国有企业内部巡视巡察制度的优化路径

孙 品

（江南大学 马克思主义学院，江苏 无锡 214122）

随着党内巡视巡察工作的不断开展、广泛下延，多数国有企业开始在内部仿照中央和省级党委巡视制度以及市县党委巡察制度探索建立内部巡视巡察制度、开展内部巡视巡察工作。但是，当前仅在《关于中央部委、中央国家机关部门党组（党委）开展巡视工作的指导意见（试行）》中对中管国有重要骨干企业（以下简称中管企业）是否应当建立内部巡视巡察制度以及如何开展巡视巡察作出了说明，并无相应的党内法规体系或规范性文件对非中管企业的国有企业是否应当建立内部巡察制度进行明确规定，更遑论对其概念内涵、监督重点、实施方式等内容的详细界定。为此，要在厘清国有企业内部巡视巡察制度概念内涵的基础上，回顾国有企业内部巡视巡察制度发展演进的基本历程，从而探究国有企业内部巡视巡察制度完善的实践路径，以不断推动新时代国有企业内部巡视巡察制度的理论研究和贯彻落实。

一、国有企业内部巡视巡察制度的基本结构

“中国特色现代国有企业制度，‘特’就特在把党的领导融入公司治理各环节，把企业党组织内嵌到公司治理结构之中。”〔1〕党组织是国有企业的领导核心和政治核心，加强国有企业党组织监督是加强国有企业监督的关键一环。巡视巡察作为加强党内监督的战略性制度安排，厘清国有企业内部巡视巡察制度的基本结构，有助于进一步深化国有企业内部巡视巡察工作。

（一）概念内涵

中国共产党的党内巡视制度是在辩证吸收中国传统监察制度文化、西方控权理论以及马克思列宁权力监督思想的基础上形成的〔2〕，是在实践中不断发展的具有中国特色的党内监督体系。党在不同历史时期有不同历史任务，巡视制度的功能作用也随之而发展演进，逐渐集中于加强党内监督。巡察的定位同巡视相同，皆为上级党组织对下级党组织履行党的领导职能责任的政治监督，根本任务是“两个维护”。巡察制度的提出相对较晚，其在2016年才首次被写入《中国共产党党内监督条例》之中，并且巡视制度和巡察制度所适用的层级有所不同，即中央和省级党委实行巡视制度，中央有关部委和中央国家机关部门党组（党委）可以实行巡视制度，市和县级党委执行巡察制度。根据巡视巡察制度实施主体的不同，可将党内巡视巡察制度划分为外部巡视巡察或者内部巡视巡察。对于国有企业而言，中央和省级党委巡视组、市级和县级党委巡察组的巡视巡察是外部巡视巡察，由国有企业党委（党组）所开展的巡视巡察是内部巡视巡察。在当前的党内法规体系中，尚未对哪一层级的国有企业党组织可以在内部建立巡视或巡察制度进行明确规定。在实践中，国有企业党委（党组）一般参照《中国共产党章程》《中国共产党党内监督条例》《中国共产党巡视工作条例》中有关党内巡视巡察适用层次的相关规定自行确定建立巡视或巡察制度①。参照党内巡视巡察的定义，笔者将国有企业内部巡视巡察制度界定为：国有企业党委（党组）建立的、旨在对其所管理的党组织和党员干部履行党的领导职能责任的情况进行政治监督的一种制度安排。

（二）监督重点

党内巡视巡察是政治巡视巡察，以检查“四个落实”、围绕“三个聚焦”、紧扣“六大纪律”、紧盯“三大问题”、紧抓“三个重点”、做到“两个维护”等为监督重点。国有企业内部巡视巡察在遵循党内巡视和巡察相关要求的基础上，往往还会根据企业投资决策、选人用人、生产经营、安全监管等关键环节予以优化拓展。具体而言，主要包括“三重一大”执行情况、“三会一课”开展情况、招投标和物资采购情况、遵守廉洁从业若干规定情况、产权变更和交易情况、业务经营和生产事故情况、人员选用情况等方面，以抓住领导干部这一“关键少数”，带动管住“绝大多数”。国有企业内部巡视巡察的监督内容和重点也不是固定不变的，而是根据党中央治国理政的新理念、新思想、新战略不断进行动态调整，在贴合企业实际的基础上，贯彻落实“五位一体”总体布局、“四个全面”战略布局和新发展理念，不断推动国有企业做强、做优、做大。

（三）实施方式

国有企业内部巡视巡察制度主要有以下七种实施方式，一般根据监督任务的需要进行选择组合。其一，常规巡视巡察是指由国有企业内部巡视巡察组对下级党组织所开展的涉及全部事项的监督检查，具有全面性、整体性的优点。但由于被巡视巡察一次后的党组织一定时期内就基本不再会被选中，存在易被摸清规律而难以有效深入发现问题的缺点。其二，专项巡视巡察是指国有企业围绕一个主题、集中在一个领域开展的一次专项监督，具有问题导向、重点突出、目标明确、任务具体、时间不定、形式灵活、规律性弱等优点。其三，交叉巡视巡察是指不同国有企业或部门或子公司之间的人员相互交叉进行巡视巡察，以尽可能破解“熟人监督”难题。在实践中有不同变体，典型的有A巡B、B巡C、C巡A的推磨式交叉巡视巡察。其四，提级巡视巡察是指国有企业党委对下一级党组织的下一级党组织开展巡视巡察，由于提级巡视巡察组的级别相对于被巡视巡察党组织而言要高得多，从而增强了巡视巡察权威性、减少了巡视巡察人员顾虑，强化了问题发现的广度和深度。其五，延伸巡视巡察是指在对被巡视巡察党组织开展巡视巡察时，延伸至其所属的个别重点或问题较多的下级党组织，以发现职低权重人员的“小微巨贪”问题。其六，机动式巡视巡察是指国有企业针对职工群众反映强烈、问题突出、焦点集中的人或事，采用出其不意、灵活机动的方式选择内部巡视巡察的人员、对象、时间和内容，使被巡视巡察党组织难以提前作准备。其七，巡视巡察“回头看”是指在一轮国有企业内部巡视巡察工作结束后，再择机巡视巡察该党组织，以督促其认真对待巡视巡察工作、落实巡视巡察整改，并做到“举一反三”。

二、国有企业内部巡视巡察制度的演进历程

目前学术界对巡视巡察制度发展阶段的划分，皆是以对党和国家的发展有着巨大影响的关键性时间节点为依据的，所以，可将某项重要会议或重要事件作为划分国有企业内部巡视巡察制度阶段的依据。由此，笔者将国有企业内部巡视巡察制度的演进历程分为改革开放时期的初步探索和中国特色社会主义新时代的形成确立两个阶段。

（一）改革开放时期国有企业内部巡视巡察制度的初步探索

改革开放以来，党中央注重发挥巡视在党内监督方面的重要作用，不断建立健全相关制度体系并加快推进巡视工作进度。1996年4月起中央纪委巡视组巡视试点工作逐渐扩大，2002年11月党的十六大作出“建立和完善巡视制度”的要求，2003年8月中央纪委、中央组织部巡视工作办公室和巡视组②正式获批成立，2003年12月《中国共产党党内监督条例（试行）》颁布。从2004年开始各省区市党委相继组建巡视组开展巡视工作，个别国有企业、市县和金融单位党组织也开始探索建立巡察（巡视、巡查）制度。

2006年1月通过的党的十六届中央纪委六次全会工作报告提出要逐步开展对大型国有企业的巡视工作，同年3月中央纪委、中央组织部组建了国有企业巡视组，并首次召开了国有重要骨干企业巡视试点工作动员会，到2007年7月共设立了3个主要负责巡视中管企业的企业巡视组。自2006年初国有企业巡视工作正式开展到年底，中央纪委、中央组织部巡视组对4家国有金融资产管理公司和部分保险公司进行了巡视。

2007年党的十七大将实行巡视制度写入党章。中央纪委、中央组织部巡视组逐步扩大了对国有企业的巡视范围。2008年10月23日，中央纪委、中央组织部第三企业金融巡视组进驻中国石化集团公司开展巡视。2010年国务院国资委对其履行出资人职责的国有企业进行了扩大试点的巡视工作。自2007年起，部分国有企业党组织也开始逐步主动探索建立内部巡视或巡察制度、开展内部巡视或巡察工作。例如，2007年胜利油田党委启动巡视工作，2009年底中国石化润滑油公司党委决定在公司范围内开展巡视工作，中船工业集团党组在2011年至2013年对14家成员单位开展了巡察工作，在强化企业领导班子建设、加强党风廉政建设、促进企业健康发展等方面取得了积极成效。

总而言之，自改革开放以来，党中央对巡视工作日益重视，加速推进对省区市、国有企业、金融单位等党组织的巡视工作。在此情景之下，一些较为积极的国有企业党组织开始自发或在国资委的引导下在内部建立巡视巡察制度、开展巡视巡察工作，为国有企业内部巡视巡察工作的大范围铺开作了有益探索并奠定了良好基础。

（二）中国特色社会主义新时代国有企业内部巡视巡察制度的形成确立

党的十八大以来，中央巡视组大力推进对中管企业的巡视工作，在2013年对中国储备粮管理总公司和中国长江三峡集团公司进行了常规巡视，在2014年对中粮集团有限公司、中国第一汽车集团公司、中国南方航空集团公司等10家企业开展了专项巡视。在2015年1月召开的党的十八届中央纪委五次全会上，王岐山提出，“今年要加大对国有企业的巡视力度，探索分行业、分领域开展专项巡视，实现对中管国有重要骨干企业巡视全覆盖”〔3〕。习近平总书记强调，要“加强对国企领导班子的监督，搞好对国企的巡视”〔4〕。为落实党的十八届中央纪委五次全会精神和习近平总书记重要指示，中央巡视组分两轮对43家中管企业开展了“一托二”的专项巡视。中央纪委监察部网站分批公布了此次巡视的反馈情况，2015年10月22日，最后10家中管企业巡视反馈情况公布，标志着中央巡视对中管企业全覆盖的目标得以实现。

随着中央对国有企业巡视巡察工作的日益重视以及首次中管企业巡视全覆盖的实现，较多中央和地方国有企业开始在内部积极探索建立巡视巡察制度并大力开展巡视巡察工作。比如，早在2010年启动内部巡察工作的三钢集团在2014年加大了巡察力度，神东煤炭集团在2016年下半年开始组建巡察组并开展巡察工作，北汽集团党委在2017年8月尝试开展内部巡察工作。国有企业内部巡视巡察工作的大范围铺开，推动了国有企业党建工作与生产经营的融合发展，有力地推动了全面从严治党向纵深发展。

虽然党的十八大以来，探索建立内部巡视巡察制度的国有企业日益增多，但一段时期以来，并无相应的规章制度对国有企业是否应当建立内部巡视巡察制度以及如何开展内部巡视巡察工作进行明确规定。在此背景下，赵乐际在2019年3月召开的全国巡视工作会议上指出，国有企业是巡视全覆盖的重要方面，中管企业内部巡视机构也要结合实际统筹开展巡视〔5〕，这对中管企业乃至全国范围内的国有企业内部巡视巡察提出了明确要求。2019年6月，中共中央办公厅印发的《关于中央部委、中央国家机关部门党组（党委）开展巡视工作的指导意见（试行）》进一步明确规定，中管企业和中管金融企业的党组（党委）可以自行决定是否建立内部巡视巡察制度，已开展内部巡视巡察的相关企业要结合实际贯彻落实指导意见的精神，为更好地展开国有企业内部巡视巡察工作提供了相应的制度依据。概言之，国有企业内部巡视巡察工作从自发探索到试点推广再到大范围铺开，党中央日益重视其作用，开始出台相关的规范性文件推动其常态化、规范化、科学化发展。

三、国有企业内部巡视巡察制度的优化路径

制度是人为设计的、型塑人们互动关系的约束，由正式制度、非正式制度以及实施机制三个部分构成〔6〕3-41。为完善国有企业内部巡视巡察制度体系，激励国有企业内部巡视巡察工作多元主体自觉行动，需要建立健全包括党内法规、实施办法和相关配套制度等在内的各种正式制度，强化价值观念、伦理道德、文化氛围、行为习惯以及意识形态在内的非正式制度，完善同制度规则所配套的对行为主体的惩罚或激励的实施机制。

（一）进一步建立健全国有企业内部巡视巡察正式制度

正式制度包括政治规则、经济规则和契约〔6〕56。随着社会生产生活实践的不断变化，正式制度也应不断发展创新，才能满足实践探索的需要。但当前规制国有企业内部巡视巡察工作的正式制度建设程度却相对滞后于其实践进程，一方面尚无明确的、规范非中管企业的国有企业内部巡察工作的党内法规或规范性文件，另一方面支撑国有企业内部巡视巡察工作进一步发展的配套制度仍需健全。习近平总书记指出，加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策和根本之策〔7〕。为此，应在借鉴中央和省级党委巡视制度以及市县党委巡察制度建设方案、汲取国有企业内部巡视巡察工作经验教训的基础上，不断建立健全国有企业内部巡视巡察正式制度。一方面，要完善顶层设计，提供制度保障。《中国共产党巡视工作条例》《中国共产党党内监督条例》《中国共产党支部工作条例（试行）》等党内法规的修订，应结合大部分国有企业自发建立内部巡视巡察制度的实际情况，增添中管企业党组（党委）建立巡视巡察制度、非中管企业党委建立巡察制度的新要求，并出台专门的规则、办法或细则予以规范。另一方面，要完善配套制度，提供制度支撑。国有企业党组织要充分考虑企业文化和价值观、总结实践经验和教训、汲取党员干部和职工群众智慧，建立健全符合国有企业特点的问题发现、队伍建设、联动监督、整改落实、成果运用等相关制度。

（二）促进国有企业内部巡视巡察非正式制度渐进变迁

包含意识形态、价值观念、文化传统、伦理道德等因素在内的非正式制度是正式制度建立、运转和完善的基础与保障。国有企业内部巡视巡察非正式制度在推动多元主体责任落实、促进党员干部和职工群众协同参与、支持巡视巡察正式制度创新以及遏制巡视巡察人员徇私舞弊等方面有着不可忽视的重要作用。为完善国有企业内部巡视巡察的制度框架，必须推动正式制度和非正式制度的同向变迁。但是，由于非正式制度具有自我强化和报酬递增的路径依赖特性，使其难以在短时间内得到彻底改变。为此，应循序渐进地使用诱致性或强制性的方式实现非正式制度变迁，推动国有企业内部巡视巡察非正式制度的发展完善。其一，社会主义核心价值观是社会主义核心价值体系的内核，以人民为中心的价值取向是我们党的根本立场，清正廉洁的价值要求是中国共产党人的政治本色。国有企业党组织要以此为指导，引导带动党员干部和职工群众积极参与构建以清正廉洁、为人民服务为核心的巡视巡察价值观念，提升其配合巡视巡察工作的积极性。其二，新时代廉洁文化蕴含着克己奉公、干净做事、勤俭节约、甘于奉献等精神，是在中华优秀传统文化、革命文化和社会主义先进文化的滋养下生成的，集中体现了党的先进性和纯洁性。国有企业党组织要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以新时代廉洁文化为核心，塑造拒腐崇廉、乐于奉献的巡视巡察文化，以发挥廉洁文化的熏陶作用，遏制徇私舞弊的行为。其三，马克思主义信仰、社会主义和共产主义信念是共产党员的道德之魂。国有企业党组织要以此为核心，引导全体党员确立对党忠诚、严于律己的道德操守，营造支持巡视巡察为荣、应付巡视巡察为耻的舆论氛围，以强化个人的内在道德约束、增进多元主体配合巡视巡察的道德自律和行为自觉。

（三）强化国有企业内部巡视巡察制度实施机制建设

习近平总书记指出：“如果有了法律而不实施，或者实施不力，搞得有法不依、执法不严、违法不究，那制定再多法律也无济于事。”〔8〕制度的生命力在于执行，但当前国有企业内部巡视巡察制度的实施机制建设仍存在部分问题。一方面，虽然较多国有企业在开展内部巡视巡察时制定了若干规章制度，但部分制度由于缺乏相应实施的渠道而被悬置。另一方面，由于宣传教育和舆论塑造机制的不完善，使得部分党员干部和职工群众没能在意识中形成支持配合巡视巡察的价值观念、文化认知和道德规约，也未能充分认识到配合巡视巡察就是履行党员义务和对党忠诚的具体体现，甚至出现应付巡察、对抗巡察、干扰巡察以及敷衍整改、整改不力、拒不整改等行为。为此，应在审慎考虑正式制度和非正式制度实施机制特性的基础上，不断增强国有企业内部巡视巡察制度实施机制的合理性、规范性和有效性。一方面，上级党组织要加强对下级国有企业党组织的指导，推动其建立健全情况通报、人员考核、整改帮扶、整改督查、精准问责、容错纠错等实施机制。同时，应在外部巡视巡察监督中加强对其机制运行状况的检查，并根据具体情况给予一定的奖励或惩罚，以强化制度执行力。另一方面，国有企业党组织应增强清正廉洁、为民服务、拒腐崇廉、乐于奉献、对党忠诚、严于律己等价值观念的宣传教育，以帮助全体党员干部和职工群众树立自觉配合巡视巡察的思想认识、自觉摒弃应付巡视巡察的心理倾向、自觉抵制违背公共利益的行为取向，用内在自我约束扎紧道德藩篱、外在集体舆论筑牢行为屏障，促使他们严格遵守各项规定，推动国有企业内部巡视巡察工作的高质量发展。

〔注 释〕

①举例说明，按照领导干部管理权限划分巡视制度或巡察制度的适用情况：第一类，由中央组织部和国务院国资委企业领导人员管理一局共同任命和管理其负责人的中管企业可被认为是“副部级”架构，那么其党组可以建立巡视制度，其二级公司（直属单位）和三级公司（直属单位）类同于“司局级”和“县处级”架构的党委可以建立巡察制度。第二类，由国务院国资委企业领导人员管理二局任命和管理其负责人的中央企业可被认为是“司局级”架构，那么其党委在内部可以建立巡察制度。

②2005年8月，作为中央纪委内部正局级机构的中央纪委、中央组织部巡视工作办公室单独设立。2009年12月，中央纪委、中央组织部巡视组更名为中央巡视组。