳动就业的探索历程与此高度契合：革命年代党致力于推翻“三座大山”，为劳动者的解放和发展扫清障碍；和平年代党让劳动者成为真正意义上的主人，让劳动者享有通过诚实劳动迈向富裕的机遇；新时代党取得了消除绝对贫困的伟大成就，提出“劳动托起中国梦”的伟大号召，在实现人的自由全面发展的道路上加速前进。通过领导劳动就业事业促进我国经济发展和社会稳定，不断推进社会革命的发展进程，在此基础上巩固党执政的阶级基础和群众基础，既是党领导革命、建设和改革获得成功的重要原因，也是党领导现代化国家建设和民族伟大复兴目标实现的重要保障。

（三）发展劳动就业事业要大力弘扬伟大劳动精神

劳动精神是党对长期以来劳动者奋发向上、自强不息精神的高度凝练概括和提炼总结，对营造积极健康的社会氛围、激发全民劳动活力和潜力具有巨大推进作用，是党和国家的宝贵精神财富。在革命年代，党发出“劳工万岁”的号召，凝聚亿万工农大众的力量为铲除旧制度、建设新社会团结奋斗；在建设年代，以“大庆精神”和“铁人精神”为代表的劳动精神激励着广大建设者为改变中国落后面貌而不懈奋斗；在改革年代，党在全社会鼓励勤劳致富，强调“尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造”的理念，拉开了改革开放和社会主义现代化建设的伟大序幕；在新时代，“劳动托起中国梦”、劳模精神、工匠精神激发了广大人民奋勇实现民族伟大复兴的意志，成为中国人民昂首前进的精神动力。

（四）发展劳动就业事业要巩固和发挥中国特色社会主义制度优势

在劳动就业事业中，党经过长期摸索和实践，领导全国人民建立起中国特色社会主义劳动就业制度，有效保障了劳动者的主人翁地位，促进了生产力发展，成为中国特色社会主义制度优势的重要体现：公有制为主体、多种所有制经济共同发展为保证劳动者主体地位提供了所有制前提；按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度为提高劳动者收入、改善劳动者待遇提供了物质基础；公共就业服务、职业技能培训、灵活就业、公平就业等方面的制度安排为劳动者实现高质量和更充分就业营造了健康的就业环境；职业教育、高等教育、继续教育协调发展的教育机制为提升劳动者素养提供了教育保障；统筹城乡、覆盖全民的基本养老保险和医疗保险等社会保障制度为劳动者解决了后顾之忧。总之，中国特色社会主义劳动就业制度是对科学社会主义理论的有效实践，是对中国劳动就业事业的经验总结，将成为巩固和发挥中国特色社会主义制度优势的重要保障。

〔注 释〕

①“包下来”最初是党为了稳定社会秩序、增强人民政府凝聚力而提出的收编原国民党军政人员的政策。1951年12月，毛泽东进一步指出要正确解释对旧人员“包下来”政策，强调要注重对旧人员进行甄别改造。