中美跨境支付系统法律适用规则比较研究*

董 哲

（哈尔滨工业大学（深圳）经济管理学院与前海金融控股有限公司， 广东深圳 518055）

一、问题的提出

支付系统是重要金融市场基础设施（FMIs），在金融体系中被定位为“血液循环系统”，因而不仅是连接商品交易和社会经济的血脉，而且成为风险传递的主要渠道，与经济发展、金融稳定密切相关1谢晓晨，李丽.从风险管理角度建立我国支付系统监管框架，北京金融评论,2012(2):253.。可见，如不能对支付系统等FMIs 进行适当管理，其所集中的金融市场风险将通过其体系传导， 最终可能导致系统性风险的出现与扩散2Berndsen, R., “What is Happening in Scrooge Digiduck’s Warehouse?”, Inaugural Address Delivered at Tinburg University, February 25, 2011.。 在此基础上，由于跨境支付系统的跨境特征，因而可能成为国际金融风险向境内传导的通道， 因而相比一般国内支付系统更可能引发系统性风险。 对跨境支付系统进行深入研究，有助于其安全稳定运行，有利于维护金融体系的安全稳定。

当前，国际上存在几大主要国际货币，分别对应相应跨境支付系统。 以美元为例，95%的美元跨境支付服务由纽约清算所银行同业支付系统（CHIPS）提供，后者由位于纽约州的清算所银行间支付公司（PaymentCo）拥有与运营3Joanna Diane Caytas, “Weaponizing Finance:U.S.and European Options,Tools,and Policies”,Columbia Journal of European Law,2017,23(2):451.。 结算机制方面，CHIPS 在纽约联储银行建立余额账户，由参与者通过联邦大额支付系统Fedwire，在每个结算日开始前向CHIPS 账户内划入规定预存款，并在每个结算日结束后将留存款划出， 具体跨境支付结算活动则通过CHIPS 账户开展4崔瑜.跨境人民币清算平台的国际借鉴[J].中国金融,2012(1):58.。 相比之下，人民币尚未完成国际化进程， 其跨境支付业务发展也与人民币国际化程度密切相关。 在专司人民币跨境支付的CIPS 上线前，中国现代化支付系统（CNAPS）5CNAPS 包括了大额支付系统（HVPS）与小额支付系统。本文研究所涉及大额人民币跨境支付清算由CNAPS 的HVPS 负责提供支付基础设施支持，为与其他国家HVPS 相区分，后文中CNAPS 专指其HVPS。通过清算行、代理行等特殊机制安排， 承担了主要的人民币跨境支付服务。 相比于CIPS，原有清算行、代理行等机制安排存在清算环节复杂、支付效率较低、未有效隔绝境外风险等问题。不过，CIPS与原有跨境支付机制安排仍将长期共存6高蓓，盛文军，张明.跨境清算体系：国际比较及中国进展[J].上海金融,2016(8):79-80.。从现有趋势可知，未来CIPS 将逐渐替代原有模式， 从而解决原有模式下相关问题，CIPS 也将在人民币跨境支付领域占据更为重要的地位，逐渐成为各大清算中心或资金池之间的纽带与桥梁7Weitseng Chen, “Lost in Internationalization: Rise of the Renminbi, Macroprudential Policy, and Global Impacts”, Journal of International Economic Law, 2018, 21(1):39.。 截至2022 年3 月末，CIPS 系统共有参与者1304 家，其中直接参与者76 家，间接参与者1228 家，覆盖了全球五大洲104 个国家和地区8《CIPS 系统参与者公告（第七十五期）》，CIPS 官方网站，2022 年3 月31 日，资料来源于：https://www.cips.com.cn/cips/ywfw/cyzgg/57099/index.html，2022 年4 月2 日访问。。

跨境支付系统具有明确的涉外因素， 或将对跨境支付系统的安全稳定运行产生重大影响。 为有效应对该问题， 有必要对跨境支付系统的涉外民商事法律关系进行系统调整。当前，该问题尚缺乏统一的多边国际条约或协定予以解决， 因此主要依靠适用国内法规则方式进行调整，具体包括直接调整方法与间接调整方法。孔庆江等认为， 目前统一国际法规则虽然在越来越多的专业领域不断出现， 但却导致国际法的完整体系面临不断碎片化的问题，同时，对既有国际法规则的执行也缺乏有效执法监督机构9孔庆江，刘禹.逆全球化问题和全球化重塑的路径[J].国际经济法学刊,2018(1):54.。 在基本支付法律关系的界定方面，吴兴光等认为， 当前发达国家调整支付法律关系存在一般调整方式与专门法律调整方式这两种不同的方式10吴兴光，蔡红,等.美国《统一商法典》研究.社会科学文献出版社,2015(1):297-298.。 跨境支付系统法律适用问题同样将受到上述分类影响， 即适用一般冲突规范调整还是通过专门支付法律调整。何志鹏认为，现阶段跨境支付系统规则构建应符合 《金融市场基础设施原则》（PFMI）等国际金融软法的要求11何志鹏.逆全球化潮流与国际软法的趋势.武汉大学学报（哲学社会科学版）.2017(4):56.。 董哲认为，调整跨境支付系统法律适用问题的规则， 既包括了冲突规范， 也包括了系统参与者国籍要求或准入标准等。 以CHIPS 为例，上述规则不仅涵盖了纽约州《统一商法典》（UCC）第4A 编，而且还在CHIPS 运营规则中有所体现，这些规则之间相互补充配合， 从而充分规避潜在法律冲突问题，避免准据法指向国外对CHIPS 安全稳定运行带来风险与不确定性，CHIPS 的相关成熟经验也值得CIPS借鉴12董哲.跨境支付系统法律问题研究.武汉大学博士学位论文，2019:3-94.。 根据Weitseng Chen 的观点，当前CIPS 对人民币跨境支付参与者准入标准，也确立了有关冲突法、管辖权等方面的初步规则13Weitseng Chen, “Lost in internationalization: Rise of the Renminbi, Macroprudential Policy, and Global Impacts”, Journal of International Economic Law, 2018, 21(1):62.。 但是，毛术文认为，相比于CHIPS，当前CIPS 相关规则仍存在专门法律缺失、 规则不够完善、规则碎片化等问题14毛术文.人民币国际化清算的法律问题研究.中南财经政法大学博士学位论文，2018:109-110.。

通过对中美跨境支付系统法律适用规则的比较研究，能够进一步明确中国CIPS 法律适用规则的问题， 并在参考借鉴CHIPS 相关规则的基础上对原有规则有所扬弃，提出适应CIPS 与我国跨境金融发展的CIPS 法律适用规则完善建议，从而为CIPS 筑牢法律基础，促进CIPS 与人民币跨境支付业务的安全与稳定运行。

二、跨境支付系统法律适用的法律基础

跨境支付系统法律适用的法律基础，主要涉及的是调整平等主体之间跨境支付民商事法律关系所需的法律适用规则。 相关规则同时包括了国际法规则与国内法规则。前者指的是PFMI 等国际金融标准的基本要求，主要通过其成员方转化为国内法律的方式具有约束性。后者主要包括国内相关民商事冲突规范与直接适用法规则。上述规则共同构成了跨境支付系统法律适用的法律基础。

（一）国际金融标准有关要求

目前， 跨境支付系统属于PFMI 所确立的FMIs 范畴。 PFMI 等诸多国际性金融监管组织所出台的国际标准， 是旨在加强合作行动以解决具体跨国金融监管问题的行为准则，性质上属于国际金融软法15何志鹏.逆全球化潮流与国际软法的趋势.武汉大学学报（哲学社会科学版）.2017(4):56.。 由于软法的非正式性，其无法直接产生类似硬法的传统强制执行效力，因此， 其法律效力的充分发挥有赖于被作为国际标准成员方的国家或地区的立法机关转化为境内法律， 对于PFMI 等国际金融软法来说亦是如此16Rosa M.Lastra, “Do We Need a World Financial Organization?”, Journal of International Economic Law, 2014,17(4):796.。 同时，PFMI 等国际金融软法主要目的在于推动FMIs 满足设定的最低标准，从而在增强FMIs 安全性与稳定性的同时，尽可能兼顾FMIs 的效率与竞争力17Aaron J.Unterman, “Regulating Global Financial Market Infrastructures: Achieving Stability and Efciency across Borders”, Bepress working papers, 2015:16.。 同时，由于FMIs 运营机构自身在订立运行规则过程中，极易受到市场非对称性、外部性等各类因素影响，或将危害整个规则机制的效率与安全，因此相关法律要求有必要涵盖与约束FMIs 的运行规则18Adekemi Omotubora, “Regulation for E-payment Systems: Analytical Approaches Beyond Private Ordering”, Journal of African Law, 2018,62(2):140-141.。这也说明，以国际标准及国内转化法律确立对FMIs的运行与发展是非常必要的。 PFMI 包含了24 条基本原则，同时在附件中规定了监管部门的职责、各成员境内落实评估方法等，其中与支付系统相关的规则，可以被总结为法律基础、治理结构、风险管理等几个方面19CPSS & IOSCO, “Principe for Financial Market Infrastructures”, April 2012.。

具体来看，跨境支付系统法律适用问题出现的主要原因，在于不同国籍的系统参与者。 这些系统参与者涉及了跨境支付系统的参与者管理规则。参与者管理规则又属于PFMI 所确立的支付系统治理结构范畴。此外，跨境支付系统法律适用问题还包括了法律冲突规范，属于PFMI 所确立的支付系统法律基础范畴。因此，PFMI 对跨境支付系统的法律适用规则的要求，也主要由法律基础与治理结构这两方面规则所涵盖。

PFMI 法理基础中有关法律适用规则的要求，主要在法律基础总原则——原则1“法律基础”中体现。 其要求支付系统等FMIs 应具有稳健清晰与透明的法律基础。该原则适用范围大致包括了法律规则、FMIs 运行规则、FMIs 程序合约、FMIs 汇报阐述以及多法域法律协调等方面法律规则。 其中，多法域协调方面规则，即法律适用相关要求——若特定FMI 的业务涉及多个法域，其应当注意识别与化解司法管辖的潜在法律冲突所引发风险。 涉及跨境因素与跨境风险的跨境支付系统， 应尤其注意该问题。

PFMI 治理结构中有关法律适用规则的要求，主要在系统参与者准入标准中体现， 与系统参与者国籍密切相关。 参与者准入以及系统接入技术要求，主要由原则18与原则19 规定。原则18 要求支付系统等FMIs 应确立合理的参与者准入要求，保障FMIs 参与者公平公开获得服务的权利，同时其还在披露方面提出了具体的要求。原则19 说明了相应的分级参与安排可能会产生特定实质性风险，并要求FMIs 准确识别、监测与管理这些风险。

（二）支付法律关系相关国内法规则

支付系统进行支付结算过程中涉及的民商事支付法律关系， 主要包括基础民商事法律关系与核心支付法律关系。 法律关系主体主要包括了付款人、收款人、对应支付系统参与者银行、支付系统运营者等。它们均由与支付相关国内法进行调整。

基础民商事法律关系存在于收付款双方之间， 是支付行为发生的原因或前提。典型例子包括了买卖关系、赠与关系等。从一般法理来看，支付行为是基础法律关系中义务主体履行义务的方式， 因而支付有效性或必要性将受到基础法律关系效力状况直接影响， 如基础法律关系可能出现效力瑕疵，包括效力待定、被撤销或无效等。 然而， 支付活动与支付系统均密切关联金融安全稳定效率等目标， 支付法律关系与支付行为效力认定也由此具有特殊性20例如，由于支付系统在运行中可能面临信用风险、流动性风险等，因此，支付命令履行与支付行为进行中，结算最终性规则等特殊规则也被赋予了高于一般民商事法理的优先效力。。 因此，虽然基础法律关系与对应核心支付法律关系之间存在紧密因果关系，但实践中，支付系统资金划拨已经具备了无因性特征——无论双方之间付款义务是基于何种原因产生，对应大额支付一旦发起，即与基础法律关系脱离并相对独立21李莉莎.大额电子资金划拨中的利益分析及其立法贯彻.暨南大学硕士学位论文，2006:13.。

支付系统介入的支付法律关系包含支付命令发出、传输和执行过程中产生的各类资金划拨相关法律关系。支付法律关系主体包括：发起支付的发端银行，为受益人利益接收支付命令和最终接受支付款项的受益人银行，以及连接发端银行与受益人银行的中间银行。 支付法律关系客体为支付命令等信息传递与资金划拨服务，法律关系内容则是法律关系各方所享有的支付相关权利与义务。

通过法律调整上述支付法律关系， 世界上主要发达国家主要存在两种调整方式， 分别是一般调整方式与专门法律调整方式22吴兴光, 蔡红, 等.美国《统一商法典》研究.社会科学文献出版社2015(1):297-298.。 其中，一般调整方式将支付行为视为一个整体， 认为支付命令的发起相当于对接收命令的银行的授权，可以视为特殊代理法律关系，适用合同法、商法等普通民商事法律或法律理论调整。 这种调整方式多见于传统民法典国家，如德国、法国、日本等。专门法律调整方式则以美国为代表， 明确反对将支付命令收发等视为授权或商事代理关系， 而是将其认定为具有特殊性与独立性的大额电子支付法律关系， 并制定专门法律对其进行调整。

目前， 美国支付法律及CHIPS 运行规则已经构建了全面、完备的法律框架，符合现行国际标准PFMI 的“良好法律基础”原则要求23。潘拥军.论美元跨境支付系统的适用规则对我国的启示[J].国际经贸探索,2016(10):58.美国支付法律可以总结为联邦层级与州一级法律规范结合，相互配合，共同发挥作用。 这些法律规范具体又可以分为跨境支付系统的运行规则以及监管规则。 其中，监管规则不涉及法律适用问题。 联邦层面的运行规则主要指《联邦存款保险公司促进法》的净额结算规则，并未包含法律适用规则。 因此，有关CHIPS的法律适用规则主要体现在CHIPS 所在的纽约州层面有关立法中。 1985 年，美国统一州法全国委员会成立了“关于电子支付法修改委员会”， 决定在UCC 中增加第4A编，并在1989 年正式完成。UCC 第4A 编用于调整金融机构之间的大额资金划拨。 大额跨境支付也就此成为其调整对象。 目前，美国很多州均根据UCC 第4A 编制定了本州相关法律，用以调整大额电子支付服务24B.Geva, “Chapter 46 Global Payment and Settlement Systems”, “Handbook of Key Global Financial Markets, Institutions, and Infrastructure”,Academic Press, 2012:517.。 CHIPS 系统运营者所在的纽约州，同样在UCC 基础上进行立法并编纂了纽约州UCC 规则。 因此，CHIPS 应受到纽约州UCC第4A 编的调整。 纽约州UCC 除了包含CHIPS 法律适用规则外， 还包括了结算最终性规则等在内的支付系统运营规则，是纽约州的电子资金划拨法律。

相比之下， 目前我国相关法律规则对支付系统相关内容缺乏明确规定，业务实践中，我国支付法律关系一般参照民法典传统国家，适用合同法、商法等一般民商事法律或法律理论进行调整，属于一般调整方式。 同时，我国支付相关法律规定大多分散在规章、规范性文件中，位阶较低、缺乏系统性，且缺乏专用支付法律关系条款，未来应考虑在清理整合的基础上将其上升到法律层级，明确支付系统运行主体、参与者准入资格及法律权责等支付法律关系相关概念的内涵25毛术文.人民币国际化清算法律问题探析[J].现代经济探讨,2015(3):32.。

（三）跨境支付法律关系法律适用的调整方法

跨境支付法律关系属于支付法律关系范畴， 但跨境支付引入涉外因素——跨境支付的相关主体位于不同国家或地区，因此可能出现法律适用问题。 相比之下，境内支付中的各法律关系主体均位于境内， 因此不存在类似问题。 尤其是各类银行主体通过支付系统所发生的资金划拨法律关系，可能影响支付系统运行，与金融体系安全稳定密切相关，极易因涉及跨境因素产生重大法律风险。因此， 涉及不同国籍的银行参与主体所进行的跨境支付划拨法律关系，也因此可能因法律适用与法律冲突问题，影响支付系统的安全稳定运行。

跨境支付系统法律适用上述法律冲突问题， 通常通过国际私法方法予以应对。 调整国际民商事关系的国际私法方法， 一般包括两种模式——统一法方法与冲突法方法26何其生.国际私法秩序与国际私法的基础性价值[J].清华法学,2018(1):37.。 其中，统一法方法对应了直接调整方法，指的是运用国际条约中的统一实体法规则或国内法中的直接适用的法，以此解决法律冲突。冲突法方法对应间接调整方法，指的是通过冲突规范来确定应当适用的实体法，以此解决法律冲突。在一般法律实践中，国际民商事法律关系中的法律冲突问题， 通常综合利用直接调整方法与间接调整方法来予以解决。不过，跨境支付法律关系所具有的特殊性，决定了其在调整方法选择上的特别偏好。

具体来看，CIPS 等跨境支付系统所涉及法律关系事关金融体系安全稳定，影响重大，因此一般应尽可能避免因援引冲突规范导致跨境支付系统实体法指向境外所产生的相应法律风险。 这也说明了间接调整方法在跨境支付法律关系的法律适用问题上具有局限性——间接调整方法或者冲突法方法，相对更为尊重各国法律制度差异，因而存在指向境外可能，对跨境支付系统存在不确定性。相比之下，直接调整方法中的直接适用的法，是直接适用于涉外民商事关系的具有强制效力的法律规范， 由国内立法机关所制定， 通常立法目的在于实现国家重大社会经济利益27刘仁山.“直接适用的法”在我国的适用——兼评《涉外民事关系法律适用法》解释（一）第10 条[J].法商研究,2013(3):74.。 这与维护跨境支付系统与金融体系安全稳定的目标相匹配。因此，跨境支付法律关系的法律适用规则，一般以直接调整方法为主，以间接调整方法为补充。下文中将从调整方法的角度出发， 对中美跨境支付系统法律适用相关的参与者国籍规则、冲突规范、准据法规则等进行详细分析。

三、中美跨境支付系统参与者国籍规则的实践与启示

跨境支付系统的法律适用问题中， 跨境支付系统的参与者国籍是影响广泛的关键因素之一。 参与者国籍也是跨境支付系统法律适用问题产生的重要原因。 对于跨境支付系统参与者的国籍进行限定， 以此应对跨境支付系统的法律冲突问题，属于直接调整方法。美国在此方面的经验值得中国参考与借鉴。

（一）CHIPS 系统参与者国籍规则的实践经验

CHIPS 参与者分为直接参与者与间接参与者， 其中直接参与者接入CHIPS 系统， 因而限定直接参与者国籍， 是应对CHIPS 法律适用问题的重要方式。 目前，CHIPS 对直接参与者的国籍进行了明确限定： 由于直接参与者对系统运行的重要作用，其应具有本地国籍，同时所有参与者与CHIPS 的连接必须仅限于参与者在美国境内的分支或办公场所28The Rules Governing the Clearing House Interbank Payments System, Rule.6.。 因此，境外金融机构若有意成为CHIPS 的直接参与者，必须在美国境内设立子公司或分支机构， 并应由这些子公司或分支结构以境内组织机构身份参加系统。纽约州UCC 第4A 编明确规定，所有为资金划拨目的而成立的银行分支机构或办公场所， 将被视为单独的银行29The New York Uniform Commercial Code, Art.4A, 105(1)(b).。该条款的要求，与CHIPS 规则对于参与者应为美国存款机构或在美国拥有分支机构或办公场所的境外银行的要求30The Rules Governing the Clearing House Interbank Payments System, Rule.19.相适应。

在上述规则的综合作用之下，CHIPS 的外国银行参与者， 最终指向外国银行在美国境内的分支机构或子公司。 同时，即使该分支机构不具有法人地位，也将被视为具有独立法人资格的银行机构，并且拥有美国国籍，且该分支机构与CHIPS 的连接，不能被扩展至同一外国银行的境外其他分行。 而接入CHIPS 外国银行在美国境内的子公司参与者，原本就具有独立法人资格，且毫无疑问将拥有明确的美国国籍。 因此，直接接入CHIPS 系统的参与者均已被认定为具有美国国籍。 此时，即使CHIPS 跨境支付服务涉及了外国银行，但从法律角度考量，CHIPS相关核心法律关系仍为美国境内支付法律关系并应适用美国法律，从而降低了CHIPS 因法律适用问题面临的法律冲突风险。

需要注意的是，虽然CHIPS 的外国银行在美国境内的分支机构或子公司参与者在法律上已经被认定拥有美国国籍，但是其终究受外国银行及其客户的指示，并借助CHIPS 发起美元跨境支付行为， 因此外国银行与美国境内分支机构、子公司之间的支付法律关系，仍然可能涉及境外法律。不过，此类法律关系仅仅是上述外国银行关联主体之间的平等主体民商事法律关系。 有关CHIPS 安全稳定运行的关键跨境支付法律关系——CHIPS 参与者所进行的资金划拨法律关系及其权利义务， 并不会因此受到影响，仍然仅适用美国法律。

CHIPS 参与者国籍方面的立法安排，对CIPS 相应规则完善有如下启示：通过直接认定CHIPS 外国银行的分支机构参与者具有美国国籍， 并将外国银行参与者之间以及外国参与者与CHIPS 之间的涉外法律关系转化为美国国内法律关系，实现对原有涉外法律关系的简化，最终排除不同国籍因素影响。同时，CHIPS 的外国银行分支机构参与者， 与其位于境外的外国银行其他分行或子公司之间的涉外支付法律关系，也被排除在CHIPS 的支付清算法律关系之外，从而有效避免CHIPS 运行受到涉外因素影响。值得注意的是，美国立法者在外国银行的境内分支机构参与者国籍认定之外， 还单独确认了外国银行在美国境内分支机构的法律地位与法律人格， 确保该分支机构能够独立享有法人地位， 实现分支机构与其外国银行总部在法律意义上的分离。通过上述一系列措施，有关CHIPS 支付法律关系被极大地简化，避免CHIPS 因冲突规范可能指向境外准据法的影响， 有效提升了CHIPS运行的安全与稳定。

（二）CIPS 系统参与者国籍规则的现状与问题

当前，CIPS 的参与者国籍规则， 主要由中国人民银行所发布的《人民币跨境支付系统业务规则》及CIPS 运营者所发布的具体业务操作指引所涵盖。《人民币跨境支付系统业务规则》有关直接参与者准入条件中，并未要求境外银行参与者应当在中国境内设立分支机构并以分支机构为主体接入CIPS；相反，境外银行也可以成为直连CIPS 的直接参与者，并通过中国境内资金托管行来管理每日需通过CNAPS 转入CIPS位于CNAPS 清算基础账户的基本资金31《人民币跨境支付系统业务规则》第二章第六条、第八条。。 《人民币跨境支付业务操作指引》则规定了CIPS 参与者准入的详细标准32《人民币跨境支付系统业务操作指引》第四章第一条第（一）款。。 其中，银行类金融机构与FMIs 运营机构被允许成为直接参与者。而在直接参与者是否包含境外金融机构方面， 该业务指引同样并未效仿CHIPS 不允许外国银行直接接入系统的通常做法， 而是提供了不同方案：CIPS 不要求境外金融机构在本地设立分支机构或子公司， 而是允许境外金融机构作为直接参与者接入CIPS，仅单独要求境外机构申请者提供相关境外注册文件、境外政府或董事会意见决议、资信报告及资金托管安排等特别文件33《人民币跨境支付系统业务规则》第二章第五条。。

CIPS 允许境外机构成为直接参与者的制度安排，或意在便利境外机构参与CIPS， 从而在一定程度上提高CIPS 对境外参与者的吸引力， 促进CIPS 在全球业务扩展。 然而，境外银行获准直接接入CIPS，也将导致因境外因素产生法律适用与法律冲突问题的隐忧。此外，目前我国在公司国籍问题上仍然坚持绝对的成立地标准34张磊.论我国公司国籍制度的改革——以上海自贸区的负面清单为视角[J].东方法学,2014(1):106.。 这虽然能够确认境外银行子公司属于中国国籍法人， 但对于不具有独立法人地位的境外银行分支机构或分公司，却无法确认其具有中国国籍。 这种情况下，若CIPS 系统参与者是没有法人地位的分支机构或分公司， 其仅能够代表境外母公司开展活动，因而仍然将导致CIPS 法律关系出现外国国籍等境外因素， 导致无法确定中国境内法律适用，因而也无法消除法律适用所带来的不确定性。因此，即便CIPS 效仿CHIPS 的做法，要求直接参与者应为境外机构在中国境内的分支机构， 由于中国支付法律缺乏美国法律中对分支机构法人地位与国籍的认定规则，也无法完全避免法律适用所产生的准据法指向境外的问题，不利于CIPS 乃至整个金融体系的安全稳定。

（三）CIPS 系统参与者国籍规则的完善建议

在系统参与者国籍认定方面，CHIPS 规则从系统参与者国籍认定以及分支机构独立法律人格两个角度进行了安排。未来，随着CIPS 法律适用规则的完善，可以参照CHIPS 做法， 从国籍认定的角度采用直接调整方法。 同时，考虑到CIPS 的发展需要与未来趋势，应当根据近期与远期的实际情况，分别采取不同的完善措施。

1.尽快确认分支机构独立法律人格与国籍

从近期来看，CIPS 系统参与者国籍规则的完善，可以从确认分支机构的独立法律人格与国籍角度展开——认定外国银行或其他机构在中国境内的分支机构具有独立法律人格与中国国籍，并可以直接接入CIPS 系统。同时， 这一国籍角度的直接调整方法， 不仅能够应对CIPS 的法律适用问题， 而且在一定程度上能够促进CIPS 的参与者数量提升与业务发展。因为相较于在中国境内设立子公司，分支机构在设立程序、运行成本等方面更具优势。

不过，在分支机构的独立法律人格方面推进CIPS 法律适用规则完善， 需要对现有民商事法律规则限制进行突破。 目前，《民法典》规定，分支机构以自己名义从事民事活动，产生的民事责任由法人承担；也可以先以该分支机构管理的财产承担，不足以承担的，由法人承担35《中华人民共和国民法典》第一编第三章第一节第七十四条第二款。。 由此可知， 现有民法虽然已经承认了法人分支机构在经济上的一定独立性， 但仍然不认为其具有民事责任主体地位，因而总体来看并不认可其独立的法律人格36夏平.法人分支机构的法律地位与责任承担——以民法总则第74 条为考察重点[J].西部法学评论,2019(4):117.。 境内分支机构无法拥有法律意义上的独立性， 显然难以满足CIPS 参与者的资质要求。 未来，应充分把握人民币支付系统的特别立法契机， 在分支机构参与者的法律人格认定方面， 适当放宽和突破境外银行等金融机构在境内分支机构或分公司的法律人格限制， 赋予它们与子公司类似的独立法律人格与法律地位。 如参照UCC 第4A 编的规定，在未来支付系统立法中，认定同一境外银行位于中国的分行和办事处，均视为单独的银行。

CIPS 规则中有关分支机构国籍确认规则的完善，需要同时对法律法规与CIPS 规则进行修订调整。 首先，由我国立法或金融监管机构在《公司法》或相应银行或支付相关法律规范中， 修订与补充有关分支机构身份与国籍的明确规则，确认境外机构在境内分支机构的中国国籍，使它们与境外机构相区分。 其次，CIPS 也应当同步调整境外参与者资格条款，对运营目标为接入CIPS 并开展跨境支付资金划拨的境外机构的境内分支机构， 确认它们的参与者资格，允许它们接入系统。 这能够将CIPS 的跨境支付清算过程中的涉外因素， 通过法律手段予以简化与国内化，以此化解CIPS 因涉外因素所可能产生的法律适用风险。 最后，还可以通过直接调整方法，直接在有关人民币支付系统的特别法中确立强制性规定， 明确境外银行与其中国境内分支机构之间的资金划拨或支付涉外法律关系， 不属于CIPS 支付法律关系的权利义务范畴。通过上述规则修订，CIPS 的跨境支付清算过程中的涉外因素将通过法律手段予以排除，从而化解CIPS 因涉外因素所可能产生的法律适用风险，降低CIPS 安全稳定运行可能面临的法律不确定性。

2.逐步适当限制境外机构直接接入系统

通过上述分析可知，目前CIPS 允许境外机构作为直接参与者接入系统， 相比之下，CHIPS 不存在类似情形。CIPS 采取这一做法的意图，可能在于吸引更多境外机构通过CIPS 开展人民币跨境支付业务， 扩展CIPS 在全球的业务范围，提高业务沟通与人民币跨境支付的效率。在加入WTO 过程中，出于保护本国金融服务业发展以及金融安全等目的， 我国在WTO 银行服务业领域的承诺，对外资银行或存款机构的外币业务没有限制， 但对它们在过渡期内的本币业务，在地域、时间等领域存在一定限制37李金泽.加入WTO 后中国银行法制的局限性及其克服.法律科学（西北政法大学学报）,2002(2):87-88.。 同时，同期我国银行管理相关法律法规，对外国银行及其代表处的业务、利率、收费等方面要求，相较于内资机构都更为严格38中国工商银行吉林省分行课题组.WTO 金融服务贸易规范与我国金融法制建设[J].金融论坛,2002(10):21.。 这导致我国境内从事人民币业务的境外银行分支机构数量较少， 也限制了境外机构在人民币跨境支付与人民币国际化方面作用的发挥。因此，若依照CHIPS 先例限制直接参与者国籍，不利于通过境外机构推动人民币跨境支付业务在境外的发展。

随着我国金融市场的逐渐成熟与WTO 有关银行业开放过渡期的结束， 中国在金融开放方面开始采取逐渐开放的态度与政策。 如加入WTO 的五年过渡期满后，中国银行监管部门开始鼓励符合条件的外资银行进入中国；同时，外资银行进入对当地出口提升、经济增长具有显著促进作用，也促进了外资银行在国内的发展39铁瑛，何欢浪.金融开放、示范效应与中国出口国内附加值率攀升——基于外资银行进入的实证研究[J].国际贸易问题,2020(10):164，172.。 正因为如此， 现阶段中国境内从事人民币跨境业务的外资银行子公司或分支机构数量在不断增加。 在我国金融逐渐开放的大趋势下，综合考量境外机构直接接入CIPS 所产生法律冲突问题的不利影响，CIPS 可以逐步调整参与者国籍规则准入规则， 分阶段对境外机构直接接入系统进行规制。

在当前阶段，应维持CIPS 允许境外机构参与者接入系统的现有准入规则，同时从与之相关的各类实体、程序及冲突规范等角度对准入规则进行不断完善。 此类短期应对措施，在上文中已进行详细论述，此处不再赘述。 未来， 待时机成熟后，CIPS 可以对参与者国籍规则进行调整变更。时机成熟与否的标准及判定，可以由中国人民银行等监管机构，根据CIPS 及金融机构的人民币跨境支付业务开展情况、人民币国际化的程度与成效、境内开展人民币业务境外银行数量等具体数据指标， 进行综合考量与评估并作出相应决定。 一旦时机成熟，CIPS 可以效仿CHIPS 做法修订参与者准入标准， 要求直接参与者应为境内机构， 境外银行应当以境内分支机构或子公司接入系统，并以后者身份开展业务，从而尽可能地排除境外机构直接接入所产生的法律适用风险，避免CIPS 安全稳定运行受此影响。

四、中美跨境支付系统冲突规范的实践与启示

通过冲突规范来调整国际民商事法律关系， 属于间接调整方法。根据上文分析可知，跨境支付系统相关涉外民商事法律调整，以直接调整方法为主。 不过，间接调整方法也是解决跨境支付系统法律冲突问题的重要补充。

（一）CHIPS 冲突规范的实践经验

业务实务与司法实践中， 冲突规范会遵循一定的顺位来确定需要适用的实体法。一般来说，当事人的意思自治会首先得到尊重。这也是冲突规范的最基本的内容。在美国跨境支付系统立法中，CHIPS 系统运行规则也是跨境支付系统相关法律规范的重要组成部分。 CHIPS 运行规则要求，系统参与者与CHIPS 的连接仅限于境内分支机构40The Rules Governing the Clearing House Interbank Payments System, Rule.6.。同时，这一运行规则亦属于CHIPS 系统参与者开展业务所应当遵循的自治规则， 其内容可以被认定为CHIPS 运营者与CHIPS 参与者在CHIPS 跨境支付服务协议中达成合意的组成部分， 因而在某种程度上属于双方意思自治范畴。通过该意思自治达成合意，结合上文中的CHIPS 分支机构国籍认定规则，CHIPS 法律关系尽可能地将涉外因素排除在外，从而排除相关法律适用风险。

除此之外，美国还面临国内州际（inter-state）法律选择问题——美国是多法域国家，每个州都有各自的法律。因此， 在明确了CHIPS 运营者及参与者的美国国籍后，还需要明确具体适用哪一个州的法律。 同样是根据CHIPS 系统运行规则，CHIPS 及其系统参与者以及与它们相关的跨境支付服务所涉及所有其他成员方， 均应受到其所在地纽约州法律的调整41The Rules Governing the Clearing House Interbank Payments System, Rule.3.。 可见，解决州际法律选择，CHIPS 同样采取了相对更为灵活的意思自治方式。

CHIPS 应当受到纽约州法律调整， 其中最为重要法律当属纽约州UCC 第4A 编。 该法律规则允许包括CHIPS 在内的支付系统编制相应规则， 并承认这些规则的法律效力42The New York Uniform Commercial Code, Art.4A, 501(b).。之所以确认CHIPS 运行规则的法律效力，重要原因之一或在于当前意思自治约定是CHIPS 与参与者双方合意，基于合同相对性等基本法理，或难以具备约束第三方的效力。因此，纽约州UCC 第4A 编直接赋予包括法律选择条款的CHIPS 运行规则以对世效力。 同时，在冲突规范的范畴内，即便仅仅考虑解决相应法律适用问题常用的最密切联系原则， 纽约州UCC 被适用于CHIPS 相关法律关系的可能性也依然较大。 这是因为拥有和运营CHIPS 的PaymentCo， 总部就设在纽约市，与CHIPS 相关法律关系存在最密切联系。

可见，CHIPS 的冲突规范和间接调整方法，通过意思自治确立有关法律适用的合意， 并通过法律确认其对世效力，配合此前有关参与者国籍认定规则，对CHIPS 法律关系的直接调整方法形成了有效补充。 这也充分说明了前文“跨境支付法律关系调整中以直接调整为主，以间接调整为补充”的观点。

（二）CIPS 冲突规范的现状与问题

一般认为，不同于美国等联邦制国家，我国是单一制国家43孙波.论单一制国家结构形式与立法分权[J].河北法学,2011(8):62.。 因此，由全国人大及其常委会、国务院及各部委所制定的全国性法律法规或部门规章等， 可以在全国范围内44根据《中华人民共和国香港特别行政区基本法》《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》第二条、第十八条第二款规定，除存在特别规定外，全国性法律一般不在香港与澳门实施。同时，当前台湾地区并不具备全国性法律实施条件。 同时，在经济金融领域概念之下，港澳台地区一般被认为属于境外地区，因而内地与港澳台之间的支付行为属于跨境支付系统概念所称“跨境”范畴。 综上，此处表述并未将港澳台地区纳入考量范围。得到实施。 因此，在CIPS 的法律适用和准据法确定方面， 并不存在类似美国各州之间的州际法律选择问题。 不过，CIPS 也需要通过冲突规范和间接调整方式来确定因不同国籍参与者产生的法律适用问题。具体来看，CIPS 运营者与所有参与者的服务协议中都涵盖了明确的法律选择条款：CIPS 运营者与参与者之间的服务协议受中华人民共和国境内法律管辖并依照其进行解释45《人民币跨境支付系统参与者服务协议》第十七条。。可见， 协议双方通过意思自治约定将中国法律作为优先适用的法律。在一般民商事案件中，当事人选择法律的意思自治应当被尊重并优先适用。除当事人意思自治之外，在我国境内还有《涉外民事关系法律适用法》以及最密切联系原则等基本法律原则进行兜底。这些规则相互配合，或能基本满足CIPS 正常运行的需求。

然而， 由上文分析可知， 目前人民币跨境支付系统CIPS 的冲突规则，无论是《涉外关系法律适用法》、还是CIPS 与境外参与方基于意思自治的服务协议中法律选择条款，在有关CIPS 的冲突规范方面规定仍较为基础且存在一定不足， 导致法律指向境外法律情况仍有可能出现，并可能给CIPS 稳定运行带来较大不确定性。 具体来看主要存在以下问题：

意思自治方面，双方协议存在效力有限等问题。CIPS运营者与参与者的服务协议所约定法律选择条款， 因合同相对性等基本法理限制， 难以拥有约束其他第三方的法律效力，因此即使CIPS 已通过双方服务协议进行法律选择， 但跨境支付法律争端仍有可能涉及双方之外的跨境支付服务所关联的其他成员方， 仍残留了涉外因素并可能导致CIPS 面临相应隐患。 同时，CIPS 法律选择条款仅限CIPS 运营者与参与者双方， 未包括CHIPS 对应条款所涵盖的 “与跨境支付系统及其参与者相关的跨境支付服务所涉及所有其他成员方”内容，在内容方面也存在一定疏漏。

冲突规范方面，《涉外民事关系法律适用法》 存在缺乏专门支付条款的问题。目前我国《涉外民事关系法律适用法》 并未直接规定有关支付系统与支付法律关系的法律适用条款。当前，与跨境支付法律关系最为相关的条款为代理以及债权法律适用条款。 这些一般民商事法律关系与跨境支付法律关系存在差别， 前者法律适用条款及原有最密切联系原则兜底条款， 或难以匹配跨境支付法律关系所有特征， 尤其是金融安全稳定方面偏好， 对于CIPS 来说存在一定不确定性。

（三）CIPS 冲突规范的完善建议

CIPS 冲突规范的完善，可以从意思自治约束力与涉外民商事冲突规范立法这两个方面开展工作。

意思自治方面，可以参考纽约州UCC 对CHIPS 运行规则法律效力的规定， 在有关支付的特别立法中， 确认CIPS 与参与者服务协议的法律效力，从而赋予其法律选择条款约束其他第三方的法律效力， 消除合同相对性的不利影响。 同时，对于协议法律选择条款仅限CIPS 与参与者双方，未包含“与跨境支付系统及其参与者相关的跨境支付服务所涉及所有其他成员方”内容的问题，也建议对服务协议法律选择条款进行增补， 以更为全面的法律选择条款降低争议可能， 也结合特别立法对条款法律效力确认，进一步强化法律选择的对世效力。

涉外民商事特别立法方面，可以在《涉外民事关系法律适用法》进行修订，或采取支付相关特别立法方式，增补适应跨境支付与CIPS 稳定运营要求的特别冲突规范，明确CIPS 相关的人民币跨境支付法律关系相关争端优先适用中国准据法规定。 其中， 对于影响重大的特定案件，如CIPS 运行与金融体系稳定相关案件，可以考虑适用国内的强制性规定，限制跨境支付相关法律选择。事实上，无论何种何地法律，都不会赋予当事人绝对的意思自治，因此，通过国内强制性规定对当事人法律选择进行限制，从而保障公共利益实现，也是一国国际私法等法律在规定当事人法律选择权利过程中所应当包涵的规定46梁开银.国际私法之准据法性质认识的发展——以法方法为视角的展开[J].清华法学,2016(3):126.。因此， 有关中国支付系统稳定运行以及金融安全的特定重大案件， 可以考虑通过立法对于当事人之间的意思自治进行适当的限制， 利用国内强制性规定要求对应跨境支付法律关系直接适用中国法律。值得注意的是，上述限制不应是任意武断的， 而需要立法者充分考量当事人意思自治与境内金融安全之间的平衡， 在确保公共利益的前提下尽可能维护当事人意思自治权利， 为相关争端找到最优解决路径。

五、中美跨境支付系统准据法的实践与启示

国际民商事法律关系调整过程中， 准据法是根据冲突规范指引所确定的， 能够明确法律关系双方当事人权利义务的实体法规则或法律文件47梁开银.国际私法之准据法性质认识的发展——以法方法为视角的展开[J].清华法学,2016(3):126.。 CHIPS 的准据法规则实践，也为CIPS 的对应规则完善提供了指引，其中最具代表性的准据法规则为结算最终性规则。

（一）CHIPS 准据法的实践与启示

一般来看， 出于维护本国跨境支付系统安全稳定运行的立法考量， 跨境支付系统的冲突规范一般倾向于指向本国准据法。这是因为，本国实体法律能够充分尊重境内传统以及公序良俗， 且支付领域也更为关注本国金融体系稳定安全，更有利于维护支付系统的稳定运行。但上述论点的前提在于， 冲突规范所指向的准据法已相对较为完善，已基本形成较为全面的法律权利义务安排。根据本文第二部分分析可知，美国已构建符合PFMI“良好法律基础”要求的全面、完备的跨境支付法律框架与相应实体法律。同时，纽约州UCC 第4A 编也对于支付准据法的范围与效力作出了相应的界定，具体包括下列范围：参与者之间与支付指令在支付系统中传输或处理相关的权利义务； 以及特定资金划拨所涉及的某些或所有各方相关的权利义务， 只要该资金划拨存在任何部分环节是由特定支付系统所执行48The New York Uniform Commercial Code, Art.4A, 507(3).。

其中，CHIPS 最为重要的准据法规则之一，当数结算最终性规则。 由于CHIPS 采用混合结算机制，因此在相应跨境支付清算中，CHIPS 支付指令的处理与释放，极有可能单独进行， 也可能以双边或多边方式批量轧差后进行。 前者意味着该支付命令的执行将采用实时全额结算（RTGS）机制进行结算；后者意味着该支付命令的执行将采用延迟净额结算（DNS）机制进行结算。 美国的相关法律明确规定了结算最终性规则，确认CHIPS 结算的结算最终性，使其可以免受破产法的“零点规则”等一般法律规则的约束与干扰， 从而有效避免支付结算中可能出现的法律风险。

具体来看，CHIPS 的RTGS 机制对应的结算最终性问题应当适用纽约州UCC 的相关规定：在相应的支付结算根据CHIPS 管理规则完成后，发出支付命令的参与者对于接收支付命令的参与者所承担的总的义务已经履行并完结， 并且这一完结能够对抗系统中其他接收参与者对于同一发出参与者的支付义务49The New York Uniform Commercial Code, Art.4A, 403(2).。可见，纽约州UCC 对应规则赋予了本次RTGS 结算对抗CHIPS 内其他第三方与发出支付命令的参与者之间的支付结算权利义务的法律效力，即赋予了其结算最终性。 CHIPS 的DNS 机制对应的结算最终性问题则受到由 《联邦存款保险公司促进法》所确立的净额结算规则的调整：无论其他法律条款如何规定， 同批次支付指令为相应批次中的任何两个参与者带来的权利义务， 均应根据相应的净额结算合约来履行，同时，支付系统的同批次结算指令中，某参与者与其他参与者之间的支付指令， 应当根据相应支付系统的净额结算合约等规则来进行净额抵消50The Federal Deposit Insurance Corporation Improvement Act of 1991, Section 403(a), 404(a).。 由此，支付系统等结算组织的净额结算规则等管理规则被赋予了高于其他法律规则的效力，从而避免了CHIPS 的DNS 结算可能遭遇的结算法律风险。

（二）CIPS 准据法的现状与问题

美国CHIPS 具有相对完善的准据法，包含了联邦层面与纽约州层面相关法律规则。相比之下，我国目前还没有专门调整跨境支付或大额支付的法律， 其他相关法律法规也缺少对跨境支付系统中当事人之间民事权利义务的针对性、详实性、系统性规定51毛术文.人民币国际化清算的法律问题研究.中南财经政法大学博士学位论文，2018:109-110.。 同时，我国有关支付或跨境支付的法律规范大多由中国人民银行、 中国银监会或银保监会等监管部门制定， 均属于行政规章或规范性文件范畴，法律位阶较低、效力不足，立法零散且缺乏系统性52毛术文.人民币国际化清算法律问题探析[J].现代经济探讨,2015(3):29.。 因此，即使我国跨境支付冲突规范较为完备，能够确保在争端中最终指向和适用我国法律作为准据法，但由于我国支付或跨境支付相关实体法律体系不甚完善，尤其是特别实体法的缺失，仍然可能导致CIPS 面临不确定性。

其中，CIPS 准据法同样需要注意结算最终性问题。目前，相比于CIPS 一期结算完全采用RTGS 机制，为节约流动性，CIPS 二期结算已引入同时包含RTGS 与DNS机制的混合结算机制53《人民银行就人民币跨境支付系统（二期）答问》，国务院新闻办公室网站，2018 年5 月2 日，资料来源于：http://www.scio.gov.cn/XWFBH/gbwxwfbh/xwfbh/rmyh/Document/1628768/1628768.htm，2022 年3 月20 日访问。。 这也导致轧差与结算最终性问题的出现。根据我国当前法律规范，轧差或可被视为系统参与者之间的特殊合同之债，归入《民法典》合同编的调整范围， 但合同相对性的基本法理， 与轧差对世效力之间，显然存在法律冲突；又如在系统参与者或其客户在进入破产程序后，CIPS 结算最终性与《企业破产法》所确定的“零点法则”之间同样存在法律冲突，等等54董哲.跨境支付系统法律问题研究.武汉大学博士学位论文，2019:154.。 在我国司法实践中，也确实曾经出现过法院不得不适用《合同法》《公司法》 等一般民商事法律审理跨境支付结算合同纠纷的案件55在喜宝集团诉农行城阳支行跨境结算合同纠纷案中，青岛市中级人民法院在该案的审理中不得不适用《合同法》和《公司法》审理案件。参见毛术文.人民币国际化清算的法律问题研究.中南财经政法大学博士学位论文，2018:109.。类似一般民商事法律或不符合跨境支付的特殊要求，容易对CIPS 的安全稳定运行产生不利影响。可见，我国跨境支付系统中当事人之间民事权利义务对应的实体法存在疏漏，CIPS 准据法仍有待进一步补充完善。

（三）CIPS 准据法的完善建议

未来，对于CIPS 准据法的完善措施，应当从完善跨境支付等FMIs 相关实体法律体系角度着手进行。有关具体工作开展， 可以以监管部门的大量零散规定整合为抓手，据此修订相关法律或制定专门支付法律规范，充实跨境支付系统等FMIs 运行的法律依据56卓群.全球金融基础设施发展趋势及对上海国际金融中心建设的启示[J].上海金融,2017(9):82.。 这能够有效避免因CIPS 准据法不完整不完善所产生的金融市场系统性风险。在具体立法中，除了对于《民法典》等一般民商事法律进行修订外，必要情况下，应通过特别立法方式对支付法律关系进行调整，填补我国跨境支付准据法的缺失，维护金融体系安全稳定。这是因为，特别法能够弥补一般法的局限性，使得法律的覆盖范围更加具体全面，更具有针对性，也能够提高法律的适应性和可操作性，而当下金融活动在种类、 内容等方面与一般商事活动的差异性与特殊性愈发明显，也对特别立法提出了相关要求57周学东，余赟.金融消费者权益保护与特别立法[J].清华金融评论,2014(10):22-23.。 同时，后续相关立法工作应当充分利用我国法律体系层次分明、较为灵活的特点，通过全国性法律确定支付特别立法的较高位阶， 同时以行政法规或部门规章满足金融规制时效要求， 以法律与规章并进互补的方式， 推进我国CIPS 准据法的完善。 以下将以跨境支付系统运行中较为重要的结算最终性问题为例， 详细说明上述准据法的完善策略。

从法律层面来看， 我国立法机关应充分考虑支付法律关系特殊性以及支付系统对金融体系安全稳定的重大影响，推进支付特别立法，借此契机将支付相关法律法规与《公司法》《商业银行法》《企业破产法》《反洗钱法》等相关法律进行有效衔接， 尤其对于支付法律行为的结算最终性等问题进行特别规定与确认， 协调支付法律制度与合同、破产法律制度的潜在冲突，从源头降低乃至消除因准据法不全面不完善导致结算最终性风险的概率。目前，《合同法》《破产法》位阶高于中国人民银行等监管部门关于支付系统的行政规章。在此情况下，即使中国人民银行等监管部门根据PFMI 要求对支付相关规章制度进行增补并以此确认CIPS 的结算最终性原则，也或将因为法律位阶较低或效力不足而无法得到适用， 并产生相应法律冲突风险。 因此，为包括CIPS 在内的支付系统制定特别法律规范， 来应对因法律冲突产生的支付系统结算最终性等风险，是非常必要的。

从行政法规与部门规章层面来看， 在位阶更高的支付法律制定之前， 中国人民银行等监管部门也应当尽快制定有关结算最终性的规则制度填补立法空白， 并对实践中出现的新问题新漏洞进行修订补充。 经过实践检验与不断完善，逐渐成熟的相关专项规则制度，也能够成为后续特别立法转化的重要来源58郭庆珠.稳妥深化改革与防止利益冲突：渐进式立法完善的进路思考[J].学习论坛,2014(6):73.。 同时，由于法律制定具有滞后性， 因此支付相关特别法律的条款内容不应过于细化， 而应当授权国务院或中国人民银行就相关法律条款制定实施细则或操作指引， 从而在支付法律位阶效力与金融规制的灵活性时效性之间取得平衡。

同时，对于可能出现权利义务安排冲突的法律规范，也可以由相应职权部门出台法律解释， 协调可能出现的法律冲突。例如，就《合同法》《企业破产法》与人民银行支付规则的适用顺位问题， 人大常委会或最高人民法院可以发布相应立法解释或司法解释， 在支付法律关系中赋予人民银行所发布有关规则以特别效力， 使特定领域支付法律关系免于适用《合同法》《企业破产法》的一般原则性规定，从而在支付特别立法制定或修订前，对支付的结算最终性进行确认。 正是因为法律解释安排相对立法较为灵活的优势，能够较好适应金融市场创新活跃、变化频繁的特征59郑晖.终止净额结算特别立法保护：国际比较及若干借鉴[J].金融监管研究,2012(6):62-63.。 在相关支付法律制定前，这一灵活安排也有利于降低类似的可能法律冲突风险对支付系统运行与金融市场稳定的影响。

六、结论

跨境支付系统由于连接境内外金融市场， 因此容易成为金融风险传导的路径， 也容易受到境外金融风险波及影响。通过明确跨境支付系统的法律适用规则，尽可能地限制和避免境外法律适用于本国跨境支付系统， 是降低跨境支付系统法律风险的重要手段。 这也确立了跨境支付系统法律关系调整中直接调整方法为主、 间接调整方法为辅的基本特征与偏好。 为保障美元跨境支付系统CHIPS 的安全稳定运营， 美国在法律与系统运营规则等方面确立了一系列法律适用规则， 具体包括直接调整方法对应的限制系统参与者国籍、 明确分支机构地位等具体规则， 间接调整方法所对应的当事人意思自治选择适用法律等具体规则，同时确立了相对完善的准据法规范。相比之下， 人民币跨境支付系统CIPS 的法律适用规则，无论是法律层面的冲突规范、准据法，还是CIPS 运行规则层面参与者国籍规则等， 均存在较大不足， 也使得CIPS 安全稳定运行面临相应风险隐患。 未来，建议从上述方面入手， 对包括支付特别法、《涉外民事关系法律适用法》、CIPS 运行规则、 服务协议有关条款在内的CIPS法律适用规则进行全面完善或修订， 降低CIPS 法律风险，从法律适用方面为CIPS 的稳定运行提供坚实的法律基础保障。